Necesidades, recursos y objetivos: el gasto social en España

A través del gasto social se persigue el mismo objetivo, aplicándose medidas específicas, por ejemplo, el gasto en becas. Pero hay una categoría de gasto social que merece especial atención. Es el gasto relacionado con la familia, los hijos y la vivienda. Este tipo de gasto, que representa el 12% del gasto en protección en el conjunto de la

UE, tiene mucho que ver con los tres colectivos estudiados en este li- bro, especialmente el colectivo de mujeres. En el siguiente epígrafe se sitúa el gasto social en el contexto de una discusión general sobre necesidades, recursos y objetivos.

En el caso concreto de la dramática reducción de la tasa de fe- cundidad en España, es razonable pensar que obedece a un dese- quilibrio social profundo. Las parejas jóvenes renuncian a tener más hijos o eligen tener pocos influidas por las condiciones exter- nas. Una de esas condiciones externas puede ser el escaso apoyo a la familia en general o a la crianza de los hijos en particular. Lógica- mente, el comportamiento de los individuos responde a los estímu- los, incentivos y restricciones que operan en su medio socioeconó- mico. Si el diagnóstico sobre las causas de la caída de la tasa de fecundidad es correcto, de ello se sigue inmediatamente una deter- minada receta de medidas para ponerle remedio. Pero el diagnóstico no es fácil. Cualquier hecho singular en la España contemporánea tiene que estudiarse con el telón de fondo de la singular historia con- temporánea española. La dictadura y la transición política han teni- do y siguen tiendo su importancia. La sociedad y la economía espa- ñolas han evolucionado a alta velocidad. Más cambio en menos tiempo significa más resultados sorprendentes.

Si se considera que la caída de la tasa de fecundidad causa pro- blemas sociales importantes a largo plazo, entonces se debe actuar para cambiar comportamientos. Es evidente que, si la población en- vejece a un ritmo más acelerado de lo que sería deseable, el coste en términos de eficiencia en el sistema productivo puede ser muy alto.

Una economía a la que le falta la fuerza de trabajo es una economía débil, que se ahoga, sin aire en los pulmones. La languidez económi- ca es un estado poco favorable al aumento de la productividad y al crecimiento económico —dos ingredientes cruciales para la mejora del bienestar económico de la población—. Además, una población envejecida es una población que tiende a absorber más recursos de los que genera. La institución más importante del Estado de Bienes- tar, la Seguridad Social, peligra en una sociedad cada vez más enveje- cida. Los mecanismos de financiación no funcionan si la población activa no crece al mismo o mayor ritmo que la población jubilada.

Pero identificar las necesidades no es suficiente para actuar con eficacia si se desconocen los recursos disponibles, es decir, si no se sabe bien hasta dónde puede llegar la política pública atendiendo y anticipándose a las necesidades sociales. Aunque los recursos no es- tán dados en una cierta cantidad fija, sí es cierto que hay límites y, en todo caso, los recursos no son infinitos. Como es lógico, el

cambio tecnológico tiene la capacidad de incrementar los recursos, permitiendo a la sociedad disfrutar de más bienes y servicios sim- plemente porque se aprovechan mejor las materias primas, o sen- cillamente proporcionando los medios para hacer mejor uso de los recursos renovables. Pero nadie niega que hay límites al crecimien- to y que esos límites a veces están ocultos detrás de aparentes ade- lantos tecnológicos. Aumentar la eficiencia en la extracción de un recurso no renovable aumenta la cantidad disponible a corto plazo, pero reduce las posibilidades de su consumo futuro. Por eso, las po- líticas de gasto social tienen que hacer especial hincapié en la asig- nación. Aumentar los impuestos puede parecer factible e incluso atractivo para financiar una determinada política de gasto, pero más impuestos pueden significar menos esfuerzo para contribuir al producto total. Por eso, una política social sostenible exige una fi- nanciación bien calculada.

Por supuesto, sólo una vez identificadas las necesidades y evalua- dos los recursos, procede plantearse los objetivos de la política so- cial. Aquí es donde gana prominencia el principio de la igualdad de oportunidades. Esta discusión se deja para el siguiente epígrafe;

ahora conviene fijarse en los datos sobre gastos en protección social en España y en la Unión Europea.

8.3.1. El gasto en protección social

Como se refleja en el cuadro 8.1, en 1992 los 15 países de la Unión Europea gastaban el 27,7% de su ^PIBen protección social³⁶. El gasto aumentó al 28,4% en 1996 y se estabilizó ligeramente por debajo de esa cifra en la segunda mitad de la década de los noven- ta. Si nos fijamos en lo que gastan los países individualmente, obser- vamos que hay importantes diferencias entre ellos. Aunque la evolu- ción de dicho gasto como porcentaje del ^PIB difiere ligeramente entre los países en los años considerados en el cuadro, nos fijamos en las diferencias existentes en 2001. En ese año, el país que más gasta en protección social es Suecia, con un gasto que representa el

36Los gastos de protección social están calculados según la metodología de la versión 1996 del manual SESPROS(Sistema Europeo de Estadísticas integradas de Protección So- cial). Se incluyen las prestaciones sociales, los gastos de funcionamiento y otros gastos de los regímenes de protección social.

Gasto por habitante Gasto como porcentaje del PIB

UE15=100 Crecimiento

(2001)* anual medio 1992 1996 2001

1992-2001**

Bélgica 108 1,7 27,7 28,6 27,5

Dinamarca 122 1,9 30,3 31,4 29,5

Alemania 114 1,7 27,6 29,9 29,8

Grecia 62 5,6 21,2 22,9 27,2

España 60 1,7 22,4 21,9 20,1

Francia 113 1,7 29,3 31,0 30,0

Irlanda 60 4,7 20,3 17,8 14,6

Italia 97 1,3 26,2 24,8 25,6

Luxemburgo 165 4,1 22,5 24,1 21,2

Países Bajos 115 0,9 31,9 30,1 27,6

Austria 117 1,9 27,8 29,8 28,4

Portugal 57 6,3 18,4 21,2 23,9

Finlandia 88 0,6 33,6 31,6 25,8

Suecia 110 0,8 37,1 33,9 31,3

Reino Unido 97 3,0 27,9 28,0 27,2

UE15 100 1,9 27,7 28,4 27,5

Islandia 78 4,3 18,2 18,8 20,1

Noruega 128 3,6 28,2 26,0 25,6

EEE 101 1,9 27,7 28,4 27,5

Suiza 119 2,8 23,3 26,9 28,9

Hungría 35 — — — 19,9

Malta — — — — 18,3

Eslovaquia 31 — — 24,7 25,6

Eslovenia 63 — — 19,8 19,1

CUADRO 8.1:Gasto en protección social en la UE

* Para mejorar las comparaciones por países, el gasto se ha medido en el estándar del poder de compra, que es una moneda artificial que incorpora un ajuste de las diferencias de precios entre países y por tanto mejora la comparabilidad de los datos.

** Precios constantes de 1995.

Fuente:EUROSTAT.

31,3% del ^PIB. Le siguen Francia, Dinamarca y Alemania con por- centajes cercanos al 30%.

El país que menos gasta en protección social en porcentaje de su

PIBes Irlanda (14,6%). España gasta en 2001 el 20,1% de su ^PIBen protección social. El gasto en España se puede considerar bajo, puesto que se trata de uno de los países con más necesidades, dado su menor grado de desarrollo de servicios sociales. Sin embargo, este desarrollo está limitado por la disponibilidad de recursos. In- cluso Italia, con un gasto del 25,6%, se sitúa a una distancia muy considerable de España. El dato de un gasto tan reducido en Espa- ña es ciertamente de gran relevancia y merece la pena que nos de- tengamos en su discusión, pero antes conviene contemplar la es- tructura del gasto en el conjunto de los países de la Unión Europea.

El cuadro 8.2 muestra, para los distintos capítulos de gasto, lo que representa cada capítulo dentro del total de gasto en protección so- cial, en 2001. Por orden de su peso en porcentaje del gasto total en la ^UE, los capítulos más importantes son vejez y supervivencia (46%) y enfermedad y cuidados de la salud (28,2%). La diferencia fundamental entre la estructura de gasto de la ^UEy la de España se refiere a dos capítulos: familia e infancia,que en España tiene un peso del 2,6%

frente al 8% en la ^UE, y desempleo, que en España absorbe el 12,9%

del gasto en protección social frente al 6,2% en la ^UE.

Como se puede apreciar claramente, son las personas mayores las que acaparan la mayor parte del gasto. Hay que tener en cuenta que dentro del capítulo de enfermedad y discapacidad también par- ticipan las personas mayores, pues son las más propensas a sufrir problemas de salud simplemente por razón de la edad. Éste es un dato muy significativo en vista del envejecimiento de la población, especialmente en España, por las tendencias demográficas tan sin- gulares. Además, las personas mayores tienen su porción de gasto dentro del capítulo de desempleo, particularmente debido a las prejubilaciones y a la posibilidad de percibir el subsidio hasta el momento de la jubilación por parte de trabajadores mayores de 52 años.

Si nos fijamos en la evolución del gasto per cápita, tomando como base el año 1990, se aprecia el gran aumento del gasto por de- sempleo en 1993, debido lógicamente a la crisis del empleo. Sin em- bargo, lo que más llama la atención es el aumento progresivo del

Vejez Enfermedad

Familia Vivienda,

y supervivencia y cuidados

e infancia Invalidez Desempleo exclusión

de la salud y otras

Bélgica 43,7 25,0 8,9 9,0 11,7 1,6

Dinamarca 38,0 20,3 13,3 12,5 10,0 6,0

Alemania 42,4 28,8 10,4 7,7 8,2 2,5

Grecia 51,3 25,8 6,9 5,0 6,0 5,1

España 45,3 30,0 2,6 7,6 12,9 1,7

Francia 43,7 29,2 9,5 6,0 7,1 4,4

Irlanda 24,8 43,4 12,5 5,2 8,3 5,8

Italia 62,3 26,1 4,0 5,7 1,6 0,3

Luxemburgo* 39,4 25,4 16,8 14,2 2,5 1,6

Países Bajos 41,8 30,4 4,4 11,6 5,0 6,8

Austria 49,5 24,7 10,6 8,1 5,0 2,1

Portugal 45,8 31,3 5,6 12,3 3,6 1,3

Finlandia 36,6 24,5 12,1 13,7 9,8 3,3

Suecia 39,1 29,2 9,6 12,4 5,6 4,3

Reino Unido 46,5 28,1 6,8 9,4 2,9 6,3

UE 46,0 28,2 8,0 8,0 6,2 3,6

Islandia 30,6 38,5 13,0 13,6 1,5 2,9

Noruega 30,5 34,5 12,8 16,5 2,6 3,1

EEE 45,7 28,3 8,1 8,2 6,1 3,5

Suiza 51,7 24,9 5,1 12,8 2,4 3,1

Hungría 42,6 27,5 12,9 10,1 3,4 3,5

Malta 53,8 25,5 6,5 6,1 6,0 2,0

Eslovaquia 45,5 31,4 8,9 8,7 3,7 1,8

Eslovenia 39,7 33,1 8,6 8,1 3,4 7,1

CUADRO 8.2:Distribución porcentual de las prestaciones sociales en la UE, por grupos de funciones

(porcentajes)

* En Luxemburgo, una parte importante de las prestaciones se pagaba a personas que vivían fuera del país. Corregida esta par- ticularidad, el gasto por habitante pasaría de 165% de la media de la UEa 148%. Las prestaciones de invalidez incluyen a partir de 1999 una nueva rama de seguro que representa alrededor del 3% del total de las prestaciones sociales. Una gran parte de es- tas prestaciones debería estar registrada en el apartado de vejez.

Fuente:EUROSTAT.

gasto per cápita en los otros capítulos. Entre 1990 y 1997, el gasto per cápita destinado a las personas mayores aumentó un 19%. Dado que es el gasto con mayor peso, ese incremento representa una cuantía muy significativa de recursos. Sin embargo, no se debe per- der de vista otro gasto que tiene una enorme importancia: el rela- cionado con la familia y los niños, el más dinámico junto con vivien- da y exclusión social. Ambos tipos de gasto crecieron en torno al 30% entre 1993 y 1997.

Para entender mejor la dinámica que hay detrás del gasto, hay que tener en cuenta que el dedicado a las personas mayores está causado por el aumento de la población de pensionistas. Ésta es una dinámica, hasta cierto punto, autónoma o exógena: crece la pobla- ción de pensionistas porque envejece la población. Aunque se pue- de extender la vida activa, no se puede frenar el envejecimiento de la población. El gasto relacionado con la salud puede controlarse con medidas preventivas de salud pública. Sin embargo, como se ha dicho, los problemas de salud tienen mucho que ver también con el envejecimiento de la población. Por su parte, los otros gastos son, también hasta cierto punto, gastos discrecionales. El gasto relacio- nado con la familia y los niños es uno de los gastos que más pueden hacer por la igualdad de oportunidades. La familia es una parcela crítica de la sociedad, donde a la vez se gestan muchas de las cir- cunstancias que originan desventajas o ventajas para los individuos.

Recuérdese la gran importancia del origen socioeconómico en cuanto a la escolarización a distintas edades.