EVOLUCIÓN NORmATIVA DEL SILENCIO ADmINIS TRATIVO

A efectos de esta parte del trabajo donde se realizará un breve viaje a través de las más importantes normas que han regulado el silencio ad- ministrativo en nuestro ordenamiento y las variaciones que han sufrido,

(19) GARCÍA TREVIJANO. Ob. cit., p. 83. (20) HUTCHINSON, T. Ob. cit., p. 215.

consideramos necesario seguir el desarrollo que hizo el profesor Baca Oneto(21)_{. De esta manera, se puede evidenciar que si bien la regulación} de los efectos del silencio administrativo le corresponde, en principio, a la ley, la Constitución de 1979 establecía la regla del silencio negativo al garantizar el derecho de los ciudadanos a formular peticiones, indivi- dual o colectivamente por escrito, ante la autoridad competente, la que estaba obligada a dar al interesado una respuesta también escrita, dentro del plazo legal, transcurrido este, el interesado podía proceder como si la petición hubiese sido denegada. Es decir, la Constitución establecía expresamente la aplicación del silencio administrativo, aunque tal vez con ello, en realidad, lo que estaba pretendiendo era constitucionalizar la obligación de responder, como sí lo hace la Constitución de 1993 en su artículo 2.20.

En el plano legislativo, tuvo fundamental importancia para la regu- lación de los silencios administrativos, la aprobación de la Ley Nº 25035 (aprobada el 30 de mayo de 1989), Ley de Simplificación Administrativa, pues si bien esta norma no mencionó expresamente dicha figura, fue am- parándose en ella que su reglamento, aprobado mediante Decreto Supre- mo Nº 070-89-PCM (RLSA), reguló el silencio positivo, introduciéndose así dicha figura en nuestro ordenamiento jurídico, pues hasta entonces la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (LNGPA, cuyo TUO fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 002-94-JUS, y que no era otra cosa que el viejo Reglamento de Normas Generales de Procedimientos administrativos, aprobado por Decreto Supremo Nº 006- 67-SC, pero elevado de rango por la Ley Nº 26111) únicamente contem- plaba el silencio negativo. Así, según el artículo 27 RLSA “en los pro- cedimientos administrativos conducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y similares” transcurrido el plazo establecido sin resolución expresa, el particular debía considerar aproba- da su solicitud o recurso, salvo que mediante norma con rango no infe- rior a resolución ministerial se haya establecido como regla el silencio negativo.

Por su parte, el Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco para el Cre- cimiento de la Inversión Privada (LMCIP), dictado todavía en vigor la

Constitución de 1979, profundizaba en la regulación del silencio adminis- trativo positivo. Así, por vez primera se distinguía entre los procedimien- tos de aprobación automática y los procedimientos de evaluación previa, estableciéndose que la regla para los segundos sería el silencio positivo, debiéndose establecer así en el TUPA de cada entidad. Sin embargo, la legislación aplicable estaba todavía dispersa (así, por ejemplo, la terce- ra disposición complementaria de la LNGPA reenviaba al RLSA, y a su vez estaba vigente la LMCIP), situación que pretendió solucionarse con la aprobación de la LPAG, que pretendía establecer un régimen jurídico general aplicable a dicha institución, especialmente en sus artículos 33 y 34 LPAG (procedimientos de evaluación previa con silencio negativo y positivo) y 188 LPAG (efectos del silencio administrativo, tanto positivo como negativo). Según estos preceptos, en los procedimientos de evalua- ción previa, y en caso de que la Administración no responda en el plazo previsto, se presume que hay una denegación de la solicitud (silencio ne- gativo) o un otorgamiento de esta (silencio positivo), en función del tipo de acto.

A mediados del año 2007, ignorando la pretensión “codificadora” del procedimiento administrativo que podría atribuírsele a la LPAG, se aprobó la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo (LSA). Dis- posición que poco de nuevo trajo, haciéndose merecedora de críticas no solo por su falta de novedades sino también por sacar del ámbito de la LPAG parte de la regulación de los silencios administrativos, cuando hubiera sido mucho más correcto simplemente introducir algunas varia- ciones puntuales a dicha norma, algo que desde la perspectiva jurídica habría sido mejor, pero no desde la publicitaria. Además, como bien se ha indicado, en realidad no todo el régimen de los silencios está regulado en esta nueva norma, pues el artículo 188 de la LPAG sigue vigente, y en él se establecen las reglas de cómo operan los silencios y sus consecuen- cias (efectos del silencio administrativo), lo que ocasiona una innecesaria dispersión legislativa. Por tanto, es necesario aplicar en conjunto ambas leyes (la LSA para saber los supuestos de silencio, la LPAG para determi- nar sus consecuencias –efectos–), lo que introduce un factor de confusión innecesario.

El último paso (hasta ahora) en esta evolución ha sido dado por el Decreto Legislativo Nº 1029, del 24 de junio de 2008, que modifi- ca la LPAG y también la LSA, y que incluso ha agravado la dispersión

legislativa mencionada líneas arriba. Así, esta última norma, además de modificar algunos de los supuestos de silencio administrativo negativo y positivo regulados en la LSA, ha establecido un supuesto de excepción en el caso del procedimiento sancionador, que se regirá por el nuevo ar- tículo 188 LPAG. Como se verá a continuación, los defectos en nuestra regulación persisten e incluso se han agravado, sin que realmente se haya conseguido el pretendido objetivo de ampliar la aplicación del silencio positivo.

En cualquier caso, conviene indicar que, como corresponde a su ám- bito natural de aplicación, en Derecho peruano la técnica de los silencios se aplica únicamente para los procedimientos de evaluación previa, que junto a los procedimientos de aprobación automática son procedimientos que deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos (artículo 30 LPAG).