La Transformación del Suelo y el Desarrollo Urbanístico (II). Gestión Urbanística
Tema 6. Entidades urbanísticas colaboradoras.
Juntas de compensación.
Entidades urbanísticas de
conservación
Esquema
Ideas clave
6.1. Entidades urbanísticas colaboradoras 6.2. Juntas de compensación
6.3. Entidades urbanísticas de conservación 6.4. Referencias bibliográficas
A fondo
La responsabilidad de la Junta de Compensación y de los juntacompensantes
La contratación de servicios de seguridad y vigilancia por
6.1. Entidades urbanísticas colaboradoras
En este primer epígrafe trataremos de explicar la naturaleza jurídica de las dos clases principales de entidades urbanísticas colaboradoras, así como sus funciones, similitudes y diferencias. Hablamos de las juntas de compensación y de las entidades urbanísticas de conservación.
Los objetivos del presente tema son:
Conocer las juntas de compensación y las entidades urbanísticas de conservación:
sus funciones, normativa aplicable y problemas prácticos que puedan darse.
Conocer los pasos y tramitación necesaria para la constitución de dichas entidades y su funcionamiento.
Estudiar los derechos, obligaciones y responsabilidad de las entidades urbanísticas colaboradoras y de sus miembros, así como su extinción.
En el siguiente vídeo, Introducción a las entidades urbanísticas colaboradoras, se hace una profundización sobre los aspectos generales y consideraciones básicas sobre las entidades urbanísticas colaboradoras.
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Naturaleza jurídica
Las entidades urbanísticas colaboradoras, en adelante «EUC», están reguladas en los artículos 24 y siguientes del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en adelante «RGU».
Las EUC se han regulado con posterioridad en las distintas leyes autonómicas, siendo el RGU supletoriamente aplicable, no previsto por la normativa autonómica.
Dichas EUC tienen carácter y naturaleza administrativa, pues dependen de la Administración urbanística actuante (ayuntamiento), y están llevando a cabo
una serie de funciones públicas.
Mientras las juntas de compensación están destinadas a la ejecución del planeamiento por los propietarios del suelo, constituidos en dicha junta, las
entidades urbanísticas de conservación se constituyen para cumplir con la obligación de conservar las obras de urbanización, impuesta por el planeamiento a todos los propietarios del sector, polígono o unidad de actuación.
A pesar de tener carácter administrativo, las EUC se rigen por el derecho privado para actuaciones tales como la firma de los contratos de ejecución de obras de urbanización o conservación, o la solicitud de préstamos para su financiación, no estando toda su actuación sometida al derecho administrativo.
Un ejemplo clarificador de la naturaleza, principalmente administrativa, de las EUC es la falta de competencia de la jurisdicción civil para resolver sobre la reclamación por las juntas de compensación de las deudas que pudiesen tener sus miembros por impago de cantidades correspondientes a la ejecución de las obras de urbanización, o de las entidades urbanísticas de conservación para reclamar deudas a sus miembros.
Estas cantidades deben ser reclamadas por medio de la Administración, solicitando la EUC se exija su pago por vía de apremio.
Se recomienda la lectura completa de la Sentencia 26/2015, de 10 de febrero de 2015, de la Sala Primera del Tribunal Supremo, Recurso 431/2013, Ponente:
Excmo. Sr. D. Ignacio Sancho Gargallo que puedes consultar a través del aula virtual o desde el siguiente enlace web: https://vlex.es/vid/560896922
En esta se asienta la doctrina que considera de naturaleza administrativa las EUC, siendo de carácter público las funciones que desarrolla y las obligaciones que contrae. Niega, por ello, la competencia de la jurisdicción civil sobre una reclamación administrativa.
La citada Sentencia se refiere al previo Auto de 30 de mayo de 2012, que fallaba en los mismos términos sobre la reclamación de cuotas por una EUC a uno de sus miembros:
«Además, en el Auto de 30 de mayo de 2012 (recurso núm.
203/2009), declaramos expresamente la falta de competencia de la jurisdicción civil para conocer de una reclamación de cuotas efectuada por una entidad urbanística de conservación contra una de las entidades que se integra en la misma.
» En esta resolución partíamos de las características fundamentales de estas entidades, que son equivalentes a las de las juntas de compensación:
» a) Desde el momento de su inscripción en el correspondiente Registro adquieren personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines; b) El ejercicio de funciones públicas es lo que determina que sus actos sean administrativos, susceptibles por tanto de recurso de alzada y de revisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa; c) El ejercicio de estas funciones públicas ha de ser llevado a cabo por los propietarios integrados en una Entidad de Conservación, que supone por tanto un cauce institucional de participación; y d) La pertenencia a ellas es obligatoria para todos los propietarios comprendidos en el ámbito territorial.
» La razón que dábamos entonces, y que resulta de aplicación al presente caso, para negar la competencia de los órganos de la jurisdicción civil para el conocimiento de esta reclamación de cuotas es que integra una cuestión sobre la ejecución de un acuerdo de carácter administrativo revisable únicamente por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y añadíamos que “carece de sentido sostener la competencia de la jurisdicción civil para declarar la existencia de una obligación de carácter administrativo que,
además, resulta exigible directamente mediante la vía de apremio, con las consiguientes garantías jurisdiccionales de otro orden”».
En conclusión, las EUC son entidades de naturaleza administrativa en cuanto realizan una actividad pública, en sustitución de la Administración, aunque también se rigen por el derecho privado cuando no ejerzan dichas funciones públicas.
Similitudes y diferencias entre las juntas de compensación y las entidades urbanísticas de conservación
Antes de estudiar por separado los dos principales tipos de entidades urbanísticas colaboradoras, vamos a listar los puntos en común y las diferencias de estas:
Tabla 1. Juntas de compensación y entidades urbanísticas de conservación. Fuente: elaboración propia.
6.2. Juntas de compensación
Objeto y constitución
L a junta de compensación es la EUC que se constituye por los propietarios de suelo de una unidad de ejecución para ejecutar su planeamiento por el sistema de compensación, mediante la aprobación del proyecto de reparcelación y la ejecución de las obras de urbanización, así como las restantes obligaciones impuestas por el planeamiento (cesiones a la Administración, ejecución de sistemas generales, etc.).
El paso previo a la constitución de la junta de compensación es la presentación de la iniciativa por los propietarios de un 60 % (según porcentaje establecido en el artículo 158 del RGU, sustituido por la mayoría de las leyes autonómicas, 50 %, por ejemplo, en Madrid).
Los propietarios que reúnan el requerido porcentaje de superficie del suelo sujeto al sistema de compensación redactarán los proyectos de bases y estatutos de la junta de compensación para presentarlos junto a la iniciativa.
La constitución de la junta de compensación, regulada en los artículos 161 y siguientes del RGU, comenzará con la aprobación inicial por el ayuntamiento y el sometimiento a información pública de los proyectos de estatutos y bases de actuación. Para ello, se publicará el acuerdo de aprobación inicial en el boletín oficial de la provincia y se notificará, individualmente, a los propietarios afectados. «Serán propietarios afectados tanto los de suelo comprendido en el polígono o unidad de actuación como los de suelo destinado a sistemas generales que hayan de hacer efectivo su derecho en dicho polígono o unidad de actuación» (art. 161.3 RGU).
El plazo para resolver sobre la aprobación de los proyectos de bases y estatutos es de tres meses por no contar con un plazo específico en el
reglamento (artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas).
El plazo de alegaciones a los proyectos de bases y estatutos, establecido en el artículo 162 RGU, es de quince días desde la notificación individual para los propietarios afectados, que podrán pedir su adhesión a la junta, y de veinte días desde su publicación en el boletín oficial de la provincia para el resto de los interesados (artículo 83.2 de la Ley 39/2015 LPAC).
La aprobación definitiva de las bases y estatutos se acordará dentro de los tres meses siguientes a la aprobación inicial con las modificaciones que procediesen y la designación de un representante municipal en el órgano rector de la junta, notificándose y publicándose de la misma manera que la inicial.
En la notificación realizada a los propietarios afectados que no se hubiesen adherido todavía a la junta de compensación se les concederá el plazo de un mes para que soliciten su incorporación a esta, indicándoles que, de lo contrario, su suelo será expropiado en favor de la junta de compensación.
Tras los anteriores plazos, se solicitará, por la Administración, a los propietarios que otorguen escritura pública de constitución de la junta de compensación, nombrando a los miembros del órgano rector. Podrán ser miembros de la junta también las empresas urbanizadoras del suelo (artículo 163.2 RGU). El contenido mínimo de la escritura de constitución se refleja en el artículo 194.4 RGU:
Relación de los propietarios y, en su caso, empresas urbanizadoras.
Relación de las fincas de las que son titulares.
Personas que hayan sido designadas para ocupar los cargos del órgano rector.
Acuerdo de constitución.
El contenido mínimo de los estatutos y las bases de actuación se regula en los
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artículos 166 y 167 RGU, que resumimos en los siguientes cuadros:
Tabla 2. Estatutos y bases de actuación de las juntas de compensación. Fuente: adaptada de art. 166 y 167 Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGU).
Existe una última oportunidad de adherirse a la junta de compensación por los propietarios que no se hayan incorporado hasta la fecha, que podrán otorgar escritura pública de adhesión dentro del plazo que señale la escritura de constitución.
La escritura de constitución, y las adhesiones en su caso, se presentarán al ayuntamiento, que aprobará su constitución en el plazo de treinta días y la remitirá para su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras. La inscripción en el Registro de EUC se notificará al presidente de la junta de compensación.
Una vez inscrita la junta de compensación en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradores, esta adquiere su personalidad jurídica.
Si la junta de compensación acuerda la modificación de sus estatutos, tendrá que ser aprobada por la Administración, que seguirá la misma tramitación que la aprobación del proyecto de estatutos y bases de actuación.
Se resume, en el siguiente esquema, la tramitación a seguir para la constitución de la junta de compensación:
Figura 1. Tramitación para constitución de junta de compensación. Fuente: elaboración propia.
En el siguiente vídeo, Procedimiento de constitución de una EUC, se desarrolla el esquema de tramitación de la constitución de las EUC.
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Efectos de la constitución de la junta de compensación
Los principales efectos de la constitución de la junta de compensación vienen recogidos en el artículo 168 y siguientes de RGU, que se resumen a continuación:
Los terrenos del polígono o unidad de actuación quedan afectos al cumplimiento de las obligaciones del sistema de compensación, que se inscribirá por nota marginal en el registro de la propiedad por la junta de compensación.
Se expropiarán los terrenos de los propietarios que no se hubiesen adherido a la junta de compensación transcurrido el último plazo de adhesión en la escritura pública de constitución, si se hubiese establecido.
Las transmisiones de fincas por incorporación a la junta de compensación constituida, por expropiación forzosa de los no adheridos, y las adjudicaciones de terrenos a sus miembros estarán exentas del Impuesto General sobre
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Transmisiones Patrimoniales (ITP) y del Impuesto de Actos Jurídicos
Documentados (AJD), o al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos.
Si la finca adjudicada superase el valor de la aportada, se tributará por dicho exceso de valor.
Obligaciones y responsabilidad de la junta y sus miembros. Funcionamiento de la junta
Una vez constituida, la junta de compensación comenzará su actividad, pudiendo disponer de las fincas de sus miembros sin más limitaciones que las establecidas en sus estatutos. La junta llevará a cabo la ejecución del planeamiento, asumiendo la responsabilidad frente a la Administración de la realización de las obras de urbanización.
Como señala el artículo 182 RGU:
«1. La Junta de Compensación será directamente responsable, frente a la Administración actuante, de la urbanización completa del polígono o unidad de actuación y, en su caso, de la edificación de los solares resultantes, cuando así se hubiere establecido, y de las demás obligaciones que resulten del plan de ordenación, de las bases de actuación o del presente Reglamento.
» 2. En cuanto a la obligación de urbanizar, la responsabilidad será exigible tanto en lo que afecte a las características técnicas de la obra de urbanización ejecutada como a los plazos en que ésta debió terminarse y entregarse a la Administración».
Por ello, la obligación de ejecutar el planeamiento por la junta de compensación se entiende en un sentido amplio, que puede superar la simple ejecución y recepción de las obras de urbanización por parte de la Administración. Como ejemplos se pueden citar la tramitación del proyecto de compensación o la formalización de las cesiones requeridas por la legislación a favor de la Administración.
Las obras de urbanización, como indica la norma, tendrán que cumplir con la normativa técnica y con los plazos de ejecución establecidos en el planeamiento.
E l incumplimiento por la junta de compensación de sus obligaciones puede tener dos consecuencias:
1. La Administración podrá imponer sanciones económicas a la junta de
compensación, que podrá repercutirlas a los miembros que hubiesen sido causantes de la infracción o se hubiesen beneficiado de esta.
2. Si fueran incumplimientos graves, además de la posible imposición de multas, la Administración podrá desistir de la ejecución del planeamiento por el sistema de compensación, sustituyéndolo por el sistema de cooperación o de expropiación.
Por ello, aunque la responsabilidad sobre la ejecución del planeamiento es directa de la junta de compensación, la Administración debe perseguir su cumplimiento en tiempo y forma.
En la Sentencia de 12 de junio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Recurso 158/1999, Fundamento de Derecho Sexto se señala la posibilidad de instar al ayuntamiento a que tome medidas contra la junta de compensación en caso de incumplimiento:
«Sí podrá, por el contrario, imponerse a la Administración actuante la adopción de alguna o algunas de las medidas legalmente contempladas -ejecución de garantías, suspensión de los efectos del plan, cambio de sistema de actuación o expropiación- sanción de los terrenos- en los supuestos en los que aparezca un incumplimiento de la obligación de ejecutar las obras de urbanización por parte de quien viene obligado a ello -promotor único o Junta de Compensación-, sin que al respecto sea admisible una inactividad o laxitud en el ejercicio de la facultad de vigilancia de las obras por parte de la Administración
actuante; esto es, ante un incumplimiento la Administración viene obligada a ejercitar las facultades encomendadas legalmente puesto que, no sólo los administrados sino también la Administración viene obligada al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenida en los planes urbanos (art. 57.1 TRLS de 1.976 y 134.1 del TRLS de 1.992).
Por parte de los miembros de la junta de compensación, su principal obligación es el abono de las cuotas de urbanización.
Los incumplimientos por los miembros de sus obligaciones y cargas podrán ser perseguidos por la junta de compensación por dos vías distintas (artículo 181 RGU):
1. Solicitar a la Administración actuante que expropie sus derechos a favor de la junta de compensación como beneficiaria.
2. Cuando se trate del retraso o negativa al pago de las cantidades adeudadas a la junta podrá solicitar a la Administración la expropiación o el cobro de la deuda por vía de apremio al miembro moroso.
Estas medidas no se pueden tomar hasta pasado un mes desde el requerimiento de pago al miembro por la junta, que podrá cancelar el expediente de expropiación si pagase la deuda, intereses y recargos antes del levantamiento del acta de ocupación.
Aunque no se fija por la normativa un modelo de órgano rector para las juntas de compensación, lo habitual será que se nombre a un presidente, un vicepresidente, un secretario y a varios vocales, que formarán parte del consejo rector, siendo este el órgano de administración de la junta de compensación, cuyos acuerdos se tomarán por todos los miembros de la junta reunidos en asamblea general.
El presidente representará a la junta frente a terceros, convocando las reuniones de la junta de compensación y cumpliendo los acuerdos alcanzados.
Los acuerdos que se tomen por los miembros de la junta de compensación tendrán que adoptarse por la mayoría de las cuotas de participación, salvo que se haya previsto un quorum especial en los estatutos o en otra norma (artículo 29 RGU).
El régimen de recursos contra los acuerdos de la junta de compensación se establece en el artículo 184 RGU y en las distintas normas autonómicas. Frente a dichos acuerdos se podrá interponer recurso de alzada frente al ayuntamiento, en el plazo de un mes, o los recursos internos que estuviesen previstos en los estatutos de la junta.
Dicho recurso de alzada tendrá que ser resuelto y notificado por el ayuntamiento en e l plazo máximo de tres meses, entendiéndose desestimado en caso de silencio administrativo. Contra la resolución que resuelva el recurso de alzada, o su desestimación por silencio, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses desde la notificación de la resolución del recurso de alzada o en el plazo de seis meses desde el momento en que se entienda desestimado por silencio (tres meses desde su interposición).
Según la jurisprudencia, no hay plazo máximo para la interposición del recurso contencioso en caso de desestimarse por silencio administrativo (aunque la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa señala el plazo de seis meses para los actos presuntos, la jurisprudencia ha declarado la falta de plazo para interponer recurso en dichos casos, Sentencia Tribunal constitucional núm. 52/2014 de 10 de abril de 2014).
Figura 2. Plazos para llegar al recurso contencioso-administrativo. Fuente: elaboración propia.
Como último apunte, el articulo 195 RGU indica que los miembros de la junta no podrán impedir su actividad mediante la interposición de interdictos de retener y recobrar la posesión de sus fincas, en contra de las resoluciones de la junta de compensación. Así se impide la obstaculización, por parte de algún miembro de la junta de compensación, de las obras de urbanización y restantes actuaciones destinadas a la ejecución del planeamiento.
Disolución de la junta de compensación
La junta de compensación solo podrá disolverse previo cumplimiento de todas sus obligaciones con la Administración (ejecución del planeamiento) y con terceros (empresas constructoras que hayan intervenido en la urbanización).
La junta de compensación levantará acta de recepción de las obras con la empresa urbanizadora del suelo una vez finalizadas. Dentro del plazo de tres meses, tras la anterior recepción, la junta de compensación cederá a la Administración las obras de urbanización, instalaciones y dotaciones previstas en el plan.
El acta de recepción de las obras por la Administración podrá ser total o parcial, por unidades funcionales de obra.
Si está previsto que la conservación de las obras de urbanización se realice por los propietarios del suelo, se transformará la junta de compensación en
una entidad urbanística de conservación.
En caso contrario, se procederá a la disolución de la junta de compensación. Para poder disolverse, se tendrá que redactar y aprobar por la junta la cuenta de liquidación definitiva. Esta cuenta se realizará cuando se finalice la urbanización y antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación del polígono o unidad de ejecución, según el artículo 128 RGU.
Si se produjeran actos o resoluciones con efectos sobre los intereses económicos
de los propietarios del suelo, estos se tramitarán en un expediente distinto, pues la cuenta de liquidación definitiva se tendrá que aprobar antes del citado plazo.
La cuenta de liquidación definitiva se ratificará por el ayuntamiento. Para ello, se someterá al trámite de información pública, que se cumplirá con su publicación en el boletín oficial de la provincia, en periódico de los de mayor circulación de la provincia y notificándose, individualmente, a todos los propietarios afectados.
Tras la resolución de las alegaciones presentadas a la cuenta de liquidación, el ayuntamiento aprobará definitivamente la disolución de la junta de compensación.
6.3. Entidades urbanísticas de conservación
Función y límites
Como se explicó en la introducción, las entidades urbanísticas de conservación son entidades colaboradoras de carácter administrativo, cuya constitución es obligatoria para los propietarios del polígono o unidad de ejecución, siempre que se recoja dicha obligación en el planeamiento de aplicación, bases del programa de actuación urbanística o de alguna disposición legal. También, pueden asumir los propietarios, voluntariamente, la conservación de la urbanización, si no se opone la Administración actuante.
Las entidades urbanísticas de conservación, como indica su nombre, tienen como finalidad la conservación y mantenimiento de las obras de urbanización, dotaciones e instalaciones de los servicios públicos, por los propietarios de la unidad o polígono urbanizado. Dichas obligaciones vienen recogidas en el Capítulo IV del RGU.
Al no venir claramente definidos por la normativa, la jurisprudencia se ha encargado de establecer los límites a las cargas de conservación que se imponen a los propietarios, siendo importante definirlas claramente en los estatutos de la entidad.
La Sentencia de 4 de febrero de 2004, de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, Recurso 75/2002, Ponente: Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho, establece en su «Fundamento de Derecho Cuarto» que la obligación de conservación de la entidad solo incluye los costes definidos literalmente en sus estatutos:
«Ni en la sentencia citada de contraste ni en la que es objeto de este recurso, los estatutos de las respectivas entidades urbanísticas colaboradoras de conservación contenían una específica asunción de la obligación de hacerse cargo del coste de la energía eléctrica
utilizada por el alumbrado de los viales de la urbanización, sino que la obligación se definía, en los mismos términos que se expresa el artículo 67 del Reglamente de Gestión Urbanística, aludiendo a la conservación y mantenimiento de las obras de urbanización, dotaciones e instalaciones de los servicios públicos. De esta redacción no resulta que la entidad de conservación recurrente en la instancia asumiera la obligación de conservar y mantener a su coste el servicio público de alumbrado dentro de su ámbito de actuación, sino las dotaciones e instalaciones de ese servicio público, dentro de cuyo concepto se incluye la infraestructura necesaria para la prestación de ese servicio pero no el coste de la energía consumida en su normal funcionamiento».
Parece un requisito lógico para su constitución que las obras de urbanización se encuentren finalizadas. Sin embargo, existe la posibilidad de constituir dichas entidades con anterioridad a la finalización de las obras de urbanización, como se desprende de la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2000, Sala Tercera, Sección Quinta, Excmo. Ilmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero (TOL178.904):
«Sin embargo, de las premisas precedentes no se deduce que el acto impugnado: Aprobación Definitiva de los Estatutos y Constitución de la Entidad Urbanística "AAAAAAAA", sea un acto de contenido imposible. En primer término, porque, aunque no haya obras de urbanización, nada impide que en previsión de su existencia se proceda a la Constitución y fijación de los Estatutos de la Entidad que, en su día, habrá de hacer frente a tales obligaciones. En tanto la Entidad de Conservación no asuma obligaciones que no le están atribuidas, es posible su creación para poder cumplir, desde su inicio, a las obligaciones que un día serán propias».
Del mismo modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998, Exmo. Ilmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, (TOL1.711.168), señaló:
«Ello sin olvidar que la nueva creación de una Entidad de Conservación no requiere la terminación de la obra urbanizadora, pues tal circunstancia (terminación de la obra) únicamente operará como elemento determinante del comienzo de su actividad, cuya creación puede concebirse, sin dificultad alguna, en un momento anterior».
De todo lo anterior se deduce que la actividad y los deberes de la entidad urbanística de conservación no son exigibles hasta que las obras de urbanización se terminen y sean recepcionadas por el ayuntamiento. Tampoco será exigible a la entidad de conservación la finalización de dichas obras, pues sus obligaciones se limitan a la conservación de estas.
Constitución y funcionamiento
Si, con anterioridad, en suelo ejecutado por el sistema de compensación se hubiese constituido una junta de compensación, se podrá transformar, esta, en entidad urbanística de conservación.
En otro caso, se tendrá que constituir la entidad urbanística de conservación siguiendo la misma tramitación establecida para las juntas de compensación, que recordamos resumidamente:
1. Redacción del proyecto de estatutos de la entidad urbanística de conservación.
2. Aprobación inicial de los estatutos por resolución del ayuntamiento (junta de gobierno o alcalde), dentro del plazo de tres meses.
3. Publicación en boletín oficial de la provincia, y notificación individual a los propietarios afectados, de la resolución de aprobación inicial. Plazo de alegaciones
de 20 y 15 días desde la publicación y la notificación, respectivamente.
4. Aprobación definitiva de los estatutos por resolución del ayuntamiento, incorporando las modificaciones que resultasen necesarias en base a las alegaciones presentadas. En el acuerdo se designará un representante de la Administración en el órgano rector de la entidad.
5. Publicación en boletín oficial de la provincia de la resolución de aprobación definitiva y notificación individual a los propietarios afectados y al resto de interesados que hubiesen comparecido en el expediente.
6. Transcurrido un mes desde la notificación y publicación de la aprobación definitiva de los estatutos, se requerirá por la Administración a los propietarios que constituyan mediante escritura pública la entidad urbanística de conservación, designando los cargos del órgano rector que solo podrán ser personas físicas.
7. Se otorgará la escritura pública de constitución con el contenido mínimo establecido en el artículo 163.4 RGU, remitiendo copia autorizada de la misma al Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras para su inscripción.
8. Una vez inscrita, la entidad urbanística de conservación adquiere su personalidad jurídica. La inscripción se notificará al presidente de la entidad.
Como ya adelantamos, en sus estatutos podrán ampliar las entidades el alcance de las cargas de conservación. La jurisprudencia se ha encargado de validar dichas previsiones en los estatutos, como puede ser incluir los gastos por servicios de seguridad y vigilancia por la entidad urbanística de conservación. Esta cuestión es el objeto de la Sentencia de 1 de abril de 2004 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, Recurso 5718/2001, Ponente: Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho, en su Fundamento de Derecho Segundo:
«La sentencia de instancia ha anulado el acuerdo antes referido por entender que, según lo previsto en el artículo 25.3 del Reglamento de
Gestión Urbanística (RG), los Estatutos de la entidad recurrente no autorizaban la creación de un servicio de seguridad y vigilancia como el establecido en el acuerdo antes indicado. Contra ella la Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación Somosaguas Centro formula tres motivos de casación que, no obstante, pueden ser examinados conjuntamente, pues todos se amparan en el artículo 88.1. d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), y en todos ellos se invocan diversos preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística (RG) que, a su juicio, permiten que las entidades urbanísticas colaboradoras de conservación establezcan servicios de vigilancia y seguridad en sus respectivos ámbitos territoriales.
» Este motivo de casación debe ser estimado. Del artículo 25.3 RG resulta que la conservación de las obras de urbanización es el objetivo inexcusable al que responde la constitución de las entidades de conservación, pero junto a este objetivo el artículo 8.2 RG establece que dichas entidades podrán igualmente realizar tareas de conservación y administración de las unidades residenciales creadas y de bienes y servicios que formen parte de su equipamiento, de donde se desprende que dichas entidades pueden concretar en los estatutos por los que han de regirse, según dispone el artículo 6.3 RG, el alcance de esa tarea de administración en un sentido más amplio que la estricta reparación y mantenimiento de las obras de urbanización ejecutadas».
Respecto al contenido mínimo de los estatutos, será el mismo que el fijado para los estatutos de la junta de compensación, expuesto con anterioridad.
Tendrán que ser miembros de la entidad, de manera obligatoria, todos los propietarios del suelo del polígono o unidad de actuación.
Los miembros de la entidad soportarán una carga de participación en los costes de conservación igual a la carga soportada por los costes de urbanización del suelo, cuando se hubiese constituido previamente la junta de compensación. Esta carga viene determinada por la participación de los propietarios en la entidad, correspondiente a un porcentaje sobre la superficie total edificable o superficie con carga de urbanización y conservación del polígono o unidad de ejecución.
Al igual que en las juntas de compensación, los acuerdos de las entidades urbanísticas de conservación se tomarán por mayoría simple de cuotas de participación, salvo que se establezca una mayoría especial en los estatutos de la entidad. Dichos acuerdos serán recurribles en alzada ante la Administración, dentro del mes siguiente a su notificación, o ante la propia junta si se hubiesen previsto algún tipo de recursos internos por los estatutos.
En el siguiente vídeo, Órgano rector de la EUC, se complementan las funciones y atribuciones de la figura del órgano rector en una entidad urbanística de conservación.
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Contra los miembros de la entidad urbanística de conservación que incumplan el artículo 70 RGU no se contempla la posibilidad de expropiar al propietario moroso por no abonar su cuota en los gastos de conservación, como sí se contemplaba para los miembros de la junta de compensación. Para reclamar los gastos de conservación impagados, la entidad solo podrá requerir a la Administración actuante que exija por vía de apremio las cuotas debidas por el miembro moroso. Dicha cantidad será abonada, después, por la Administración a la entidad urbanística de conservación.
Disolución de la entidad urbanística de conservación
Finalmente, la disolución de la entidad urbanística de conservación, que tendrá que ser acordada por la Administración (artículo 30 RGU), se producirá cuando se considere cumplida la obligación de conservar la urbanización.
Cuando no venga determinado un plazo en el plan o en los estatutos, como límite temporal a la obligación de conservar la urbanización, se tendrá que recurrir a los criterios desarrollados por la jurisprudencia para entender cumplida la obligación y el fin de la entidad urbanística de conservación.
En las distintas normas autonómicas se ha optado por obligar a los planes a determinar un plazo para la carga de conservar la urbanización. Aunque se haya establecido un plazo por el plan, esto no convierte en indefinida la obligación de conservar la urbanización. Se resume el contenido de varias normas autonómicas sobre el cumplimiento de los fines de las entidades urbanísticas de conservación y su disolución en la Tabla 3.
Tabla 3. Normas autonómicas sobre el cumplimiento de los fines de las EUC. Fuente: elaboración propia.
Se sientan varios criterios para considerar cumplida la obligación de conservar la urbanización en la Sentencia de 18 de enero de 2006 de la Sala de Contencioso del Tribunal Supremo, Recurso 6755/2002, Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez. La Sentencia estima el recurso interpuesto por los miembros de una entidad urbanística de conservación, reconociendo su derecho a causar baja en la entidad por entender cumplidos los fines de esta.
En su «Fundamento de Derecho Noveno» enumera las razones por las que
considera cumplida la obligación de conservar la urbanización:
«La valoración de las circunstancias concurrentes en el presente caso conducen derechamente a la estimación de la demanda. Así 1º.
Duración de la obligación. Innecesario será señalar que el tiempo transcurrido (1) desde la aprobación del Plan Parcial -1967- (2) desde la cesión de la totalidad de las obras de urbanización del promotor a la Junta de propietarios -1981- (3) desde la constitución de la entidad urbanística de conservación -1986- y en fin (4) desde la última cesión al Ayuntamiento de los servicios urbanísticos -1989- presionan en favor de la extinción de la obligación. 2º. Existencia de recursos municipales. Es significativo en este sentido la ausencia de argumentación municipal relativa a la imposibilidad económica de hacer frente a la conservación de las obras, frente a la carencia de
"recursos" determinante, según consta en la Memoria del Plan Parcial, de la imposición, en su día, a los propietarios de las cargas del mantenimiento de aquellas. 3º. Integración de la urbanización en el casco urbano. La separación de la entonces nueva Urbanización a las últimas edificaciones del núcleo de población -200 metros según la Memoria del Plan ha desaparecido con el transcurso del tiempo, según se observa en el reportaje fotográfico obrante en el ramo de prueba de la parte actora. 4º. Cumplimiento de los fines y obligaciones pendientes. Si bien tanto el dato económico a que se refiere el nº 2 como el físico de integración del núcleo en la estructura urbana referido en el nº 3 presiona también en favor de la estimación de la obligación, es sin duda este último elemento finalista el determinante, según el artículo 30 del Reglamento de Gestión Urbanística , del cese de la obligación impuesta, ya que, en definitiva, constituida una entidad de conservación para el cumplimiento de
unos determinados fines, realizados éstos no sólo no tiene ningún sentido la pervivencia de la institución sino que su continuidad impediría el mantenimiento de las obras y servicios por quien está legalmente obligado a ello, es decir, por el Ayuntamiento. Esta solución, por otra parte, es conforme con el criterio jurisprudencial, no pacifico, pero si mayoritario expresado entre otras en la sentencia de 24 de junio de 1997».
La carga de conservar la urbanización finaliza con la cesión de las obras a la Administración. Dicha cesión debe realizarse de forma expresa y formal (según Sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.982 y 29 de noviembre de 1.993 entre otras) previa comprobación de estas por el ayuntamiento, mediante el levantamiento de acta.
6.4. Referencias bibliográficas
LÓPEZ, F (Coord.). Teoría y práctica de las juntas de compensación. La ley. 2006.
SANTOS-DIEZ, R. y RODRÍGUEZ, J. Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos (8 ed.). El Consultor de los Ayuntamientos. 2012.
Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Islas Baleares. Boletín Oficial del Estado, de 23 de enero de 2018, núm. 20. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2018-806&tn=2
Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo (País Vasco). Boletín Oficial del Estado, de 4 de noviembre de 2011, núm. 666, p. 115179 a 115304. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2011-17400
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Boletín Oficial del Estado, de 2 de octubre de 2015, núm.
236, p. 89343 – 89410. Disponible en: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?
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Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Boletín Oficial del Estado, de 14 de enero de 2003, núm. 12. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/pdf/2003/BOE-A-2003-811-consolidado.pdf
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid. Boletín Oficial del Estado, de 12 de octubre de 2001, núm. 245. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/pdf/2001/BOE-A-2001-18984-consolidado.pdf
Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Boletín Oficial del Estado, de 31 de enero de 1979, núm. 27. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1979-2886
Decreto 210/2018, de 3 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Entidades Urbanísticas Colaboradoras. Boletín Oficial de Aragón, de 13 de diciembre de 2018, núm. 240. Disponible en:
https://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/633319-d-210-2018-de-3-dic-ca- aragon-reglamento-de-entidades-urbanisticas-colaboradoras.html
Decreto 29/2011, 19 abril, que aprueba el Reglamento de la Actividad de Ejecución
del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (Castilla-La Mancha). Boletín Oficial de Castilla La Mancha, de 29 de
abril de 2011, núm. 82. Disponible en:
https://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/cm-d29-2011.html
La responsabilidad de la Junta de Compensación y de los juntacompensantes
CANDELA, J. «La responsabilidad de la Junta de Compensación y de los juntacompensantes». Cuadernos de Derecho Local. Fundación de Democracia y
Gobierno Local. 2018. Disponible en:
https://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/1920/07_CANDELA _P136_P174_QDL_49.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Artículo extenso sobre la responsabilidad y obligaciones de la junta de compensación y sus miembros. Desarrolla ampliamente los aspectos más relevantes del citado apartado del tema.
La contratación de servicios de seguridad y vigilancia por las entidades urbanísticas de conservación
REYES, V. «La contratación de servicios de seguridad y vigilancia por las Entidades Urbanísticas de Conservación». Actualidad Administrativa, núm. 2. Editorial Wolters Kluwer; 2018. Disponible en: https://elconsultor.laley.es/Content/Documento.aspx?
params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1CTEAAiMzY1NjY7Wy1KLizPw8WyMDQwsDQy NLkEBmWqVLfnJIZUGqbVpiTnEqACPXBKk1AAAAWKE
Artículo que profundiza sobre la reciente jurisprudencia que define los límites de las cargas de conservación que soportan las entidades urbanísticas de conservación.
1. Las entidades urbanísticas colaboradoras:
A. Se regirán por la normativa administrativa siempre.
B. Se regirán por el derecho civil.
C. Tienen naturaleza jurídica administrativa, aunque cuando no ejerzan funciones públicas les será de aplicación el derecho privado.
2. ¿Cuándo adquiere su personalidad jurídica una entidad urbanística colaboradora?
A. Cuando se aprueben definitivamente sus bases y estatutos por el ayuntamiento.
B. Cuando se publique la aprobación definitiva de sus bases y estatutos en boletín oficial.
C. Cuando se otorgue escritura pública de constitución de la entidad.
D. Cuando se inscriba en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.
3. ¿Qué tipo de recursos cabe interponer contra un acuerdo de la junta de compensación?
A. Recurso de reposición.
B. Recurso de alzada ante el ayuntamiento o recursos internos previstos en sus estatutos.
C. Recurso contencioso-administrativo.
D. No cabe recurso alguno.
4. ¿Cuál es la diferencia entre las medidas que se pueden tomar contra los miembros de una junta de compensación y una entidad urbanística de conservación que incumplan sus obligaciones?
A. A los miembros de la junta de compensación se les podrán expropiar bienes y derechos por el incumplimiento de sus obligaciones o requerir por vía de apremio su pago; a los miembros de las entidades de conservación solo se les podrá requerir el pago por vía de apremio.
B. El retraso en el pago de las cuotas de urbanización es sancionable, mientras que el retraso en el pago de las cuotas de conservación no.
C. No existen diferencias, se podrán aplicar las mismas medidas en ambas entidades.
5. Los propietarios que no se hayan incorporado a la junta de compensación tras la notificación de la aprobación definitiva de las bases y estatutos:
A. Podrán adherirse en el plazo de un mes desde su notificación.
B. Serán expropiados, en cualquier caso.
C. Si estuviese previsto en la posterior escritura pública de constitución, se podrán adherir dentro del plazo establecido en esta por medio de escritura pública.
D. Las respuestas A y C son correctas.
6. El incumplimiento por la junta de compensación de sus obligaciones puede tener como consecuencia:
A. La imposición por la Administración de sanciones económicas a la junta.
B. Ante incumplimientos graves, la Administración acordará la sustitución del sistema de compensación por el sistema de cooperación o de expropiación.
C. Se podrán imponer las dos anteriores.
7. Sobre las entidades urbanísticas de conservación:
A. Se constituirán por plazo indefinido.
B. Tendrán que ser miembros todos los propietarios del polígono o unidad de ejecución.
C. Tienen carácter voluntario.
D. Se entenderán disueltas con la finalización de las obras de urbanización.
8. Las entidades urbanísticas de conservación podrán exigir las cuotas impagadas por sus miembros:
A. Solicitando a la Administración actuante que les requiera, por vía de apremio, las cantidades adeudadas.
B. Mediante demanda ante la jurisdicción civil.
C. Mediante la expropiación de sus bienes y derechos.
D. Las respuestas A y C son correctas.
9. Las entidades urbanísticas de conservación:
A. Deberán finalizar las obras de urbanización en caso de no haberse ejecutado completamente.
B. Podrán constituirse previamente a la finalización y recepción de las obras de urbanización.
C. No se pueden constituir antes de la finalización de las obras de urbanización.
D. Las respuestas A y B son correctas.
10. Las entidades urbanísticas de conservación se entenderán disueltas:
A. Cuando se cumpla el plazo establecido en el plan o en los estatutos de la entidad.
B. De forma tácita, cuando se hayan cumplido los fines y obligaciones de la entidad.
C. Cuando se acuerde de forma expresa por la Administración actuante.
D. Cuando lo acuerden los propietarios del polígono o unidad a conservar.
