R-DCA-072-2013
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las diez horas del seis de febrero de dos mil trece.--- Recurso de apelación interpuesto por Bioclin Ltda., en contra de la declaratoria de infructuosa de la Licitación Pública 2011LN-000001-2205, promovida por el Hospital San Rafael de Alajuela para la contratación de “Servicio de Aseo y Limpieza”.---
RESULTANDO
I. Bioclin Ltda. presentó recurso de apelación contra la declaratoria de infructuosa el 28 de noviembre de 2012. --- II. Esta División de Contratación Administrativa a las 13 horas del 3 de diciembre de 2012, solicitó el expediente administrativo de la presente contratación al Hospital San Rafael de Alajuela.--- III. Esta División a las 9 horas del 13 de diciembre de 2012, confirió audiencia inicial al Hospital de Alajuela, por el plazo improrrogable de 10 días hábiles para que se refirieran a los argumentos de la apelante, la cual fue atendida en tiempo, mediante escrito agregado al expediente. --- IV. Esta División con fundamento en el artículo 182 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, prescindió de dictar la audiencia final a las partes, por considerar que se contaba con suficientes elementos de juicio para resolver.--- V. La presente resolución se dicta dentro del plazo establecido por ley, habiéndose observado durante su tramitación las prescripciones legales y reglamentarias pertinentes. ---
CONSIDERANDO
I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución de este asunto se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que el Hospital San Rafael de Alajuela promovió la Licitación Pública 2011LN-000001-2205 para contratar los servicio de aseo y limpieza, la cual fue declarada infructuosa (ver La Gaceta 221 del 15 de noviembre de 2012, folio 45 del expediente administrativo). 2) Que el cartel señala que el objeto es la contratación de una empresa que brinde los servicios de limpieza y misceláneos a un área aproximada de 38.000 metros cuadrados, se deben cotizar dos supervisores, uno de Lunes a Domingo de las 6 am a las 2pm, y otro de Lunes a Domingo de las 2 pm a las 10 pm, y debe señalarse el costo unitario mensual del servicio por supervisor ofrecido (ver folios 36, 39, 43 del expediente administrativo). 3) Que la oferta de Bioclin Ltda. cotiza a los dos supervisores en la jornada diurna (ver folio 235 del expediente administrativo). 4) Que en oficio SG-0130-2012 del 22 de junio de 2012, se solicita aclaración a Yale S.A., en el sentido de que los supervisores fueron deducidos utilizando el perfil de “trabajadores especializados”, sin embargo en los cálculos de mano de obra no se reflejaron así. Mediante nota YALE AD 0161-2012 del 26 de junio de 2012, Yale S.A. da respuesta a ese
2 requerimiento (ver folios 847 al 851 del expediente administrativo). 5) Que en oficio ACC-1059-2012 del 21 de mayo de ACC-1059-2012, el Área de Contabilidad de Costos de la CCSS concluyó que el precio de la apelante es razonable, se observan diferencias en la cantidad de horas en jornada diurna respecto a las solicitadas en el cartel, las cuales son mayores a las requeridas, pero se disminuye las horas de servicios en las jornadas mixta y nocturna, sea hay diferencias entre la distribución que la apelante calculó las jornadas diurna, mixta y nocturna respecto a lo solicitado en el cartel, en caso de resultar adjudicada deberán establecerse los controles necesarios para que el servicio se reciba de la manera que se solicitó. En oficio ACC-1139-2012 del 19 de junio de 2012, el Área de Contabilidad de Costos de la CCSS, reiteró que el precio de la apelante es razonable, se refleja una diferencia entre las horas de servicio cotizadas en jornada diurna y mixta respecto a lo solicitado en el cartel, determinándose que ésta se debe a que los dos supervisores se cotizan en jornada diurna, cuando uno de ellos debe laborar en la mixta, por lo que deberá indagarse con la apelante las razones de tal situación, determinar si se trata o no de un incumplimiento, según la respuesta que se suministre, y en caso de de resultar adjudicada deberán establecerse los controles necesarios para que el servicio se reciba de la manera que se solicitó (ver folios 833 al 836, 839 al 846 del expediente administrativo). 6) Que el Estudio Técnico elaborado por la Administración descalificó la oferta de la apelante por no cumplir técnicamente, refleja una diferencia entre las horas de servicio cotizadas en jornada diurna y mixta respecto a lo solicitado en el cartel, ya que cotizo dos supervisores en jornada diurna, cuando lo solicitado en el cartel es un supervisor en jornada diurna y otro supervisor en jornada mixta. Tampoco cumple con el punto 4.2 del cartel, ya que al realizarse la visita en situ en horas laborales se comprobó la no existencia de oficinas adecuadas, aparentemente la apelante ocupa una casa de habitación ya que no existe rotulación evidente, no se detectó la presencia de ningún personal administrativo acorde al servicio, tampoco se logro evidenciar la existencia de bodegas. Además, la apelante es la de menor costo de gastos administrativos mensuales cotizó ¢329.000, lo que equivale a menos de 1% del total del precio mensual, máxime que deben manejarse procesos como reclutamiento y selección de personal, financieros y planillas, dirección, logística, capacitación, planificación atinentes a los 68 funcionarios de aseo privado para un área de 38.000 metros cuadrados de limpieza (ver folios 852 al 854 del expediente administrativo). --- II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN Y EL FONDO: El artículo 176 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) dispone: “Podrá interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo“, normativa que impone realizar una análisis referente a la legitimación, como actuación previa para determinar la procedencia o no
3 del estudio de los argumentos en que la apelante apoya su recurso. En el caso bajo examen al haber sido declaro infructuoso el concurso (ver hecho probado 1), no se corrió el sistema de evaluación, aunque sí consta el análisis de costo de las ofertas. En razón de lo anterior, no existe una ubicación de las ofertas según su calificación, lo que hace que la apelante se limite a argumentar acerca del cumplimiento de su propuesta. De este modo, a fin de determinar si quien recurre ostenta la legitimación necesaria para apelar, es necesario entrar a conocer el fondo de la acción recursiva, por lo que ambos aspectos, a saber, legitimación y fondo se analizarán en forma conjunta. La apelante señala que la Administración determinó que su precio es razonable, y el haber cotizado dos supervisores en jornada diurna debe indagarse con el oferente, lo que no hizo la Administración, tal y como si lo hizo con el oferente Yale S.A. Agregan, que por el solo hecho de presentar la oferta se aceptan todos los términos, por ende se conoce y se acepta la cláusula que requiere dos supervisores uno en la jornada diurna y otro en la jornada mixta. Por su parte, la Administración licitante en oficios ACC-1059-2012, y ACC-1139-2012, determinó que el precio de la apelante era razonable, no obstante en tal oferta se advirtieron diferencias en la cantidad de horas en jornada diurna respecto a las solicitadas en el cartel, las cuales son mayores a las recurridas, y una disminución de horas en las jornadas mixta y nocturna, debido a que la apelante cotizó los dos supervisores en la jornada diurna, cuando el cartel requería un supervisor en la jornada diurna y otro en la mixta. Al contestar la audiencia inicial, la Administración reitera que si bien es cierto el estudio de razonabilidad de costos determinó que el precio de la apelante es razonable, sin embargo tal oferta presenta diferencias en la distribución de la jornada diurna, y mixta de lo solicitado en el cartel, debido a que cotizan dos supervisores en la jornada diurna y no como lo estipula el cartel de que deben cotizarse un supervisor en la diurna y otro en la mixta. La apelante cotiza un total de 2.524 horas para la jornada diurna, cuando debieron ser 2.468 horas, sea hay una diferencia positiva de 56 horas, y en la jornada mixta cotizan 1.064 horas, cuando debieron ser 1.120, sea hay una diferencia negativa de 56 horas. Hay una variación en el precio de la jornada mixta de la apelante, lo que representa una diferenciación económica en el total de la mano de obra y hay que tener presente que la oferta total y otros costos son invariables, y a pesar de ello la apelante logra cubrir el mínimo de mano de obra, pero ello no significa que se deban obviar aspectos de incumplimientos técnicos. Agregan, que las recomendaciones no económicas del Área de Costos Industriales no son vinculantes, por ello en este caso se decidió no realizar las aclaraciones pertinentes, ya que existe un incumplimiento cartelario, ya que lo requerido es un supervisor para la jornada diurna y uno para la mixta, no dos para la diurna. Finalmente, señalan que la aclaración dirigida a Yale S.A es por otro motivo totalmente distinto. Criterio para resolver: Como punto de partida es necesario establecer
4 que el cartel requería la cotización de dos supervisores, uno para la jornada diurna en horariode Lunes a Domingo de 6 am a 2 pm, y otro supervisor para la jornada mixta en horario Lunes a Domingo de 2 pm a 10 pm (ver hecho probado 2). Ahora bien, con respecto al precio de la apelante, se tiene que la Administración en dos estudios técnicos al efecto determinó que tal precio es razonable, no obstante advirtió diferencias en la cantidad de horas en jornada diurna respecto a las solicitadas en el cartel, las cuales son mayores a las requeridas (56 horas de más), y una disminución de horas en las jornadas mixta (56 horas de menos), debido a que la apelante cotizó los dos supervisores en la jornada diurna, cuando el cartel requería a los dos supervisores con una distribución de jornada distinta, esto es, uno en la jornada diurna y otro en la mixta. Adicionalmente, los referidos estudios del Área de Contabilidad de Costos señalaron en relación con la cotización de la apelante de los dos supervisores en la misma jornada diurna en contravención a lo requerido por el pliego de condiciones, que tal situación debía indagarse con la apelante, para determinar si se trataba o no de un incumplimiento cartelario, y de determinarse que no lo era, entonces la Administración debería establecer los controles necesarios para que la adjudicataria brinde el servicio tal y como lo requirió el cartel (ver hecho probado 5). Delimitado lo anterior, en contravención a la referida disposición cartelaria, se tiene que la apelante cotizó dos supervisores con la misma distribución de jornada -diurna- y ninguno para cubrir el servicio requerido en jornada mixta (ver hecho probado 3). La Administración licitante al contestar la audiencia inicial reitera que la oferta de la apelante incumple tal requisito cartelario de cotizar un supervisor en la jornada diurna, y un supervisor en la jornada mixta, por cuanto cotiza ambos supervisores en la jornada diurna, razón por la cual ante tal incumplimiento no indagaron tal situación ante la oferente, además de que tales recomendaciones no económicas del Área de Contabilidad de Costos no les son vinculantes. En este aparte, esta División tiene por debidamente comprobado y acreditado, que la apelante reconoce expresamente que cotizaron los dos supervisores en la jornada diurna, y se han limitado a manifestar que la Administración no indagó con ellos tal situación, tal y como lo sugirió el Área de Contabilidad de Costos, y en todo caso por el solo hecho de presentar la oferta se aceptaron todos los términos, lo que significa que aceptan el requerimiento cartelario de los supervisores, uno para la jornada diurna y otro para la mixta. Tales argumentaciones de la apelante no resultan suficientes, toda vez que no acredita, ni logra demostrar de manera fehaciente -no obstante de que su precio es razonable- de que efectivamente su precio no sufrirá alteraciones, si contempla la mano de obra requerida tanto para cubrir el puesto del supervisor en la jornada diurna como para el puesto del supervisor en la jornada mixta, ya que es claro que existen diferencias desde el punto de vista del pago de la mano de obra necesaria para
5 cubrir un puesto de supervisor en jornada diurna y en jornada mixta, lo que podría representar una diferenciación económica en el total del rubro de mano de obra, además hay que tener presente que el precio total ofertado es invariable, en otras palabras, la apelante no demuestra desde el aspecto esencial del precio si la circunstancia de cotizar un supervisor en la jornada diurna y un supervisor en la jornada mixta no impacta o altera la cotización que hizo en el sentido de ofertar ambos puestos en la misma distribución de jornada diurna. Corolariamente, la apelante afirma que se ha producido una desigualdad de trato en este tema, por cuanto estiman que la Administración si indagó con el oferente Yale S.A. una situación similar, lo que no resulta ser cierto, en virtud de que la Administración pidió aclaración a Yale sobre otro motivo totalmente distinto, relacionado con el perfil de los supervisores como “trabajadores asalariados” y los cálculos de mano de obra que supuestamente no lo reflejaban así (ver hecho probado 4). A mayor abundamiento, esta División no puede perder de vista que el objeto de la presente licitación es la contratación de servicios de limpieza y misceláneos en un área aproximada de 38.000 metros cuadrados del Hospital San Rafael de Alajuela, lo que significa que estos servicios deben prestarse adecuadamente y resultan vitales para la salud de los usuarios tanto internos como externos (incluidos pacientes, personal administrativo), por lo que la Administración en uso de sus facultades discrecionales ha determinado como un requerimiento necesario la cotización de un supervisor de tales labores en la jornada diurna y de un supervisor en la jornada mixta, y la apelante no ha acreditado que su precio no sufre alteraciones para cubrir los puestos de los supervisores de acuerdo a lo solicitado en el cartel. Así las cosas, es viable concluir que existe una inadecuada fundamentación del recurso por parte de la apelante, ya que no logra acreditar que variar la cotización original de dos supervisores en la jornada diurna, a uno en la diurna y a otro en la mixta, no impacta en el precio cotizado, máxime que resulta evidente que existen diferencias de precio entre una jornada diurna y una mixta, lo que se traduce en un incumplimiento de las disposiciones de los artículos 88 de la Ley de Contratación Administrativa y 177 de su Reglamento, que exigen del recurso de apelación que éste deberá indicar con precisión la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alega como fundamento de la impugnación. La apelante deberá aportar prueba suficiente en que se apoyen sus argumentaciones, y cuando discrepe de los estudios que sirven de motivo para adoptar la decisión, deberá rebatir en forma razonada tales estudios, aportando dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia que se impugna. Aquí resulta necesario, señalar que esta División ha definido reiteradamente que tal y como se desprende de la lectura de los artículos 86 de la Ley de Contratación Administrativa y 180 de su Reglamento, los recursos de apelación pueden ser rechazados de plano por improcedencia manifiesta, en cualquier momento del procedimiento en
6 que se advierta. Así las cosas, la apelante carece de interés legítimo para apelar, no ha demostrado que podría resultar readjudicataria cotizando un supervisor para la jornada diurna y un supervisor para la jornada mixta, cuando ha cotizado los dos supervisores en la jornada diurna, contraviniendo expresamente el requerimiento cartelario que así lo exige, razón por la cual su recurso debe ser rechazado por improcedencia manifiesta. Finalmente, de conformidad con lo indicado en el artículo 183 del RLCA se omite pronunciamiento sobre otros extremos por carecer de interés práctico, relacionados con otros supuestos incumplimientos achacados por la Administración en contra de la oferta de la apelante, relativos al personal y gastos administrativos.---
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 84 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa y 174 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso de apelación interpuesto por Bioclin Ltda., en contra de la declaratoria de infructuosa de la Licitación Pública 2011LN-000001-2205, promovida por el Hospital San Rafael de Alajuela para la contratación de “Servicio de Aseo y Limpieza”. 2) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. --- NOTIFÍQUESE.---
Lic. German Brenes Roselló Gerente de División
Lic. Oscar Castro Ulloa Gerente Asociado a.i.
Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado OCU/yhg
NN: 01314 (DCA-0291-2013)
NI: 24976- Ci: Archivo central
