Recurso nº 627/2017 Resolución nº758/2017
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 05 de Septiembre de 2017.
VISTO el recurso interpuesto por D. R.C.F. en representación de la UTE formada por las empresas SURESTE SEGURIDAD, S.L. y SURESTE SISTEMAS DE SEGURIDAD, S.A., en adelante UTE SURESTE, contra el acuerdo de adjudicación del procedimiento de licitación correspondiente al “Servicio de control de accesos, vigilancia y seguridad en diversos Archivos y Centros de titularidad estatal y gestión directa del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, dependientes de la Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural”, expediente J170001, de 8 de junio de 2017; el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente Resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. La Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte) convocó, por procedimiento abierto y tramitación ordinaria, licitación para la la adjudicación del “Servicio de control de accesos, vigilancia y seguridad en diversos Archivos y Centros de titularidad estatal y gestión directa del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, dependientes de la Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural”, expediente J170001, con un valor estimado de 5.844.628,10 €. A la licitación presentaron oferta, entre otros, la recurrente, UTE SURESTE.
Segundo. Finalizado el proceso de licitación, por acuerdo de la Mesa de contratación de fecha 8 de junio de 2017, se decidió la adjudicación del contrato en favor de GOMSEGUR, S.L., por haber sido la oferta con mayor puntuación en aplicación de los criterios de adjudicación contemplados en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP).
Tercero. La UTE recurrente interpone contra dicho acuerdo el presente recurso por considerar, sin embargo, que GOMSEGUR, S.L. incumple uno de los requisitos exigidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas que ha de regir la licitación (en adelante PPT), en concreto el previsto en la cláusula 4.2, cuando bajo el título “Otras obligaciones de la empresa adjudicataria”, en concreto en el apartado 2 referido a equipamiento, se señala -entre otras obligaciones- que “La empresa deberá contar con una central receptora de alarmas, homologada por el Ministerio del Interior, con atención permanete. Para ello, poseerá la suficiente dotación de medios personales y materiales destinados para este servicio”. Considera la UTE recurrente que los Pliegos son la Ley que ha de regir la licitación y el cumplimiento de esta obligación por el adjudicatario es inexcusable. Habida cuenta que la empresa que ha resultado adjudicataria, GOMSEGUR, S.L., carece en propiedad de una central receptora de alarmas y que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rige la licitación (en adelante PCAP) prohíbe la subcontratación en la cláusula 18 del Cuadro-Resumen, concluye UTE SURESTE que la empresa que ha resultado adjudicataria no cumple las condiciones exigidas en el Pliego para ello, de modo que debió ser excluida de la licitación. Solicita por ello la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo de adjudicación, en la medida en que incumple las cláusulas del Pliego y las normas que regulan el procedimiento administrativo al no haberse acordado, como era debido, la exclusión de GOMSEGUR, S.L. del proceso de licitación.
Cuarto. Señala la cláusula 4.2 del PPT lo siguiente:
“Serán por cuenta de la empresa adjudicataria la puesta a disposición y el mantenimiento del equipamiento necesario para la prestación del servicio, teniendo en cuenta lo que en esta materia establezca la legislación vigente, y que, como mínimo, incluirá:
- La empresa adjudicataria dotará a cada Archivo de un sistema informatizado de
control de rondas.
- La empresa adjudicataria deberá contar con una central receptora de alarmas,
homologada por el Ministerio del Interior, con atención permanente. Para ello, poseerá la suficiente dotación de medios personales y materiales destinados para este servicio. (…)”.
Quinto. Recibido en este Tribunal el expediente, el órgano de contratación acompañó informe en el que solicita la desestimación del recurso. Considera que la obligación de disponer el adjudicatario de una central receptora de alarmas no puede ser interpretada, como argumenta UTE SURESTE, como la necesidad de tener en propiedad dicha central, pudiendo disponer de ella el adjudicatario por cualquier título, dado que lo único a que obliga el Pliego es a la disponibilidad de este medio, con independencia del título jurídico en que se base. Por ello, habiendo acreditado la adjudicataria que dispone de la central receptora de alarmas con base en una relación contractual previa, debe considerarse cumplido este requisito por la adjudicataria, sin que ello incumpla la prohibición de subcontratación que recoge el Pliego.
Sexto. La Secretaría de este Tribunal dio traslado del recurso interpuesto a las empresas licitadoras que habían presentado oferta, sin que ninguno de ellos haya evacuado el trámite conferido.
Séptimo. Por Resolución de la Secretaria de este Tribunal de fecha 13 de julio de 2017, actuando por delegación del mismo, se adoptó la medida cautelar consistente en mantener la suspensión del procedimiento de contratación producida como consecuencia de lo dispuesto en el art. 45 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en adelante TRLCSP, de forma que según lo establecido en el artículo 47.4 del mismo cuerpo legal, será esta Resolución la que acuerde el levantamiento de la medida adoptada.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. El presente recurso, que debe calificarse como especial en materia de contratación, se interpone ante este Tribunal que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.1 del TRLCSP.
Segundo. En lo que se refiere a la legitimación para recurrir, el artículo 42 del TRLCSP establece que “Podrá interponer recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso”. Habiendo interpuesto el recurso una de las empresas licitadoras, su interés y legitimación es evidente.
Tercero. Se recurre el acuerdo por el que se acuerda la adjudicación del contrato, susceptible por tanto de recurso especial de conformidad con el art. 40.2, c) del TRLCSP, estando el contrato incluido entre los previstos en el artículo 40.1.b) del mismo Texto Legal.
Cuarto. El recurso se ha interpuesto en plazo y se han cumplido el resto de formalidades exigidas en la Ley.
Quinto. Tal y como se ha expuesto en el Hecho Tercero de esta Resolución, UTE SURESTE interpone el presente recurso por considerar no conforme a Derecho el acuerdo de adjudicación. Al respecto alega que GOMSEGUR, S.L. incumple uno de los requisitos exigidos en el PPT, en concreto el previsto en la cláusula 4.2, cuando señala que “La empresa deberá contar con una central receptora de alarmas, homologada por el Ministerio del Interior, con atención permanete. Para ello, poseerá la suficiente dotación de medios personales y materiales destinados para este servicio”. Considera la UTE recurrente que los Pliegos son la Ley que ha de regir la licitación y el cumplimiento de esta obligación por el adjudicatario es inexcusable. Habida cuenta que la empresa que ha resultado adjudicataria, GOMSEGUR, S.L., carece en propiedad de una central receptora de alarmas y que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rige la licitación (en adelante PCAP) prohíbe la subcontratación en la cláusula 18 del Cuadro-Resumen, considera UTE SURESTE que la empresa que ha resultado adjudicataria no cumple las condiciones exigidas en el Pliego para ello, de modo que debió ser excluida de la licitación. Solicita por ello la delclaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo de adjudicación, en la medida en que incumple las cláusulas del Pliego y las normas que regulan el procedimiento administrativo al no haberse acordado, como era debido, la exclusión de GOMSEGUR, S.L. del proceso de licitación.
A ello se opone el órgano de contratación por considerar que la obligación de disponer el adjudicatario de una central receptora de alarmas no puede ser interpretada, como argumenta UTE SURESTE, como la necesidad de tener en propiedad dicha central, pudiendo disponer de ella el adjudicatario por cualquier título, dado que lo único a que obliga el Pliego es a la disponibilidad de este medio, con independencia del título jurídico en que se fundamente. Por ello, habiendo acreditado la adjudicataria que dispone de la central receptora de alarmas con base en una relación contractual previa, debe considerarse
cumplido este requisito por la adjudicataria, sin que ello incumpla la prohibición de subcontratación que recoge el Pliego.
Expuestas así las posturas de las partes, para resolver la cuestión debatida, debe recordarse como presupuesto inicial que, como ha declarado este Tribunal, entre otras, en la resolución 90/2012, la contratación pública está presidida por un principio fundamental según el cual los pliegos que rigen cada procedimiento de contratación se convierten, según constante jurisprudencia, en ley del contrato que debe ser aceptada y cumplida por los licitadores y por la entidad contratante. En este sentido, y como plasmación del citado principio, el artículo 145.1 del TRLCSP establece que "las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y su presentación supone la aceptación incondicional por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna".
De modo que la cláusula del PPT que exige que el adjudicatario tenga a su disposición una central receptora de alarmas es de inexcusable cumplimiento y, como tal, su exigencia al adjudicatario es incontrovertida.
Dicho lo anterior, debe analizarse si esta exigencia realmente constituye un condicionante para la adjudicación del contrato exigido a todo licitador o si, por el contrario, constituye una exigencia técnica cuyo cumplimiento forma parte de la ejecución del contrato y ha de exigirse solamente al adjudicatario. A este respecto debe partirse de lo dispuesto en el artículo 150 del TRLCSP, cuando señala: “1. Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad, el precio, la fórmula utilizable para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obra o a la prestación del servicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, las características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el
Cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, éste ha de ser, necesariamente, el del precio más bajo.
2. Los criterios que han de servir de base para la adjudicación del contrato se determinarán por el órgano de contratación y se detallarán en el anuncio, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo”.
Por su parte dispone el artículo 151 del TRLCSP lo siguiente:
“1. El órgano de contratación clasificará, por orden decreciente, las proposiciones presentadas y que no hayan sido declaradas desproporcionadas o anormales conforme a lo señalado en el artículo siguiente. Para realizar dicha clasificación, atenderá a los criterios de adjudicación señalados en el pliego o en el anuncio pudiendo solicitar para ello cuantos informes técnicos estime pertinentes. Cuando el único criterio a considerar sea el precio, se entenderá que la oferta económicamente más ventajosa es la que incorpora el precio más bajo.
2. El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquél en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello, de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 64.2, y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos.
Las normas autonómicas de desarrollo de esta Ley podrán fijar un plazo mayor al previsto en este párrafo, sin que se exceda el de veinte días hábiles.
De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose en ese caso a recabar la misma
documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas.
El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquél en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello, de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 64.2, y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos”.
De la lectura y confrontación de ambos preceptos es claro que debe distinguirse entre criterios de adjudicación y prescripciones técnicas cuyo cumplimiento debe diferirse a la fase de ejecución y cumplimiento del contrato. A este respecto, los primeros son exigibles a todos los licitadores y su cumplimiento es requisito sine qua non a los efectos de adoptar un acuerdo de adjudicación a favor de un licitador; mientras que los segundos solo son exigibles al adjudicatario, de modo que en principio no afectan a la fase previa de preparación y adjudicación del contrato, salvo el supuesto en el que de las especificaciones de la propia oferta quepa concluir, sin género de dudas, que efectivamente se va a producir un claro incumplimiento de dichas prescripciones, de modo que de la sola formulación de la oferta se pueda concluir sin duda alguna que el licitador no va a poder cumplir con dichas prescripciones técnicas, supuesto en que dicho incumplimiento puede determinar una exclusión del licitador.
Pues bien, el conjunto de obligaciones sobre equipamiento a que se refiere el apartado 4.2 del PPT, como su propio tenor literal indica y se infiere de su lectura (transcrito parcialmente más arriba en el hecho cuarto de esta Resolución), constituyen la enumeración de una serie de medios y prescripciones que, en cumplimiento de la prestación objeto del contrato, ha de cumplir el adjudicatario.
Nos encontramos, pues, ante obligaciones que ha de cumplir el adjudicatario en ejecución del contrato para lograr un adecuado cumplimiento de la prestación objeto de licitación. A este respecto, si bien es cierto que el PCAP que rige la licitación prohíbe la subcontratación, también lo es -como informa el órgano de contratación- que el Pliego no exige que la central de alarmas se tenga a disposición por el adjudicatario en régimen de propiedad, de modo que es factible su puesta a disposición en favor del contratista que resulte adjudicatario mediante un contrato con otra empresa que disponga de una central homologada.
En el caso objeto de esta Resolución, GOMSEGUR, S.L. ha acreditado, con carácter previo a la fase de ejecución y cumplimiento del contrato, que dispone de la central receptora de alarmas con base en una relación contractual previa, de modo que debe considerarse cumplido este requisito por la adjudicataria, sin que ello incumpla la prohibición de subcontratación que recoge el Pliego, prevista realmente, conforme se deriva del tenor literal del artículo 227 del TRLCSP, a los solos efectos de que el contratista pueda concertar con terceros la realización parcial de la prestación objeto del contrato, lo que no debe confundirse con la posibilidad de permitir al adjudicatario que utilice para la ejecución del contrato medios cuya puesta a disposición ostente por un título jurídico distinto del de propiedad, como lo puede ser la existencia de una relación contractual anterior con un tercero.
Debe, por ello, considerarse que la oferta presentada por la empresa propuesta como adjudicataria cumple con lo exigido en el Pliego, sin que ello suponga en modo alguno vulnerar la prohibición de subcontratación que recoge el PCAP conforme se ha expuesto. Procede, por tanto, desestimar el recurso interpuesto.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. R.C.F. en representación de la UTE formada por las empresas SURESTE SEGURIDAD, S.L. y SURESTE SISTEMAS DE SEGURIDAD, S.A., contra el acuerdo de adjudicación del procedimiento de licitación
correspondiente al “Servicio de control de accesos, vigilancia y seguridad en diversos Archivos y Centros de titularidad estatal y gestión directa del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, dependientes de la Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural”, expediente J170001, de 8 de junio de 2017, confirmando íntegramente su legalidad.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento producida como consecuencia del artículo 45 del TRLCSP, según lo establecido en el artículo 47.4 del TRLCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1.f) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
