Los pilares del Estado de Bienestar

la enseñanza pública y la Seguridad Social

El objetivo de toda sociedad es aumentar sus cotas de bienestar so- cial. Aunque el mercado contribuye al bienestar promoviendo el mejor uso de los recursos disponibles, a veces falla. En cada caso que se observa un fallo de mercado, está justificado que intervenga el sector público para enmendar la plana al mercado. Además, como se ha argumentado en la sección anterior, la intervención del

Estado se invoca para hacer más igualitaria la distribución de la ren- ta, o cuando hay bienes y servicios que se consideran meritorios ⁴. En todo caso, la intensidad y la forma de la intervención son as- pectos sujetos a debate. Las tres formas de intervención son las si- guientes:

1) la producción del bien por el propio Estado;

2) la producción privada del bien, acompañada de impues- tos para desanimar dicha producción cuando el Estado quie- re reducirla o de subsidios para promoverla cuando quiere aumentarla;

3) la producción privada del bien dentro de la regulación públi- ca para asegurar que dicha producción cumple los requisitos exigidos por el Estado.

Por supuesto, dentro de cada una de estas formas de interven- ción general hay una amplia gama de posibilidades específicas de intervención. A menudo, es una cuestión de decisión política. Se trata de dirimir costes y beneficios de la medida, teniendo en cuen- ta que las mejoras distributivas tienen a menudo que conseguirse con pérdidas de eficiencia en la asignación de los recursos. Los me- canismos de obtención y uso de los recursos públicos no están exen- tos de problemas, especialmente en lo que se refiere a los gastos ad- ministrativos y la burocracia que conllevan.

Dos áreas en las que la intervención del sector público destaca especialmente son la educación y la Seguridad Social —ésta, con sus múltiples prestaciones, desde las del sistema de salud hasta las del sistema de protección frente al desempleo—. Tanto la educación como la Seguridad Social tienen conexiones muy claras con el prin- cipio general de igualdad de oportunidades. La educación es parti- cularmente importante, como se comprueba a lo largo de este libro.

Por su parte, la Seguridad Social es una pieza insustituible del en- granaje del Estado de Bienestar.

4 Bienes meritorios son aquellos cuyo consumo el Estado considera importante u obligatorio. Es el caso de las vacunas, para prevenir enfermedades, o la educación obliga- toria hasta los 16 años en España, para garantizar un nivel educativo mínimo a todos los miembros de la población.

2.3.1. La educación pública

La educación no es un bien público puro. En primer lugar, por- que el coste marginal —el asociado con una unidad adicional del bien— no es cero; y, en segundo lugar, porque no es difícil excluir a alguien de su consumo, lo que se consigue simplemente estable- ciendo un precio para el uso del servicio. Sin embargo, la educación tiene importantes efectos externos o produce las llamadas externali- dades. La educación contribuye al mejor funcionamiento de una so- ciedad democrática. Personas con un mayor nivel educativo son más conscientes de sus derechos y obligaciones, lo que cabe esperar que las haga mejores ciudadanas. Pero el valor de la educación está en su uso privado y el rendimiento en términos de los mayores in- gresos que proporciona. La gente está dispuesta a invertir en educa- ción porque puede obtener un rendimiento en el mercado de tra- bajo. Un mayor nivel de estudios supone una mayor productividad y, consecuentemente, una mayor compensación por el esfuerzo rea- lizado en el puesto de trabajo.

Aunque no hubiera educación pública y se suprimieran los subsidios a la educación, los individuos seguirían utilizando parte de los recursos disponibles para aumentar su capital humano a través del estudio y la formación. Si la externalidad asociada a la educación va a existir independientemente de que sea pública o esté subvencionada, la existencia de la externalidad no parece una razón convincente para la intervención del Estado. Lógica- mente, éste puede considerar que la educación es un bien meri- torio y por lo tanto debe fomentarse su consumo (o adquisición).

Por eso la escolarización es obligatoria hasta la edad de 16 años en España.

La razón por la que el Estado es tan activo en el sector de la en- señanza hay que buscarla en la vertiente distributiva de la econo- mía. Si el acceso a la educación dependiera del poder adquisitivo de cada cual, las desigualdades serían inmensas. Como se ha explicado en el capítulo 1, la igualdad de oportunidades ocupa un lugar des- tacado en la escala de valores en las sociedades democráticas. Hay consenso en que el futuro bienestar económico de un niño —fuer- temente correlacionado con su potencial de ingresos— no debe de- pender exclusivamente de los recursos de su familia. Dada la fuerte relación directa entre educación e ingresos, el bienestar futuro de-

pende en gran medida de la educación. Éste es un poderoso moti- vo para que el Gobierno intente que la educación sea un bien al al- cance de todo el mundo, independientemente de su nivel de renta.

Por lo tanto, impartir educación de forma equitativa es un podero- so instrumento para redistribuir la renta. El principio es muy senci- llo: una mejora de la distribución de los recursos hoy, contribuye de- cisivamente a la distribución de la renta mañana.

La lógica para que el sector público intervenga en la provisión de educación postobligatoria es similar: se trata de permitir el acce- so a la Universidad a aquellas personas que no pueden financiar sus estudios en el sector privado. En parte, la dificultad para financiar los propios estudios se debe a los inconvenientes para conseguir cré- ditos bancarios para ese fin. La intervención del Estado en la ense- ñanza superior en España es muy fuerte. Debido a las amplias posi- bilidades para acceder a la enseñanza pública superior, no ha habido gran necesidad de desarrollar adecuadamente los mecanis- mos para garantizar préstamos educativos. Éste es un ejemplo claro de mercado incompleto, escasamente desarrollado en España hasta la fecha.

De todas formas, la financiación de la educación en general pre- senta numerosos problemas, sobre los que se ha debatido amplia- mente. En principio, existe un conflicto entre la equidad y la efi- ciencia. Gastar eficientemente significa que se consigue el máximo rendimiento. En este caso, se habla de la productividad originada por la educación, que da lugar a los ingresos obtenidos en el merca- do de trabajo. El problema surge cuando todos los posibles usos de los recursos no generan el mismo rendimiento. Gastar buscando la eficiencia puede significar aumentar las desigualdades. Por ejem- plo, si los niños de familias más acomodadas son más productivos en el uso de una unidad de gasto educativo, la eficiencia aconsejaría gastar más en ellos. Sin embargo, esta forma de proceder choca frontalmente con el principio de la igualdad de oportunidades, que exige hacer justo lo contrario, es decir, realizar el gasto público con un fin compensatorio.

Si el rendimiento marginal del gasto adicional en educación es mayor para los individuos desfavorecidos, sería posible conseguir más igualdad y más eficiencia al mismo tiempo. Aunque en princi- pio esto parece imposible, cuando uno se detiene a analizar el asun-

to y adopta una perspectiva amplia del rendimiento de la educa- ción, puede llegar a una conclusión interesante. La premisa es que la integración de las clases más pobres origina beneficios para la so- ciedad en su conjunto. Si la educación compensatoria aumenta la integración, indirectamente está teniendo un beneficio social que a menudo se ignora. Además, hay que tener en cuenta que la igual- dad económica puede contribuir a aumentar el producto si con ello se incrementa el capital social⁵y mejora la disposición de la pobla- ción para aprovechar la energía positiva y el optimismo de las capas más desfavorecidas de la población. Por otra parte, el nivel educati- vo está correlacionado con la salud de la población.

2.3.2. La Seguridad Social

En España, la Seguridad Social garantiza, tanto a través de la mo- dalidad contributiva como de la asistencial, la protección adecuada en diversas contingencias y situaciones, tales como enfermedad, ac- cidente, maternidad, jubilación, etc. Frente al sector privado, el sec- tor público tiene ciertas ventajas a la hora de proporcionar un segu- ro frente a cualquiera de los riesgos sociales mencionados: 1) el seguro puede ser financiado con impuestos; 2) el riesgo puede ser compartido por varias generaciones; y 3) el Estado puede obligar a los individuos a asegurarse, tanto a los que tienen poco riesgo como a los que tienen mucho riesgo. Esto no impide que el sector públi- co y el sector privado tengan que hacer frente al problema del ries- go moral. Éste surge como resultado de la pérdida de incentivos cuando existe un seguro completo. Quizá la ventaja que tiene el Es- tado sobre el sector privado a este respecto es la posibilidad de ape- lar a la ética del buen ciudadano.

Dentro de las prestaciones de la Seguridad Social en España, las que se refieren a maternidad y a jubilación afectan a dos de los tres grupos desfavorecidos a los que se dedica este libro: las mujeres y las personas mayores. Aunque los detalles institucionales se exponen

5 El concepto de capital sociales el resultado de la red de lazos, contactos e interaccio- nes entre las personas con un interés en participar en la vida política y social. Por eso se hace hincapié en el acceso a los medios de obtener información y en la forma de com- partirla con otros individuos y grupos. El concepto de capital socialha sido más utilizado por los sociólogos que por los economistas.

más adelante, conviene explicar aquí por qué éstas son dos institu- ciones de enorme importancia en las sociedades modernas. En cuanto a la prestación por maternidad, es el reconocimiento de que la mujer tiene que abandonar temporalmente el mercado de traba- jo para dar a luz y para cuidar al recién nacido en sus primeros me- ses de vida. Por ello, la mujer puede ausentarse de su puesto de tra- bajo durante dieciséis semanas con una prestación económica. El permiso de maternidad está considerado un derecho fundamental que recientemente se ha extendido a los varones en cierta medida.

En cuanto al sistema de pensiones públicas, su objetivo es man- tener en alguna medida el ingreso de las personas que por razón de la edad abandonan el mercado de trabajo. La pensión de jubilación es una prestación económica que garantiza a las personas mayores un mínimo bienestar económico. El reto al que se enfrenta el siste- ma de pensiones públicas es alcanzar un equilibrio entre la protec- ción y los incentivos a seguir en la población activa. Se dice que las pensiones públicas reducen el ahorro y la vida activa de las perso- nas. Efectivamente, la edad media de jubilación se ha ido reducien- do. Esto ha ocurrido en paralelo al aumento de la cuantía media de las pensiones. Sin embargo, hay que tener en cuenta que a veces la jubilación anticipada está promovida por la empresa y que, cuando los trabajadores que se aproximan a la edad normal de jubilación (65 años) pierden el empleo, no es fácil que puedan encontrar otro. En este sentido, los trabajadores de más edad tienden a ser más vulnerables a los avatares del mercado de trabajo y por lo tan- to se pueden considerar un colectivo desfavorecido (véase el capí- tulo 6).

2.3.3. La protección por desempleo

La prestación por desempleo es un seguro contra la pérdida del puesto de trabajo. Proporciona un ingreso al trabajador parado que le compensa en parte la pérdida de renta causada por el paro. Se- gún el primer aspecto asegurador, el trabajador está más dispuesto a aceptar trabajos que conllevan mayor riesgo de pérdida de em- pleo, puesto que el coste ocasionado es menor gracias al seguro.

Desde el punto de vista de sostenimiento de renta, la existencia de la prestación puede prolongar la permanencia en el paro, puesto que reduce el coste de estar parado y el trabajador puede aflojar la

intensidad de la búsqueda de trabajo. Por otra parte, la percepción de la prestación proporciona al trabajador medios o recursos que puede utilizar para mejorar la tecnología de la búsqueda de trabajo.

Si consideramos todos estos efectos globalmente, no podemos indi- car sin ambigüedad el sentido en el que la prestación va a influir so- bre la duración del paro o, lo que es lo mismo, sobre la probabili- dad de encontrar trabajo. Se dice entonces que se trata de una cuestión empírica que requiere el uso de datos apropiados para que pueda dilucidarse. Hasta hoy son muchos los trabajos que han estu- diado la relación entre el seguro de desempleo y la duración del paro, y el resultado final parece apuntar a una relación positiva; es decir, los trabajadores que reciben la prestación suelen tardar más tiempo en volver al empleo que los que no la reciben.

En el capítulo 9 se expone con detalle el problema de los incen- tivos a la oferta de trabajo como un caso paradigmático de la rela- ción de cambio entre protección e iniciativa individual. Si bien tan- to el sistema público de pensiones como el seguro de desempleo generan incentivos negativos sobre la oferta de trabajo, está claro que ambas son instituciones fundamentales del Estado de Bienestar.

En España estas instituciones son relativamente jóvenes. Aunque nacidas en los años sesenta y setenta en su versión más moderna, a lo largo de las últimas dos décadas han sido reformadas en varias ocasiones. Esto muestra que no es fácil encontrar el diseño de la for- ma de intervención del Estado en la economía para aumentar la igualdad sin causar efectos secundarios. Lo importante es que no se pierdan de vista los objetivos sociales ni se ignoren los efectos inde- seables. Esto requiere importantes esfuerzos de los científicos socia- les y una actitud abierta de los encargados de legislar y ejecutar las políticas públicas.