Legitimidad activa

Al reconocerse en el artículo 2, incisos 5 y 6 los derechos de ac- ceso a la información pública y de autodeterminación informativa para “toda persona”, no resultaba necesario que se precisara que las personas naturales se encuentran legitimadas para iniciar este proceso constitucional.

Sin embargo, lo mismo no fue aceptado de manera tan indubitable respecto de las personas jurídicas, para determinar que la Defensoría del Pueblo contaba con dicha atribución o a fi n de fl exibilizar la legitimidad para iniciar este proceso respecto de derechos difusos. Los dos últimos temas han recibido una respuesta más bien normativa: en el primer caso por la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, artículo 9, inciso 2(21) _y

en el segundo, por el artículo 40 del Código Procesal Constitucional(22)_,

(20) MONTERO AROCA, Juan. “La legitimación en el Código Procesal Civil del Perú”. En: Ius et Praxis. N° 24, Revista de Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Lima, Lima, 1994, p. 13.

(21) “El Defensor del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para: (...) 2) Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad contra las normas con rango de ley a que se refi ere el inciso 4) del artículo 200 de la Constitución Política, asimismo, para interponer la acción de hábeas corpus, acción de amparo, acción de hábeas data, la de acción popular y la acción de cumpli- miento, en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad”. (22) “(…) puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trate de amenaza o violación

del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, así como las entidades sin fi nes de lucro cuyo objeto sea la defensa de los referidos derechos”.

aplicable a este proceso constitucional de manera supletoria conforme al artículo 65 del texto normativo que se acaba de citar(23)_.

Por su parte, la delimitación de la legitimidad de las personas jurí- dicas para iniciar este tipo de procesos sí ha sido objeto de previsiones desde la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En tal sentido, pese a que la Constitución vigente no contiene una previsión similar a la de su predecesora(24)_{, la jurisprudencia constitucional se ha encargado de}

precisar que las personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fun- damentales(25)_{. Ello además ha sido determinado expresamente por este}

Alto Tribunal respecto del derecho de acceso a la información pública(26)_,

sobre el cual ha precisado lo siguiente:

“(…) si bien el acceso a la información suele ser invocado por las per- sonas naturales como un derecho necesario para la consolidación de diversos objetivos propios de su autodeterminación, no existe razón alguna para suponer que el mismo atributo no pueda ser objeto de in- vocación por parte de las personas jurídicas, ya que si la existencia de estas supone, para quienes las integran, la realización de determinados objetivos o fi nalidades, es perfectamente legítimo que, como garantía para la consecución de tales objetivos, les resulte necesario tomar co- nocimiento de diversos tipos de información que obren en poder del Estado o en cualquiera de sus organismos”(27)_.

Posteriormente, el supremo intérprete de la Constitución enumeró –de manera enunciativa– aquellos derechos fundamentales que resultaban

(23) “Artículo 65.- Normas aplicables

El procedimiento de hábeas data será el mismo que el previsto por el presente Código para el proceso de amparo, salvo la exigencia del patrocinio de abogado que será facultativa en este proceso. El juez podrá adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso”.

(24) Constitución de 1979, Artículo 3.- “Los derechos fundamentales rigen también para las personas jurí-

dicas peruanas, en cuanto les son aplicables”.

(25) Ello se admitió por primera vez por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expe- diente Nº 0905-2001-AA/TC del 14 de agosto de 2002, al reconocer que las personas jurídicas podían ser titulares de derechos fundamentales y, en este caso en particular, del derecho a la buena reputación (f. j. 7). Además, el Alto Tribunal, en la sentencia emitida en el Expediente Nº 1567-2006-PA/TC del 30 de abril de 2006, ha precisado que, a diferencia de las personas naturales, las personas jurídicas, en tanto no son un fi n en sí mismas sino un medio para alcanzar determinados fi nes que son de difícil o imposible realización de manera individual, no gozan de todos los derechos fundamentales que las personas naturales e incluso el grado de protección de aquellas facultades que le son reconocidas no es idéntico, pues ello depende de la naturaleza del derecho fundamental que se invoque y de las particularidades del caso concreto (f. j. 7). (26) STC Exp. Nº 0644-2004-HD/TC del 17 de octubre de 2005, ff. jj. 2 -3.

compatibles con la naturaleza de las personas jurídicas, listado en el cual se incluyeron los derechos de acceso a la información pública y a la auto- determinación informativa(28)_.

No obstante lo antes expuesto, frente al supuesto de las personas jurí- dicas de derecho público, el Tribunal Constitucional sí ha efectuado algún tipo de matiz. Con respecto al proceso de hábeas data, se indicó que las referidas personas jurídicas no contaban con legitimidad para incoar el inicio del proceso constitucional que se viene analizando en la medida en que una dependencia estatal no es una persona titular de atributos cons- titucionales a título subjetivo(29)_{, pero sí se ha admitido que las personas}

jurídicas de derecho público puedan asumir la titularidad de los derechos fundamentales al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, en su modalidad de derecho de defensa(30)_{, a fi n de evitar lo que el Tribunal ca-}

lifi ca como “incoherencia” de, por un lado, habilitar el ejercicio de facul- tades a las entidades públicas (en este caso, municipalidades) y, por otro, negar las garantías necesarias para que dichas atribuciones se ejerzan y puedan ser susceptibles de protección(31)_.

2. Legitimidad pasiva

El desarrollo jurisprudencial que se ha efectuado sobre esta materia ha provenido prioritariamente de la interpretación de la “entidad pública” ante la cual puede ejercerse el derecho de acceso a la información públi- ca. Ello probablemente debido a que la mayor parte de los procesos de hábeas data que han llegado al Tribunal Constitucional ha sido a propósi- to de la antes mencionada facultad(32)(33)_.

(28) STC Exp. Nº 4972-2006-AA/TC del 4 de agosto de 2006, f. j. 14.

(29) Resolución del Tribunal Constitucional en el Exp. Nº 1899-2004-HD/TC de 30 de septiembre de 2004, f. j. 2.

(30) Resolución del Tribunal Constitucional en el Exp. Nº 0619-2003-AA/TC del 6 de junio de 2004, f. j. 6. (31) STC Exp. Nº 2939-2004-AA/TC del 13 de enero de 2005, f. j. 6.

(32) Son pocos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en que el derecho a la autodeterminación informativa ha sido el amparado en un proceso de hábeas data. En tal sentido, se puede destacar, como primera demanda estimada, la que se recogió en el Exp. Nº 10614-2006-HD de fecha 16 de enero de 2007, publicada el 9 de julio de 2007.

(33) No obstante ello, debe precisarse que la legitimidad pasiva debería recaer en quienes son poseedo- res de los datos en los fi cheros (públicos o privados), pero también en quienes los han producido y aquellos sujetos que eventualmente los distribuyan. Ello en la línea de los autores que postulan que existen demasiadas imprecisiones para determinar a quiénes se extiende la responsabilidad y, por ello, contra quienes se puede iniciar el proceso de hábeas data. En ese sentido, ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Ob. cit., p. 171.

Frente a ello, no debe perderse de vista que las previsiones que, en primer término, identifi can a las entidades que son susceptibles de cons- tituirse en sujetos pasivos en el marco de este proceso constitucional (de negarse a brindar la información solicitada)(34) _{son de índole normativo, y}

no jurisprudencial. Así, los artículos 2 y 8 del Texto Único Ordenado de la Ley de Acceso a la Información Pública remiten al artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, disposi- tivo que enumera como entidades de la Administración Pública:

• El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos descentralizados.

• El Poder Legislativo. • El Poder Judicial.

• Los gobiernos regionales. • Los gobiernos locales.

• Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confi eren autonomía.

• Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refi era a otro régimen. • Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios

públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

No obstante ello, existen algunas entidades cuya incorporación dentro de los alcances de aquello que debe entenderse como “entidad pública” no se puede desprender completamente de lo señalado en el listado antes citado, razón por la cual el Tribunal Constitucional ha emitido pronuncia- mientos sobre dicha materia.

Un tema que se cuestionó en su momento fue el referido a si era po- sible interponer una demanda de hábeas data contra la propia entidad

pública en la que una persona desempeñaba funciones(35)_{, frente a su}

denegatoria de proporcionar información. El supremo intérprete de la Constitución afi rmó en lo referente a ello que la transparencia a la que se apunta con la regulación del derecho de acceso a la informa- ción pública no debe darse únicamente a nivel externo, sino también en el ámbito interno, para procurar el servicio de información a todos los solicitantes(36)_.

Por su parte, frente a la falta de unánime convicción sobre si los no-

tarios eran pasibles de ser demandados en el marco de un proceso de

hábeas data por no permitir el acceso a información pública obrante en su poder, el Tribunal Constitucional ha indicado que “en su cali- dad de profesional del derecho autorizado por el Estado para brindar un servicio público en el ejercicio de su función pública, comparte la naturaleza de cualquier funcionario público en cuanto la información que genera(37)_{”, por lo que “toda la información que el notario origi-}

ne en el ejercicio de la función notarial y que se encuentre en los re- gistros que debe llevar conforme a la ley sobre la materia, constituye información pública, encontrándose la misma dentro de los alcances del derecho fundamental del acceso a la información, sobre todo si se tiene en cuenta que en el servicio notarial es el notario el único res- ponsable de las irregularidades que se cometan en el ejercicio de tal fun- ción(38)_{”. Ello sujeto a la condición de que dichos datos formen parte de}

su protocolo y archivo notarial, y que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido(39)_.

Con respecto a si las universidades deben ser consideradas como entidades públicas, el Tribunal Constitucional ha brindado distinto

(35) En este caso, se trataba de una profesora asociada, adscrita al Departamento de Educación e integrante del Consejo de Facultad de Ciencias Sociales y Educación de la Universidad Nacional de Piura. Ella solicitaba que se disponga otorgarle el acuerdo por el cual se había nombrado a los miembros que inte- graron los comités de gestión de los cinco centros de la facultad, como coordinadores administrativo y académico, así como el nombre de la persona que ocupará el cargo de director general de los comités. (36) STC Exp. Nº 08063-2006-HD/TC del 23 de octubre de 2006, f. j. 2.

(37) STC Exp. Nº 0301-2004-HD/TC del 5 de marzo de 2004, publicada el 30 de abril de 2004, f. j. 4. (38) Ídem.

(39) Ibídem, f. j. 5. En el mismo sentido, STC Exp. Nº 4566-2004-HD/TC con fecha 4 de marzo de 2005, publicada el 3 de junio de 2005, ff. jj. 2-3.

tratamiento según se trate de universidades públicas y privadas. En el caso de universidades públicas, se entiende que, al haberles otorgado au- tonomía, se les debe reputar como entidades de carácter público respon- sable de brindar la información exigida constitucionalmente; por tanto, pasibles de ser demandadas en un proceso de hábeas data(40)_{. De tratarse}

de universidades privadas, lo que el Alto Tribunal ha propuesto como so- lución reciente es incluirlas en el supuesto de las “personas jurídicas suje- tas al régimen privado que prestan servicios públicos” al entender que la educación es un servicio público(41)_.

Un tema que resulta interesante de analizar es si las personas ju- rídicas privadas pueden en alguna circunstancia ser comprendidas como sujetos pasivos del derecho de acceso a la información pública y, por ello, pueden ser legitimados pasivos del proceso de hábeas data. Respecto a ello, el supremo intérprete de la Constitución había des- cartado de plano que ello pudiera predicarse de una sociedad anóni- ma(42)_{. Sin embargo, posteriormente ha precisado que para ello resulta}

imprescindible poder determinar la calidad de la entidad sobre la base de la información que maneja y del tipo de rol que cumple(43) _{y pos-}

teriormente ha afi rmado que debe partirse de la premisa de que no toda información de una persona jurídica de derecho privado constituye infor- mación exenta de ser conocida, sino que, por el contrario, ellas pueden también detentar información susceptible de ser exigida y conocida por las personas, para lo que queda pendiente, en todo caso, determinar cuál es la información que puede solicitarse a una persona jurídica de derecho privado(44)_.

En tal sentido, en previsión que también ha sido admitida jurispru- dencialmente por el Tribunal Constitucional(45)_{, las personas jurídicas de}

derecho privado que estarían comprendidas dentro del ámbito de pro- tección de este derecho ha sido determinado en el TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, dispositivo que remite al numeral 8 del artículo I de la Ley del Procedimiento Administrativo

(40) STC Exp. Nº 03971-2004-HD/TC del 29 de mayo de 2006, f. j. 14.

(41) STC Exp. Nº 06759-2008-PHD/TC del 18 de agosto de 2009, ff. jj. 8-9. (42) STC Exp. Nº 2237-2003-HD/TC del 22 de setiembre de 2003, f. j. 3, literal a. (43) STC Exp. Nº 03619-2005-HD/TC, cit., f. j. 8.

(44) STC Exp. Nº 0390-2007-HD/TC del 20 de diciembre de 2007, f. j. 4. (45) Ibídem, ff. jj. 5-6.

General, según el cual las personas jurídicas sujetas al régimen priva-

do que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del Sector Público son las que se consideran parte de la Administración

Pública; por tanto, entidades públicas a efectos del ejercicio de este de- recho. Adicionalmente, lo que se impone a dichas personas jurídicas es la exigencia de brindar aquella información que comprenda las caracte- rísticas de los servicios públicos que prestan, sus tarifas y las funciones administrativas que ejercen(46)_.

En este punto, resulta pertinente relevar una reciente sentencia sobre el particular. Se trata del proceso de hábeas data iniciado por un ex traba- jador de una cooperativa de ahorro y crédito (persona jurídica de derecho privado) ante la denegatoria de dicha entidad de proporcionarle certifi - cación de su récord laboral y un certifi cado de trabajo por alegar que no existía documento alguno que acredite lo afi rmado por el demandante respecto a su periodo de labores en dicho lugar(47)_{. Ante dicha demanda,}

desestimada en primera y segunda instancia, el Tribunal Constitucional indicó, en primer término, que estaba demostrado que el actor se había desempeñado como trabajador de dicha entidad y que la emplazada es- taba en condiciones de brindar la información requerida pues como todo centro laboral debía conservar dichos datos dentro de su acervo do- cumentario(48)_{. Además, estableció pautas importantes frente al hecho}

de dirigir una demanda de hábeas data contra una persona jurídica de derecho privado. Ello en la medida en que afi rmó que, ante circuns- tancias similares a las existentes en este caso, es decir, en el supuesto de que se intente por este proceso acceder a datos de los cuales es titular el demandante, el que se interponga la demanda contra una persona jurí- dica de derecho privado:

“(…) no constituye impedimento alguno para denegar la información concerniente al recurrente, toda vez que cualquier persona en ejerci-

cio de su autodeterminación informativa puede solicitar ante cual-

quier entidad, sea pública o privada, información creada en torno a la

(46) Ibídem, f. j. 7.

(47) STC Exp. Nº 01515-2009-PHD/TC del 5 de octubre de 2009. (48) Ibídem, f. j. 7.

actividad que realiza –o realizó como en el caso concreto– (…)”(49) _(el

resaltado es nuestro).

Nótese que el Tribunal Constitucional reconduce la pretensión del actor al derecho a la autodeterminación informativa, dentro de lo que de- nomina “hábeas data informativo”(50)_{, dirigido a conocer el contenido de}

la información que se almacena en un banco de datos(51)_{, y no del derecho}

de acceso a la información pública. También incorpora pautas respecto a contra quién o quiénes puede ejercerse dicho derecho: cualquier entidad pública o privada que cuente con información (en bancos de datos, agre- garíamos nosotros) de la cual es titular una tercera persona.

Ahora bien, de todo lo expuesto en este apartado resulta posible deri- var que el tratamiento legislativo y especialmente jurisprudencial de esta materia ha llevado a ampliar la legitimidad activa y pasiva en el proceso de hábeas data, más allá de su mero reconocimiento a las personas natu- rales individualmente consideradas.

III. Algunos aspectos de trámite: requisito especial de la de-