Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Recurso nº 1280/2015 Resolución nº 28/2016
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 15 de enero de 2016.
VISTO el recurso interpuesto por D. M.A.G.G., actuando en nombre y representación de la empresa CLECE, S.A., contra el acuerdo de exclusión de la licitación del c ontrato de “Mantenimiento de las instalaciones de informática presupuestaria de la Intervención General de la Administración del Estado” (Expediente 13/15), el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO.
Primero. La Junta de Contratación de los Servicios Centrales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas convocó, mediante anuncios publicados en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en el DOUE los días 13 y 18 de mayo de 2015, y en el BOE el día 18 de mayo de 2015, licitación para la adjudicación, mediante procedimiento abierto y tramitación ordinaria, del contrato de mantenimiento de las instalaciones de informática presupuestaria de la Intervención General de la Administración del Estado, cuyo valor estimado es de 499.795,20 euros.
Segundo. Previos los trámites procedimentales oportunos, y tras haberse acordado la exclusión de la licitación de la empresa FULTON, S.A. (por considerarse que la misma no había acreditado la viabilidad económica de su oferta, incursa en valores anormales o desproporcionados), la Junta solicitó a la empresa FERROVIAL SERVICIOS, S.A. la presentación de la documentación exigible conforme al artículo 151.2 del TRLCSP.
Tercero. La Junta de Contratación acordó, el 8 de septiembre de 2015, excluir la oferta de FERROVIAL SERVICIOS, S.A. por no haber cumplimentado en plazo el requerimiento
del artículo 151.2 del RTRLCSP, en concreto, por no haber acreditado en el plazo de 10 días hábiles la disposición de los medios exigidos para la ejecución del contrato.
Cuarto. La Junta procedió a solicitar la documentación del artículo 151.2 del TRLCSP a la empresa CLECE, S.A., por ser la empresa siguiente según el orden de clasificación de las ofertas.
Quinto. El 17 de noviembre de 2015 la Junta de Contratación acordó excluir de la licitación a la empresa CLECE, S.A., por entender que no había acreditado disponer de los medios humanos que se comprometió a adscribir a la ejecución del contrato, concretamente, por no haber presentado en tiempo y forma el certificado de habilitación para trabajos de media tensión de los dos técnicos de electricidad, exigido en las cláusulas VI y X del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP).
La notificación de la exclusión a la empresa recurrente se efectuó el día 26 de noviembre de 2015.
Sexto. El 15 de diciembre de 2015, y previo anuncio ante el órgano de contratación, la empresa CLECE, S.A. interpuso recurso especial contra el acuerdo de exclusión de la licitación del contrato de mantenimiento de las instalaciones de informática presupuestaria de la Intervención General de la Administración del Estado.
Séptimo. Con fecha de 17 de diciembre de 2015 el órgano de contratación remitió a este Tribunal el expediente de contratación junto al informe al que se refiere el artículo 46.2 del TRLCSP.
Octavo. La Secretaría del Tribunal, el 21 de diciembre de 2015, dio traslado del recurso interpuesto a las restantes licitadoras, otorgándoles un plazo de cinco días hábiles para formular alegaciones, sin que se haya evacuado el trámite.
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
Primero. Este Tribunal es competente para resolver el presente recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.1 del TRLCSP, por ser la entidad contratante un poder adjudicador de la Administración General del Estado.
Segundo. El contrato objeto de recurso es un contrato de servicios de mantenimiento (categoría 1 del Anexo II del TRLCSP) sujeto a regulación armonizada y, por tanto, susceptible de recurso especial conforme al artículo 40.1.a) del TRLCSP.
Es objeto de impugnación la resolución de exclusión de la licitación por falta de cumplimiento en tiempo y forma del requerimiento del artículo 151.2 del TRLCSP. Se trata, en consecuencia, de un acto susceptible de recurso especial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40.2.b) del TRLCSP.
Tercero. El recurso ha sido interpuesto dentro del plazo de quince días previsto en el artículo 44.2 del TRLCSP.
Cuarto. La empresa recurrente ostenta la legitimación exigida en el artículo 42 del TRLCSP.
Quinto. Consta acreditada en el expediente de contratación la realización del anuncio previo del recurso exigido en el artículo 44.1 del TRLCSP.
Sexto. Entrando en el fondo del asunto, la empresa CLECE, S.A. alega en su recurso: 1º) Que aportó inicialmente una declaración responsable emitida por el representante legal de la empresa sobre los medios humanos que se dedicaba a adscribir a la ejecución del contrato, que fue admitida por el órgano de contratación sin ningún cuestionamiento, y que posteriormente se declaró su exclusión de la licitación sin concederle la posibilidad de subsanar un error meramente material.
2º) Que no existe, además, un carnet oficial o titulación equivalente de “media tensión”, por lo que no puede acordarse su exclusión de la licitación por la carencia de una titulación oficial que no es posible aportar.
3º) Que se han vulnerado los principios de igualdad y transparencia (artículo 139 del TRLCSP), por la aplicación de un rigor innecesario y excesivo en la valoración de la documentación aportada tras la adjudicación.
Séptimo. Por su parte, el órgano de contratación se opone a la estimación del recurso por considerar que:
1º) Conforme a reiterada doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que es el órgano competente para conocer del presente recurso especial, no cabe subsanación de la documentación aportada en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP.
2º) El PCAP exige acreditar la cualificación que habilite para el mantenimiento de media tensión según las disposiciones vigentes, sin que en ningún momento se haya exigido la aportación de un carnet o título oficial, sino (punto 3 del apartado 2.5, subapartado 2 de la cláusula X del PCAP) los correspondientes certificados o diplomas expedidos por entidades oficiales o certificadas por la propia empresa, en este último caso, dentro de un plan de formación.
3º) No ha existido vulneración de los principios de transparencia e igualdad sino trato igualitario entre los licitadores, habida cuenta de que la empresa FERROVIAL SERVICIOS, S.A. fue excluida de la licitación por los mismos motivos.
Octavo. La primera cuestión que se suscita es la relativa a la admisión o no de subsanación de la documentación aportada por el licitador en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP, precepto que establece lo siguiente:
“El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquél en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello, de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 64.2, y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos. (…)
De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose en ese caso a recabar la
misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas.”
Este Tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones un criterio contrario a la subsanabilidad de la documentación aportada por los licitadores en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP. Como se indicó, entre otras, en la Resolución 311/2015, de 10 de abril, “hemos declarado reiteradamente, por todas, en la Resolución 409/2014, que el citado plazo de diez días hábiles que establece el artículo 151.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público para aportar la documentación exigida en el mismo no puede ser rebasado, pues como ya señalamos entonces, de no ser así, ello supondría un punto de máxima inseguridad jurídica para el resto de los licitadores, con la consiguiente vulneración de los principios de publicidad, libre concurrencia y transparencia en la contratación, consagrados en los artículos 1 y 139 TRLCSP.”
En reiteradas ocasiones (por todas, Resolución 422/2015, de 8 de mayo), el Tribunal ha señalado, respecto de la posibilidad de ampliar el plazo de 10 días del artículo 151.2 del TRLCSP al amparo de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo siguiente:
“… hay que señalar que en el caso del trámite de aportación de documentación por parte del licitador propuesto como adjudicatario en procedimientos de contratación pública –en este caso, la constitución de la garantía definitiva-, no resulta aplicable supletoriamente la LRJPAC pues se trata de una cuestión sobre la que el TRLCSP (arts. 151.2 y 99) se pronuncia expresamente y además, como hemos señalado anteriormente, la aplicación supletoria de la LRJPAC, a los efectos de conceder una ampliación del plazo, supondría un punto de máxima inseguridad jurídica para el resto de los licitadores, y sería contrario a los principios de publicidad, libre concurrencia y transparencia en la contratación, consagrados en los artículos 1 y 139 del TRLCSP. Así lo ha entendido también la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en su informe 44/05, de 19 de diciembre de 2005. Por lo tanto, dado que la aplicación de las disposiciones contenidas en la LRJPAC sólo resultan de aplicación cuando la normativa específica de contratos del sector público no se pronuncia sobre las actuaciones que se tienen que llevar a cabo en las diferentes fases de los procedimientos de licitación, no se puede considerar aplicable
la previsión contenida en el artículo 49 de esta Ley en el trámite aquí analizado, el de presentación de la documentación requerida al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa.”
En la Resolución 58/2015, de 20 de enero, este Tribunal declaró lo siguiente en cuanto a la posibilidad de subsanar la documentación acreditativa de la adscripción de medios, en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP:
“La adscripción de medios es un complemento de cara a demostrar la efectiva disponibilidad de la solvencia requerida por el órgano de contratación al diseñar el objeto del contrato. A estos medios complementarios deben serles de aplicación los criterios generales que rigen el establecimiento de los medios para acreditar la solvencia. Nos encontramos, por tanto, con un requisito adicional de solvencia que habrá de ser considerado en la fase de admisión de licitadores y no valorado para la adjudicación del contrato.
Ahora bien, en este caso, no nos hallamos estrictamente ante una exigencia de solvencia técnica o económica, sino ante una obligación atinente al cumplimiento del objeto del contrato. De la redacción del artículo 64.2 se desprende que se trata de una exigencia adicional a la solvencia, cuyo cumplimiento sólo es exigible al adjudicatario. Sólo es en el momento de la adjudicación cuando, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 151.2 TRLCSP, debe exigirse la acreditación del cumplimiento de la obligación de adscripción de medios.
El requerimiento debe cumplimentarse adecuadamente en el plazo de 10 días. El TRLCSP no contiene ninguna previsión específica respecto de la subsanación en esta fase del procedimiento, de manera que, es de aplicación lo establecido en el artículo 151.2, párrafo segundo TRLCSP (de no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose en ese caso a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas). El acuerdo de exclusión recurrido, es por tanto, conforme a Derecho”.
En la resolución 954/2015, de 16 de octubre, también se examina la interpretación que, en particular, ha de efectuarse del artículo 151.2 del TRLCSP respecto del requerimiento relativo a la acreditación de la disponibilidad de los medios comprometidos, indicándose en dicha Resolución lo siguiente:
“La citada doctrina puede resumirse en los siguientes puntos, en lo que interesa para el análisis de la presente cuestión:
a) El artículo 64.2 TRLCSP prevé la posibilidad de exigir a los licitadores que se comprometan a adscribir al contrato concretos medios materiales o humanos como requisito adicional de solvencia. En la medida en que no nos hallamos estrictamente ante una exigencia de solvencia técnica o económica, sino ante una obligación atinente al cumplimiento del objeto del contrato, la disponibilidad de los medios comprometidos no es necesario que se acredite en el momento de presentación de las ofertas, sino únicamente al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa, dentro del trámite del artículo 151.2 TRLCSP (resolución nº 735/2014).
b) Para acreditarse la disponibilidad basta cualquier medio de prueba admitido en derecho, siendo tarea del órgano de contratación analizar minuciosamente tales pruebas en orden a determinar si la documentación aportada es suficiente para ello (resolución nº 201/2014).
c) Si el licitador aporta una documentación inadecuada para la acreditación de la disponibilidad de los medios, según lo dispuesto en los pliegos, no cabe subsanación alguna de la misma, sino que, una vez transcurrido el plazo de diez días hábiles establecidos en la ley, ha de tenerse al licitador por desistido, sin que quepa ampliación del citado plazo (resolución nº 422/2015 y las que en ella se citan).
En definitiva, el plazo concedido en el artículo 151.2 TRLCSP es improrrogable, no siendo posible otorgar ampliación del mismo ni plazo para la subsanación de los posibles defectos que se hayan detectado en la documentación presentada, por lo que si el órgano de contratación considera –como es el caso- que la documentación no es adecuada, la consecuencia ha de ser tener por desistido al licitador y por tanto su exclusión del procedimiento, debiendo pasar al siguiente en el orden de clasificación”.
Y en la Resolución 951/2015, de 16 de octubre, el Tribunal reitera las consideraciones anteriores y añade, respecto a las facultades del órgano de contratación en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP, lo siguiente:
“… cabe concluir que el órgano de contratación no puede entrar a valorar la aptitud de la empresa con ocasión de la documentación presentada en dicho trámite. El órgano de contratación carece en esta fase de discrecionalidad técnica alguna: debe limitarse a constatar si el requerimiento ha sido cumplido o no y solo en caso de que se haya producido un objetivo incumplimiento podrá entonces deducirse de tal conducta la consecuencia establecida legalmente, es decir, se podrá tener por desistido al licitador. En definitiva, la exclusión que en su caso pudiera dictarse no es consecuencia de la falta de aptitud del licitador para llevar a cabo la ejecución del contrato, falta de aptitud que ya no cabe valorar en esta fase, sino de su conducta obstativa u omisiva, al no cumplir o cumplir defectuosamente el requerimiento efectuado, conducta que el legislador ha considerado que lleva implícita la voluntad de desistir del contrato. Y es obvio que para valorar si el requerimiento ha sido cumplido o no resulta de todo punto indispensable analizar el concreto contenido del requerimiento efectuado, pues solo en función de los términos en que se haya realizado podrá valorarse si fue o no cumplido de forma adecuada”.
Las consideraciones anteriores determinan la procedencia de desestimar el primer motivo de recurso, en la medida en que no procede, conforme a la reiterada doctrina de este Tribunal, otorgar plazo de subsanación de la documentación solicitada al licitador en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP.
Noveno. Partiendo de la anterior premisa, procede examinar si es o no ajustada a Derecho la decisión de la Administración de considerar retirada la oferta de la recurrente y excluirla de la licitación, por no haber aportado en tiempo y forma la documentación solicitada en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP.
En el acuerdo de exclusión (documento 14.3 del expediente de contratación) la Administración contratante resolvió “excluir al licitador al no haber presentado correctamente la documentación requerida en los artículos 146 y 151.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, ya que no ha aportado completa la
documentación acreditativa de la disposición de medios en lo relativo al certificado de habilitación para trabajos en media tensión, de los dos técnicos de electricidad, exigido en las cláusulas VI y X del Pliego de Cláusulas Administrativas particulares”
La cláusula VI, apartado 3.4.2 del PCAP exige a los licitadores adscribir a la ejecución del contrato una serie de medios personales entre los que se incluyen “dos oficiales de 1ª categoría para el mantenimiento de los sistemas de suministro de energía eléctrica y distribución telefónica”, respecto de los que se requiere, además de la “titulación de Maestría Industrial o equivalente”, “cualificación que habilite para el mantenimiento de media y baja tensión, según las disposiciones vigentes”, y ello dentro del subapartado relativo a experiencia y conocimientos.
La cláusula X.2 del PCAP regula la documentación justificativa del artículo 151.2 del TRLCSP que ha de aportar el licitador cuya oferta haya sido seleccionada por ser la económicamente más ventajosa. En su apartado 5.2 se refiere a la forma de acreditar la disposición de adscripción de medios personales, previendo, además de la necesaria aportación del “título oficial que acredite el cumplimiento del requisito de titulación exigida para cada uno de los miembros del equipo de trabajo a adscribir a la ejecución del contrato” (esto es, la titulación de Maestría Industrial o equivalente, en el caso de los dos oficiales electricistas de 1ª categoría), la justificación de “la formación específica exigida para cada uno de los técnicos a adscribir a la ejecución del contrato, que se acreditará presentando certificados o diplomas de entidades oficiales o certificadas. En el caso de ser la propia empresa la que certifique dicha formación, los cursos deben estar enmarcados en un plan de formación”.
Resulta claro que el PCAP exigía acreditar, en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP, una formación específica en el mantenimiento de baja y media tensión por parte de los oficiales electricistas de 1ª categoría que el licitador se comprometiese a adscribir a la ejecución del contrato, formación específica que la empresa recurrente no justificó en el improrrogable plazo de 10 días previsto a tal efecto en el artículo 151.2 del TRLCSP. También resulta claro que, como sostiene el órgano de contratación, el PCAP no exige para acreditar esta formación específica en el mantenimiento de media tensión la aportación de ningún título o carnet oficial de “media tensión”, pues prevé el pliego que
dicha formación específica se justificará mediante la presentación de certificados o diplomas de entidades oficiales o certificadas o de la propia empresa, si los cursos se enmarcan en un plan de formación.
En definitiva, no cabe entender, como sostiene la recurrente, que el PCAP exija la aportación de un título o carnet oficial que no existe, pues la formación específica en materia de mantenimiento de media tensión se ha de justificar a través de los certificados o diplomas que refiere el Pliego que, cabe añadir, es la ley del contrato y no fue recurrido por la empresa recurrente.
Procede, por ello, desestimar este motivo de recurso.
Décimo. El Tribunal ha de desestimar igualmente el tercer y último motivo de recurso, relativo a la supuesta vulneración de los principios de transparencia e igualdad por la Administración contratante.
Y e llo no sólo porque la improcedencia de conferir plazo de subsanación en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP pretende precisamente salvaguardar, como se ha expuesto, la transparencia y la igualdad de trato entre los licitadores, sino también porque el órgano de contratación aplicó idéntico criterio para considerar retirada la oferta y, consecuentemente, para excluir de la licitación a otra empresa por idénticos motivos (documento 14.2 del expediente, relativo al acuerdo de exclusión, sin trámite previo de subsanación, de la empresa FERROVIAL SERVICIOS, S.A. por no haber justificado en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP la disponibilidad de los medios que se comprometió a adscribir a la ejecución del contrato).
Por todo lo anterior,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. M.A.G.G., actuando en nombre y representación de la empresa CLECE, S.A., contra el acuerdo de exclusión de la licitación del contrato de “Mantenimiento de las instalaciones de informática presupuestaria de la Intervención General de la Administración del Estado” (Expediente 13/15).
Segundo. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.f) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
