Conclusiones

Hablar de igualdad de oportunidades para la población de trabaja- dores mayores es hablar de la existencia de más y mejores oportuni- dades de empleo. Como se ha podido comprobar en este capítulo, el paro no es especialmente elevado entre los trabajadores de más edad. Sin embargo, esto no se debe interpretar como que el merca- do de trabajo no es especialmente desfavorable para este colectivo de la población. La línea que separa el estar en paro del estar en la inactividad es muy delgada cuando se refiere a los trabajadores que están próximos a la jubilación. Esto no significa que el paro sea el principal factor responsable de las jubilaciones anticipadas, aunque sí contribuye a ello. Es cierto que condiciones laborales adversas in- fluyen tanto del lado de la demanda como del lado de la oferta en la probabilidad de abandono anticipado de la actividad laboral.

Si tenemos en cuenta el escenario dibujado por las previsiones demográficas y el acelerado cambio tecnológico, los trabajadores de edad emergen como el colectivo clave para organizar la actividad productiva de manera que mejoren o al menos se mantengan los ni- veles de bienestar económico alcanzados por la población. Es evi- dente, por las razones esgrimidas a lo largo de este capítulo, que el sistema económico va a depender cada vez más de los trabajadores de más edad. Ya casi todos los países industrializados aceptan la ne- cesidad de prolongar la vida activa para equilibrar los presupuestos de la Seguridad Social. Esta estrategia no es la única posible ni tam-

poco es suficiente, pero es casi indiscutible. Los sindicatos de traba- jadores aún tienen sus dudas sobre las consecuencias últimas de me- didas que endurecen las opciones para la jubilación anticipada. Sin embargo, la realidad es incontestable y los agentes sociales tendrán que adaptar sus expectativas a una vida laboral más larga. Sólo nive- les de productividad desconocidos hasta hoy podrían liberarnos de tener que trabajar más para proteger el contrato social vigente, cuya manifestación más genuina es la pensión pública a la que todo tra- bajador tiene derecho.

Si aceptamos lo inevitable, esto es, el retraso por Ley de la edad real de jubilación, la cuestión inmediata es si puede ello suponer una pérdida de bienestar de los trabajadores mayores. La respuesta es que no necesariamente. Si todo lo demás permanece constante, jubilarse más tarde en el ciclo vital significa disfrutar de menos ocio a lo largo de la vida. Menos ocio no implica menos bienestar. El pro- blema surge cuando la obligación impuesta por la legislación labo- ral de trabajar hasta una edad más avanzada se traduce en más difi- cultades en el mercado de trabajo durante los últimos años de vida activa. En este sentido el lado de la demanda tiene que estar a la al- tura de las circunstancias.

Para que oferta y demanda se coordinen adecuadamente, una de las claves es crecientes y mejores oportunidades de trabajo a lo largo del ciclo vital. Pero esta nueva forma de entender la carrera profesional no se alcanza sin un esfuerzo considerable. Para que las oportunidades de trabajo aumenten antes que agotarse a lo largo de la vida laboral, la formación continua es una condición absoluta- mente necesaria. Condición cada vez más importante dado el acele- rado e imprevisible cambio tecnológico. La formación tiene que ser entendida como un cometido de por vida. Y, por supuesto, dar prio- ridad absoluta a la formación exige un nuevo pacto social que forje compromisos a largo plazo entre los empresarios, los sindicatos y el Gobierno de la nación.

7.1. Introducción

En su artículo 27, la Constitución española de 1978 reconoce que

«... todos tienen derecho a la educación». Hoy este derecho no sólo está reconocido en casi todos los países del mundo, sino que se pro- tege, convirtiéndose en una obligación. Por Ley está establecido que la enseñanza es obligatoria hasta una cierta edad; en España, lo es actualmente hasta los 16 años. Entre las muchas razones que jus- tifican esa obligatoriedad, destaca el hecho de que el nivel educati- vo de los ciudadanos de un país contribuye no sólo al bienestar in- dividual, sino también al bienestar colectivo. En este sentido, se dice que la educación genera efectos externos positivos, pues no sólo los individuos que reciben la educación se benefician de ella, sino tam- bién la sociedad en su conjunto. En cualquier caso, los beneficios individuales de la educación son muy notables y evidentes. Las oportunidades laborales dependen en gran medida de los estudios alcanzados. Dichas oportunidades se miden en términos de la dis- ponibilidad de empleo y las posibilidades de ingreso. Aun siendo muy considerables, los efectos externos de la educación no son sufi- cientes para justificar la escolarización obligatoria, aunque sí la re- fuerzan.

La enseñanza obligatoria proporciona las cualificaciones básicas que son necesarias para la vida laboral. Una vez culminada la ense- ñanza obligatoria, los individuos están en posición de poder elegir entre continuar o no continuar su etapa formativa. En principio, el haber finalizado la enseñanza obligatoria permite elegir entre las posibilidades que ofrece el sistema educativo en el nivel superior, fundamentalmente la enseñanza universitaria. Aunque la elección está determinada por las preferencias profesionales con vistas al uso laboral de las cualificaciones adquiridas, los condicionantes de la

las oportunidades educativas?

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elección son importantes. El problema fundamental es cómo se fi- nancia la inversión educativa. Puesto que los beneficios de la educa- ción son tan patentes, la inversión en educación es muy atractiva.

Como se va a mostrar en este capítulo, el mercado no siempre re- suelve el problema de proporcionar el capital que los individuos ne- cesitan para llevar a cabo su demanda de educación.

En este capítulo se analiza la importancia de la intervención pú- blica para garantizar la igualdad de oportunidades educativas, se presentan datos sobre el valor económico de la educación y sobre la expansión educativa en España, y se estudia a la luz de la teoría y de los resultados empíricos hasta qué punto son iguales las oportunida- des educativas. Finalmente, se discuten algunas de las medidas que contribuyen a una mayor igualdad de oportunidades en la forma en que el sistema educativo distribuye sus recursos entre los ciudada- nos de un país.

7.2. El sector público y la educación

La fuerte intervención del Estado en el sistema educativo, regulan- do y proporcionando servicios educativos, se justifica fundamental- mente por razones distributivas. Desde el punto de vista de la teoría económica, es erróneo pensar que la educación es un bien o servi- cio público. Para que la educación fuera un servicio público, debe- ría ser muy difícil cobrar por el servicio educativo y el coste margi- nal de añadir un alumno debería ser cero. Nada de esto ocurre. Es perfectamente posible excluir a alguien del consumo del bien o de beneficiarse del servicio. Y el coste marginal no es cero, ya que un alumno utiliza de forma individualizada los recursos proporciona- dos por el sistema educativo. Luego el que la enseñanza primaria y secundaria sea obligatoria y esté financiada por el sector público

—sin que esto impida que exista enseñanza privada— es un hecho fundamentado en la aplicación del objetivo de mejora de distribu- ción de la renta.

Si no existiera la financiación pública de la enseñanza, las fami- lias más ricas gastarían más en la educación de sus hijos, haciendo aumentar las diferencias económicas entre las personas en función del origen familiar. Como principio de justicia social, con el que está

de acuerdo mucha gente, se deben evitar las diferencias causadas por las circunstancias familiares. Los hijos de familias más pobres no deben tener un horizonte de desarrollo humano más limitado como consecuencia de las circunstancias familiares. A este principio responde la existencia de la enseñanza pública. Ésta permite que los hijos de las familias más desfavorecidas puedan acceder a la educa- ción y ascender socialmente para competir en igualdad de condicio- nes por los empleos más atractivos y por los puestos de más alta res- ponsabilidad en la empresa y en la sociedad.

En cualquier caso, cuando las familias pueden pedir prestado para invertir en educación, la intervención del Estado se hace me- nos necesaria. Igual que se pide prestado para adquirir una vivienda se podría pedir prestado para financiar los gastos educativos. En principio, la inversión educativa es de las más atractivas, puesto que generalmente los beneficios superan con creces a los gastos. Sin em- bargo, el sistema financiero privado no es muy partidario de finan- ciar inversiones en educación. El problema radica en que la garan- tía de devolución de ese préstamo es personal, dependiente de los ingresos futuros, y por ello se considera un préstamo de alto riesgo.

El mercado de capitales no resuelve el problema del largo desfase entre la inversión educativa y la obtención de ingresos. Ésta es otra de las razones que justifican la intervención del Estado, no ya sólo haciendo obligatoria y financiando la enseñanza primaria y secun- daria, sino financiando la enseñanza superior.

La intervención del sector público en la enseñanza superior es menos esencial y reviste variadas formas. Por ejemplo, en lugar de hacer la enseñanza superior totalmente gratuita, se ofrece la posibi- lidad de optar a la obtención de becas y/o de créditos de bajo inte- rés, que además pueden estar subvencionados o garantizados por el propio Estado. En España, la enseñanza universitaria es mayoritaria- mente pública (véase más adelante). Debido a lo asequibles que son los estudios universitarios para la mayoría de las familias españolas, la enseñanza superior se ha expandido rápidamente en las últimas dos décadas. Sin embargo, el mercado de créditos para los estudios universitarios no se ha desarrollado aún en España. Cabe esperar que la creciente participación de adultos en la enseñanza superior haga aumentar los créditos blandos para ese fin de manera muy es- timable en el futuro.

En los países de la ^OCDE(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), la enseñanza primaria y secundaria es ma- yoritariamente impartida en centros públicos. El Estado, en sus di- versas instancias, ha llevado la escolarización obligatoria a todos los rincones de la geografía de los países industrializados. En la ense- ñanza obligatoria, el sector privado ha crecido en las grandes ciuda- des, donde el poder adquisitivo de la población ha inducido una demanda de educación más influida por grupos de interés o ideolo- gías específicas. De todas formas, hay que tener en cuenta que en muchos países los centros privados se benefician de fondos públi- cos. En España, la legislación educativa contempla la posibilidad de establecer conciertos entre el sector público y los centros privados.

Así, más del 80% de las plazas escolares en la educación obligatoria en España están concertadas, es decir, el centro recibe una subven- ción que implica seguir un cierto modelo de organización interna y unos criterios determinados para la selección del alumnado³³. Por ejemplo, la enseñanza tiene que seguir un currículo común y pre- viamente diseñado por las autoridades educativas. El currículo co- mún significa que todos los alumnos reciben la misma enseñanza, de tal manera que sólo más tarde se les pide que elijan una cierta trayectoria bien de formación profesional o bien de formación académica. Éste no es el caso de Alemania o Austria, donde la elec- ción se realiza relativamente pronto en el ciclo de la enseñanza obligatoria.

7.2.1. La calidad de la educación

El primer indicador en el que se piensa cuando se habla de cali- dad de la educación es el porcentaje de alumnos que culminan su periodo formativo. Éste es el aspecto más básico, puesto que, si el alumno abandona la escuela antes de completar el ciclo obligatorio, esto se debe interpretar como un fracaso escolar. Y la pregunta que surge inmediatamente es quién es responsable de ese fracaso esco- lar. Probablemente nadie en particular, pues se trata de una respon- sabilidad compartida por el sistema educativo, el alumno, los padres de éste y la sociedad en general. Aunque ha disminuido considera-

33Un caso muy distinto es el de Estados Unidos, donde los centros privados reciben muy escasa o ninguna financiación del sector público, bien federal, estatal o local.

blemente en el tiempo, todavía un porcentaje no despreciable de los jóvenes de 17 años no ha completado la enseñanza secundaria en España. Ésta es una de las asignaturas pendientes del sistema educativo español. La reducción del fracaso escolar es una tarea ar- dua en la que tienen que implicarse las distintas instancias con algu- na responsabilidad, en especial el entorno familiar.

Al hilo del fracaso escolar se ha considerado la calidad de la en- señanza como un elemento fundamental. Los aspectos más relevan- tes para la calidad de la enseñanza, como han puesto de manifiesto numerosos estudios, son el gasto por alumno y la media de alumnos por profesor. Aunque en un principio no se había encontrado una correlación clara entre estas variables y el rendimiento académico de los alumnos (Hanushek, 1986: 1141-1177), estudios más recien- tes en Estados Unidos han arrojado nueva luz sobre el asunto (Card y Krueger, 1996: 31-50. El resultado fundamental que se ha obtenido es que el gasto por alumno y el ratio de alumnos por profesor tie- nen un impacto significativo sobre el potencial de ganancias labora- les de los estudiantes una vez que ingresan en el mercado de traba- jo. Así pues, no se trata de explicar el rendimiento escolar, puesto que esto es difícil y, por tanto, está sujeto a controversia. De lo que se trata es de medir los efectos de las indicadas variables sobre las condiciones de trabajo y, en particular, el salario. Como se ha dicho, éste parece depender de la calidad de la educación recibida.

7.3. Medidas para alcanzar la igualdad de oportunidades educativas

La expresión más genuina de la intervención del sector público para alcanzar la igualdad de oportunidades educativas es la gratui- dad de la enseñanza obligatoria, a través de los centros públicos y de conciertos con centros privados. El Estado establece obligatoriedad de la enseñanza hasta los 16 años y a la vez está obligado a propor- cionar la infraestructura para su impartición. Los estudiantes pue- den completar el ciclo de la enseñanza secundaria a edades que su- peran los 16 años sin incurrir en coste alguno mediante la matrícula en los institutos de Bachillerato. Asimismo, si desean proseguir estu- dios superiores, pueden hacerlo en las Universidades públicas, don-

de el coste de la matrícula es una fracción mínima del coste real, gracias a la financiación del Estado.

Sin embargo, la gratuidad de la enseñanza no garantiza de for- ma inmediata la igualdad de oportunidades, puesto que hay otros costes asociados con la escolarización que tienen que soportar las fa- milias: libros, transporte, material escolar, etc. Es por ello por lo que existe la necesidad de becas o ayudas que permiten a las familias más desfavorecidas atender los gastos escolares indirectos. Además, las familias de escasos recursos económicos tienen más necesidad de los posibles ingresos aportados por los hijos. Esto hace que, sin la ayuda de una beca, la probabilidad de continuar los estudios post- obligatorios por parte de un joven procedente de un entorno fami- liar desfavorecido sea menor que cuando la familia goza de rentas más elevadas. En otras palabras, la necesidad del ingreso adicional es mayor y por tanto afecta a la elección sobre si seguir en el sistema educativo o ingresar en el mercado de trabajo. El programa de be- cas también tiene por objeto compensar a las familias más modestas para que sus hijos puedan prolongar la estancia en el sistema educa- tivo.

En España ha crecido notablemente el gasto público en pro- gramas de becas. Por ejemplo, entre los alumnos de Bachillerato y Formación Profesional (niveles ^Iy ^II), en el curso 1982-1983 ha- bía unos ciento dieciocho mil becarios, aproximadamente el 6%

de los alumnos. La cuantía media de la beca era de unos doscientos cuarenta y seis euros. En el curso 1995-1996, había medio millón de estudiantes con becas (el 19% de los alumnos en los niveles indicados) y la beca media había perdido más de la mitad de su poder adquisitivo, a excepción de la Formación Pro- fesional de 2.^ogrado, que mejoró ligeramente en valor real debi- do a ayudas compensatorias. El aumento tan considerable en el número total de becarios, entre los cursos referidos, significó un incremento sustancial del gasto total en becas, de 42 a 541 millo- nes de euros (848 millones en el curso 2001-2002)³⁴. Sin embar- go, como se ha dicho, la cuantía media de la beca se ha ido redu- ciendo en términos reales.

34Véase http://wwwn.mec.es/mecd/jsp/plantilla.jsp?id=332&area=estadisticas.

En el ámbito de los estudios universitarios no sólo son importan- tes las becas y otras ayudas, sino también las tasas académicas y los préstamos financieros para la inversión educativa. El asunto de las tasas académicas está íntimamente relacionado con la financiación de la educación superior y, por tanto, surge inmediatamente cuan- do se habla de calidad de la enseñanza. Lógicamente, un sistema universitario mejor financiado favorece la calidad del producto que se ofrece, sobre todo porque de esa financiación depende la dota- ción de infraestructuras. Esto sucede especialmente en las faculta- des y escuelas llamadas experimentales,donde a menudo son necesa- rios equipos sofisticados y caros. En España, lo que los estudiantes pagan en tasas representa menos de un quinto del presupuesto del sistema universitario. Esto es así porque las tasas son relativamente bajas y porque la cuarta parte de los alumnos están exentos del pago de tasas, por ser becarios, pertenecer a familia numerosa, benefi- ciarse de haber obtenido matrículas de honor o ser hijo de funcio- narios de Universidades.

Si las tasas deben ser más altas o más bajas es objeto de debate.

A favor de tasas más bajas está el argumento de que esto contribuye a la igualdad de oportunidades, puesto que facilita el acceso a la educación superior de las familias con ingresos más bajos. Por otra parte, hay quienes defienden las tasas académicas basándose en el principio de justicia social. La educación superior no debe finan- ciarse al cien por cien porque no toda la población se beneficia de ella; son los beneficiarios directos los que deben contribuir a su fi- nanciación parcial. Es más, tal contribución debe ser creciente. Para ello, se propone la concesión de préstamos cuya devolución debe realizarse bajo ciertas condiciones ligadas a la percepción de renta cuando el trabajador esté integrado en el mercado de trabajo. La devolución debe producirse en un tiempo prudente desde que el individuo comienza a generar ingresos, teniendo en cuenta la even- tualidad del paro o de otra circunstancia que dificulte la obtención del rendimiento de la inversión efectuada. Esta solución es muy atractiva porque, al permitir aumentar las tasas, puede contribuir a la calidad de la enseñanza y porque el préstamo supuestamente hace que el estudiante valore más lo que recibe a cambio del precio que tiene que pagar. Si el mecanismo opera adecuadamente, con un coste marginal relativamente pequeño se puede generar un be-