LAMENTARIO SUS PARTICULARIDA DES

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En cuanto a lo que denominamos Derecho Par- lamentario, Francisco Berlín Valenzuela hace notar que existe tanto una concepción restringida como una amplia del Derecho Parlamen- tario. El concepto restringido no es propio de parlamentos democráticos, y es inadecuado ya que está sesgado por el devenir histórico de los distintos países, que otorgó en determinado mo- mento un carácter exclusivamente formalista al Parlamento y, por lo tanto, ello se reflejó en la noción restringida del Derecho Parlamentario. En ese sentido erróneamente se lo concebía como “un conjunto de normas que a sí mismo se da este órgano para regular su propia actividad, conformando una serie de reglas conside- radas interna corporis”1_{. Esta noción es erró-} nea en tanto, en palabras de Berlín, se destaca solamente su aspecto adjetivo y procesal2_. En efecto, este autor ya en 1992 enfatiza que el estudio de derecho parlamentario se ha ve- nido realizando desde hace mucho tiempo sobre la base de considerar al Parlamento como una institución que tiene como fin primordial elaborar leyes para regir la vida de un país, reduciendo su contenido3_{. Los parlamentos} contemporáneos de países democráticos lle- van a cabo no solamente la función legislativa, sino también la función de control y en el sustrato de ambas se encuentra la función representativa4_.

En esa línea destacan las reflexiones del maes- tro español León Martínez Elipe, de cuyas reflexiones hace eco Berlín al señalar que está de acuerdo en el rechazo del enfoque formalista y estrecho que se pretende dar a este derecho ligado a los parlamentos, porque con ello se busca desustancializar su fondo político5_. Afirma, contra tal tendencia el autor español que:

“(...) desde sus orígenes el derecho parlamentario no puede considerarse, solamente, como conjunto normativo regulador de trámites, sino más bien como ordenación garante de la libertad a cuyo aseguramien- to han de contribuir las decisiones políticas parlamentarias”6_.

Por ello, es menester acoger una concep- ción y definición más completa, que se cono- ce como concepto amplio del Derecho Parla- mentario, la que nos es ofrecida por Berlín al señalar que:

“derecho parlamentario es el conjunto de normas que crean, establecen, impulsan, garantizan y rigen las acciones de los parlamentos, las interrelaciones sociopolíticas que mantienen con los otros poderes del Estado, los partidos políticos, las instan- cias de la sociedad civil y los individuos, así como con los valores y principios que animan su existencia institucional y lo mo- tivan a procurar su realización, por haber sido instituidos por el pueblo como expre- sión de su querer ser político”7_.

Como puede apreciarse, el concepto amplio del Derecho Parlamentario, que es la forma 1 BERLÍN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario. Fondo de Cultura Económica, México, 1994. p. 24.

2 Ídem. 3 Ídem.

4 Además, diversas clasificaciones de las funciones del Parlamento mencionan específicamente las funciones de orientación polí- tica, informativa, funciones especiales como al designación de determinados altos funcionarios, y la función denominada cuasi- jurisdiccional que se refiere al juicio político y al antejuicio, entre otras funciones.

5 BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 27

6 MARTÍNEZ ELIPE, León. “Dimensionalidad del Derecho y concepto del Derecho Parlamentario”. En: Primeras Jornadas del De- recho Parlamentario. Vol II, Congreso de los Diputados, Madrid, 1984, p. 416 y ss. Citado por BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 27.

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ANÁLISIS Y CRÍTICA

117 correcta de entender a esta

rama del Derecho, no se cir- cunscribe exclusivamente al aspecto meramente pro- cedimental, adjetivo y formalista de la regulación de la institución parlamentaria en tanto productor de leyes, sino que incide particularmente en el conjunto de elementos axiológicos que se encuentran en la existencia misma de esta institución. Así, Fernando Santaolalla incide, respecto del objeto

del Derecho Parlamentario, en que: “lo que cualifica al Derecho Parlamentario frente al resto del Derecho constitucional es la pecu- liaridad de su objeto que, a su vez, se trans- mite al conjunto de normas que forman su contenido. El derecho parlamentario gira en torno al órgano investido de la representación popular (…)”8_.

En esa línea son pertinentes las reflexiones que atienden a la naturaleza del Parlamen- to, pues precisamente debido a su existencia socio-política, de la cual deriva el principio de representación, cabe tener muy en cuenta que “el Derecho Parlamentario se mueve y traslada fluidamente entre los campos jurídi- co, sociológico, axiológico, político, etc.”9_{. Y} que por ello “el Derecho Parlamentario es un

cuerpo inmensamente más vul- nerable a la demanda real de la sociedad”10_.

Estas reflexiones nos permi- ten poner hincapié, siguiendo a Berlín Valenzuela, en que dada la complejidad del parlamento y del Derecho Parlamentario, así como de su objeto, el método de estudio de los problemas de De- recho Parlamentario debe par- tir siempre del método jurídico, pero además ser complementa- dos con el método histórico11_y el sociológico12_{. Ello se refleja particularmente} en la importancia indudable que tienen, para resolver problemas parlamentarios, las fuentes del Derecho Parlamentario, en especial la costumbre y los precedentes parlamentarios de cada país. A ello nos dedicamos a continua- ción, con la finalidad de ubicar adecuadamen- te la institución de la reconsideración.

Fuentes del Derecho Parlamentario con especial referencia a las fuentes norma- tivas internas y a las fuentes sociológi- cas: prácticas, costumbre y precedentes parlamentarios

Con base en la concepción tridimensional del Derecho Parlamentario estipulada por Mar- tínez Elipe,13_{encontramos tres tipos princi-} pales de fuentes: normativas, sociológicas y

“

Con base en la

concepción tridimen- sional del Derecho Parlamentario ... en- contramos tres tipos principales de fuentes: normativas, socioló- gicas y axiológicas. Para nuestro trabajo son particularmente relevantes las dos pri- meras.

”

8 SANTAOLALLA, Fernando. Derecho Parlamentario español. Espasa-Calpe, Madrid, 1990, p. 30. Citado por BERLÍN VALENZUE- LA. Ob. cit., p. 35.

9 DELGADO-GUEMBES, César. “La práctica parlamentaria como norma del trabajo y comportamiento de la asamblea legislativa”. En: Revista del Instituto de Ciencia Política y Derecho Constitucional. N° 2. Huancayo, 1990, p. 40.

10 Ídem.

11 Brevemente cabe dejar anotado que es incuestionable la utilidad que reporta porque con ello se conocen las instituciones políticas que son reflejo de su particular manera de ser, que fue determinante para conformar sus tradiciones, prácticas y costumbres que al- canzaron categoría jurídica para normar coercitivamente su convivencia social. En: BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 39. 12 “Como institución política por excelencia que es el Parlamento, su aparición, evolución, desarrollo, organización, funcionamiento

y hasta su disolución, son resultados de múltiples factores sociales, políticos, económicos y culturales que al interrelacionarse dan lugar a los diferentes sistemas políticos y a los órganos colegiados que estudiamos. No puede, por consiguiente, quien pretenda acercarse al estudio de los parlamentos, prescindir de las importantes variables sociológicas y de la observación de los hechos sociales que las explican, por lo que necesita, ineludiblemente, andas estos caminos.” Ibídem, p. 40.

13 MARTÍNEZ ELIPE, León. “Caracterización y fuentes del Derecho Parlamentario”. En: Boletín de legislación Extranjera. Junio 1986. Esta concepción (y la consecuente clasificación) es acogida en el trabajo de DELGADO-GUEMBES, César. Ob. cit., p. 44, y posteriormente en BERLÍN VALENZUELA. Loc. cit.,

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axiológicas14_{. Para nuestro trabajo son particu-} larmente relevantes las dos primeras, por lo que nos referiremos a ellas con algún detalle. Las fuentes de dimensión normativa tienen un papel preponderante porque “constituyen el fundamento jurídico que da vida a la orga- nización y funcionamiento de la institución parlamentaria”15_{. En este grupo se encuen-} tran, evidentemente, la Constitución y la le- gislación, que son fuentes externas. Pero tan importantes como ellas son las fuentes internas de dimensión normativa, es el caso del reglamento parlamentario y los acuerdos de los órganos rectores de la cámara, es decir, los acuerdos de la Mesa Directiva16_.

Del reglamento parlamentario hay varios e in- teresantes estudios a nivel comparado, y en nuestro país el debate de su naturaleza jurí- dica se ha producido en los años recientes en virtud de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional17_{y del Congreso de la Repú-} blica18_{. Pero además de su naturaleza jurídica} y su posición en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico en general, es importante destacar, junto con Berlín, que:

“(...) como ordenamiento jurídico sue- le ser resultado de la experiencia y prác- tica parlamentarias que conduce a la toma de decisiones consensuales de los gru- pos que participan en las tareas parlamentarias e incorporan esas prácticas a los parlamentos”19_.

En ese orden de ideas, Delgado-Guembes tempranamente ha destacado que “el reglamento es en última instancia lo que la práctica de él mantiene, abroga o modifica, así no quede constancia de esta en un documento en el que quede sancionada su virtual reforma. De lo que hablamos, en este contexto, es de la realidad social, política y axiológica como fuente del Derecho Parlamentario, en tanto y no menor grado que de la norma escrita (…)”20_. Se observa que en el trabajo del doctor Cé- sar Delgado existe una concepción no formalista, o si cabe no positivista del reglamento parlamentario. Más allá de las posiciones per- sonales que de ello se adopte, creemos que debe destacarse la importancia de las genéri- camente denominadas prácticas parlamentarias como conjunto de elementos indispensa- bles en el estudio del Derecho Parlamentario, por lo que sería un error considerar al reglamento como única fuente interna de Derecho Parlamentario.

En cuanto al contenido del reglamento parlamentario, tal como señala Berlín, “el reglamento es, sin lugar a dudas, el instrumen- to más idóneo para encauzar normativamente, entre otros asuntos, los relacionados con la elección de los órganos de dirección del Par- lamento, los tipos de sesiones que existen, los pasos para la elaboración, discusión y aproba- ción de las leyes, la regulación de los debates, la determinación del número de comisiones y la forma de trabajar en ellas, la asistencia para

14 Si bien no nos centramos en el estudio de las fuentes axiológicas, para una comprensión global de las fuentes del Derecho Par- lamentario, basta tener en cuenta que dentro de este grupo se encuentra: el régimen político de cada país, los principios políticos fundamentales, la jurisprudencia constitucional y ordinaria y el Derecho Parlamentario Comparado. En: BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 71 y ss.

15 Ídem.

16 Una clasificación bastante detallada de las fuentes de Derecho Parlamentario Comparado es la recogida por BERLÍN VALEN- ZUELA. Ob. cit., p. 71.

17 En el fundamento 1 de la sentencia 006-2006-AI/TC el Tribunal Constitucional peruano destacó que “toda diferencia doctrinaria que pudiera existir respecto al lugar que ocupa el Reglamento del Congreso en el sistema de fuentes del Derecho, no tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano, ya que la propia Carta Fundamental, en la disposición recién citada, ha establecido que dicha norma tiene rango de ley. Se trata, pues, de una fuente primaria del Derecho y, como tal, solo se somete a la Constitución”. 18 Mediante el Informe N° 002-2007-2008-CCYR/P.JVQ-CR emitido por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la

República en el año 2007, se declaró que el Reglamento del Congreso de la República del Perú tiene naturaleza de ley orgánica. 19 BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 78.

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119 determinar el quórum exigido, los diferentes

tipos de votaciones, la manera de realizar las mociones de censura y los votos de confianza al gobierno, la fiscalización de este a través de los medios de información del Parlamento”21_. Ahora bien, es importante referirnos a los acuerdos de los órganos rectores de las cá- maras como fuentes de dimensión normativa interna. Dicha fuente, conocida en nuestro medio como acuerdos de Mesa Directiva, es genuinamente una fuente normativa del Dere- cho parlamentario, cuyo contenido puede estar referido a aspectos organizativos, administra- tivos o políticos “según el fin que sea perse- guido en cada uno de ellos”22_{. No obstante,} creemos pertinente dejar anotado que, precisamente por la naturaleza del Parlamento, su conformación y sus fines, es usual encontrar en un acto parlamentario (como es el caso de los acuerdos de Mesa) que si bien la finalidad principal puede ser, por ejemplo, de causa or- ganizativa, no se dejan de lado los componen- tes y las consecuencias de tipo político que di- chas decisiones pudieran generar.

De otro lado, es pertinente tener en cuenta que es posible, y de hecho sucede, que los acuerdos de mesa directiva sean la expresión normativa de prácticas, precedentes o costumbres parlamentarias. Tendremos oportunidad de detallar casos específicos de ello posteriormente. Por su parte, Berlín Valenzuela menciona que las fuentes de dimensión sociológica están constituidas por los usos, prácticas y precedentes, la jurisprudencia parlamentaria23_{y las} costumbres y convenciones parlamentarias. Una primera aproximación del conjunto de

prácticas parlamentarias, en especial en nuestro parlamento histórico, nos la brinda el doctor Delgado Guembes, quien nos advierte que en ocasiones es mejor denominar genéricamente “prácticas” a este conjunto de actos parlamentarios, ya que toda clasificación es perfectible y en particular, en el caso de estas fuentes del Derecho Parlamentario, a veces los contornos no son tan definidos como se desearía24_{. Mar-} tínez Elipe señala que las prácticas parlamentarias “constituyen una manifestación de los usos que surgen institucionalmente en el funcionamiento de las Cámaras”25_{, lo cual es co-} herente con la concepción genérica que damos al término “prácticas”. No obstante, existen al- gunas definiciones más o menos consensuales y en ellas nos apoyamos para tratar de diferen- ciar a estas fuentes sociológicas.

Es destacada la diferencia que el autor espa- ñol hace respecto del precedente, que “mira más a las esferas decisorias que a la normativa; es decir, a la respuesta que se ha de dar ante el caso concreto y no a la contemplación del caso general”26_{. Como se observa, el pre-} cedente no alude ni implica una conducta rei- terada, sino que se lo identifica como una de- cisión adoptada en concreto, para resolver un problema real. En ese sentido, Berlín desataca no solo su utilidad sino su importancia, ya que “sus efectos son sensibles dentro del Parla- mento, ya que sus órganos rectores los toman en consideración para resolver situaciones específicas similares a alguna que ya fue re- suelta. Aquí podemos mencionar como ejemplo el caso de una solución aplicada a un con- flicto cameral atendiendo a lo acontecido en esa misma legislatura o en una anterior”27_{. En}

21 BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 83. 22 Ibídem, p. 86.

23 Sobre la jurisprudencia parlamentaria es importante dejar anotado aquí que no se trata de la jurisprudencia del Tribunal Consti- tucional referida a temas parlamentarios, que no constituye fuente de dimensión sociológica.

24 Además, “después de todo en ningún caso la Cámara discute a qué le llamará uso, costumbre, precedente o jurisprudencia”. En: DELGADO-GUEMBES, César. Ob. cit., p. 41.

25 Recogido por BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 88, del texto de MARTÍNEZ ELIPE, León. “Fuentes del Derecho y del Ordena- miento Jurídico Parlamentario”. En: Primeras Jornadas del Derecho Parlamentario. Vol II, Congreso de los Diputados, Madrid, 1984, p. 478.

26 Ídem.

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efecto, creemos que el precedente tiene valor en sí mismo sin importar cuál cerca- no o lejano en el tiempo este se haya producido.

En relación con lo que Ber- lín denomina “jurisprudencia parlamentaria”, ha de seña- larse que se encuentra referido a los precedentes reite- rados. Martínez Elipe dice que esta fuente sociológica del Derecho Parlamentario es la “suma de precedentes que van estableciendo deci-

siones unitarias (…) la resolución constante y uniforme de determinados y concretos problemas surgidos en la vida parlamentaria”28_{. Por} su parte, Berlín nos dice que “es precisamente mediante la repetición de estos precedentes, en forma similar y unitaria, que es posible ir in- tegrando una jurisprudencia parlamentaria”29_. En este caso es pertinente dejar anotado que la vida parlamentaria nos muestra que no es inusual la existencia de precedentes reitera- dos en un sentido y en el opuesto también, sin que esta realidad invalide la existencia de di- chas decisiones que se observan contradicto- rias con el paso del tiempo.

Enfatiza Berlín que: “lo que debe tenerse en cuenta es que la denominada ‘jurisprudencia parlamentaria’ se da y aplica exclusivamente dentro de las instituciones legislativas y es de gran utilidad para la solución de casos particu- lares, ya que con base en los precedentes se puede elaborar una solución similar a la aplicada para resolver un problema anterior”30_. Sobre la nomenclatura, evidentemente en el mun- do del Derecho Constitucional es problemática

y lleva a confusiones, las cuales deja anotadas Berlín Valenzue- la, sin cambiar la denominación. En términos de denominación, al referirnos a la aplicación rei- terada de precedentes será me- jor referirnos a la jurisprudencia

intraparlamentaria31_.

Ahora bien, la costumbre parlamentaria, según afirma Vincen- zo Longi: “tiene un valor ex- traordinario porque constituye la premisa de las normas regla- mentarias o una forma de inter- pretación de las normas cons- titucionales referentes a los trabajos de las cámaras, o de las mismas normas reglamen- tarias cuando estas, bajo decenios de actividad parlamentaria, han decidido aplicarse en forma diversa”32_{. Asimismo, ha destacado el doc-} tor Delgado-Guembes que “la costumbre, a diferencia del uso, importa entonces conciencia de necesidad de su reiteración uniforme y constante. Así, la necesidad precede a, incluso, la norma escrita, y constituye un comportamiento que otorga obligatoriedad histórica”33_.

Queda claro, entonces, que es distinto hablar de costumbre, precedente y acuerdo de mesa directiva, ya que las primeras son fuentes sociológicas, y solo la última es fuente normativa.

Además, es pertinente destacar que: “no existe norma alguna del reglamento que proscriba la práctica, precedente, los usos, las costumbres, o los acuerdos, como fuente del Derecho Par- lamentario. Por eso prevalece junto con el reglamento, del cual son su complemento normativo. Esa ha sido, por lo demás, la tradición e historia de nuestra vida parlamentaria”34_.

“

... es distinto hablar de cos- tumbre, precedente y acuer- do de mesa directiva, ya que las primeras son fuentes so- ciológicas, y solo la última es fuente normativa ... res- puesta mecánica, puramen- te formalista, no responde- ría a la amplitud de fuentes del Derecho Parlamentario y, ... no sería completa des- de el punto de vista del De- recho Parlamentario en sen- tido amplio.

”

28 Citado por DELGADO-GUEMBES, César. Ob. cit., p. 48. 29 BERLÍN VALENZUELA. Loc. cit.

30 Ídem.

31 El trabajo del doctor César Delgado-Guembes recoge esta denominación que nos parece más adecuada, y que sin embargo no resuelve la otra duda que surge de su mera enunciación, referido a la jurisprudencia, que naturalmente evoca la creación del derecho judicialmente considerada.

32 LONGI, Vincenzo. Elementi di Diritto e Procedura Parlamentare. Citado por BERLÍN VALENZUELA. Ob. cit., p. 89. 33 DELGADO-GUEMBES, César. Ob. cit., p. 45.

In document Tomo 19.pdf (página 114-127)