UN ANÁLISIS CUALITATIVO
V. CONSIDERACIONES FINALES
Cuando uno repasa las últimas modificaciones legales llevadas a cabo en las transferencias genera- les (y en la financiación municipal en general) se tiene la sensación de que aquéllas son, fundamen- talmente, el resultado inmediato de la compensación, en sentido amplio, de la prometida supresión del IAEmás que un conjunto co- herente de decisiones que permi- ta el paso del actual modelo de fi- nanciación hacia otro alternativo.
Es en ese contexto, más que en el de una verdadera reforma, en el que pueden entenderse algunas medidas contradictorias difícil- mente explicables si se parte de que las piezas básicas —compe- tencias (necesidades de gasto) y recursos (tributos, transferencias y endeudamiento)— han de estar relacionadas formando un verda- dero sistema. En ese sentido, de la inicial supresión sin compensación financiera de un impuesto esencial para los municipios pasamos a su mantenimiento para un reducido número de contribuyentes con compensación financiera (conser- vando paradójicamente su esen- cia). Al mismo tiempo, conscientes de la pérdida de autonomía mu- nicipal, se pretende suplir aquélla
con la posibilidad de que los mu- nicipios modifiquen sus tipos en función de determinadas circuns- tancias y ampliando las bonifica- ciones en las principales figuras de la imposición municipal, así como abriendo la puerta a las participa- ciones territorializadas para algunos ayuntamientos, como si de un cambio en la naturaleza de los in- gresos transferidos se tratara.
Reconociendo algunos avances destacables en la nueva regulación de las subvenciones generales, como puede ser la definición ade- cuada de la variable capacidad (en la LPGE2004), la utilización de un único indicador de necesidad (po- blación) y la eliminación del IPC
como suelo en la tasa de evolución de las transferencias, los defectos e inconsistencias resultan más lla- mativos, como hemos puesto de manifiesto en nuestro trabajo.
Una fórmula como la actual, que no permite, por su propio di- seño, la nivelación, será compati- ble con situaciones de injusticia, pero no necesariamente asociadas a un determinado grupo de mu- nicipios. Por ello, resulta contra- dictorio eliminar garantías de fi- nanciación mínima a los pequeños municipios (lo que nos parece po- sitivo) para a continuación esta- blecer un sistema de financiación específico para los municipios tu- rísticos. Si se quiere acabar con ta- les injusticias, establézcase un ver- dadero esquema de nivelación, algo que técnicamente resulta re- lativamente sencillo y cuyos pro- blemas políticos, derivados del cambio en las transferencias indi- viduales a recibir, podrían suavi- zarse estableciendo un período transitorio, como se hizo con el traspaso de la sanidad en la fi- nanciación de las comunidades autónomas.
El nuevo esquema de parti- cipaciones territorializadas para
los municipios de mayor tamaño resulta especialmente criticable.
Desde una perspectiva estática, consolida definitivamente las ine- quidades derivadas de los coefi- cientes de ponderación aplicados para los municipios de más de 500.000 habitantes (que carecen de justificación teórica y compe- tencial, son contradictorios con la evidencia empírica existente para España y resultan exagerados des- de una perspectiva comparada), siguen siendo ingresos transferi- dos de la misma naturaleza que aquellos a los que sustituyen y plantean serios problemas de te- rritorialización en el ámbito de la imposición indirecta en un espacio como es el municipal. Desde una perspectiva dinámica, amplía el margen de las diferencias en la financiación municipal sin el res- paldo (justificación) de nuevas competencias, ejercicio de auto- nomía (la naturaleza de los ingre- sos lo impide) y sin previsiones de corrección a medio plazo (el nue- vo sistema se caracteriza como permanente).
Tal vez donde mejor se aprecie el olvido del legislador sobre la im- prescindible conexión entre los dos instrumentos básicos de la finan- ciación ordinaria, ingresos tribu- tarios e ingresos transferidos, sea en la delimitación y cálculo de los índices de capacidad y esfuerzo fiscal. Al margen del error (¿im- posibilidad?) que supone no defi- nir esos dos elementos estructu- rales de la fórmula distributiva y la remisión a futuras leyes de Presupuestos para su concreción, uno y otro se ven alterados por la supresión del IAE. Las siguientes cuestiones resultan ilustrativas:
— ¿Cómo definir la capacidad, y mucho menos el esfuerzo, con respecto a un impuesto que no existe para ese grupo de munici- pios o que, en el mejor de los ca- sos, resulta marginal desde su in-
cidencia para el conjunto de con- tribuyentes-votantes municipales?
— El cálculo de la capacidad fiscal a partir exclusivamente del
IBI(como se propone) habrá de su- perar, además del permanente problema de las revisiones catas- trales, el ilusorio avance en el prin- cipio de autonomía que compli- cará notablemente su cálculo.
— ¿Tiene sentido exigir un mayor esfuerzo fiscal para recibir más transferencias e introducir si- multáneamente la posibilidad de tratamientos ventajosos en los im- puestos municipales vía tipos, bo- nificaciones, etc.? ¿Tiene sentido una variable distributiva como el esfuerzo fiscal en el cálculo de las transferencias en un cuadro im- positivo que viene aplicándose desde hace más de una década con generalidad y evidente ejer- cicio de la capacidad normativa concedida? Incluso, ¿tiene senti- do utilizar datos de esfuerzo fiscal previos a la reforma para distri- buir las transferencias después de la reforma?
Estas razones nos llevan a pen- sar que el nuevo sistema, a pesar de la intención del legislador, está lejos de ser permanente, y debe- rá ser modificado en un plazo re- lativamente breve, especialmente si estuvieran disponibles los resul- tados de la aplicación de esta nue- va regulación sobre las transfe- rencias de los municipios, con lo que podríamos añadir a nuestro análisis cualitativo otro de tipo cuantitativo.
NOTAS
(1) Véase, por ejemplo, FISHER(1997), TER-
MINASIAN(1997) y MONASTERIOy SUÁREZPANDIELLO
(1998).
(2) MUSGRAVE (1983), OATES (1996) y NORREGAARD(1997), entre otros.
(3) En los últimos años han aparecido al- gunos trabajos en esta dirección que tratan de
calcular el tamaño óptimo del desequilibrio vertical para modelos sumamente simples (BOADWAYy KEEN, 1996).
(4) Particularidades que suponen las aten- ciones a situaciones específicas (Madrid, Bar- celona, La Línea de la Concepción, municipios integrados en el Área Metropolitana de Madrid y los que integraron, hasta su extinción, la Cor- poración Metropolitana de Barcelona), fi- nanciación mínima garantizada para peque- ños municipios, mayor suficiencia relativa de los grandes municipios (por sus exagerados coeficientes de ponderación de la población), etcétera.
(5) En el quinquenio 1999-2003 el índice de evolución era el crecimiento del PIBnominal a precios de mercado, con una garantía míni- ma igual al índice de precios al consumo.
(6) La nueva configuración de la transfe- rencia para este grupo de municipios se ajus- ta más a la denominación de participación, en la medida en que incluye ingresos obteni- dos en los territorios de los correspondientes municipios.
(7) El criterio de residencia es similar al establecido para las CC.AA., pero referido, ló- gicamente, al ámbito municipal y sin las cau- telas derivadas por el posible cambio de resi- dencia por motivos fiscales, al no contar los municipios, como dijimos, con capacidad nor- mativa sobre el impuesto.
(8) Concretamente, en el Impuesto sobre Hidrocarburos según el índice de entregas de gasolinas, gasóleos y fuelóleos en el término municipal respectivo, ponderadas por los co- rrespondientes tipos impositivos, y en el Impuesto sobre las Labores del Tabaco según el índice de ventas a expendedurías de tabaco en el término municipal correspondiente.
(9) Aunque en la exposición de motivos de la Ley 51/2002 se indica que se modifica la definición del inverso de la capacidad re- caudatoria, lo que se hace es remitir a las fu- turas leyes de Presupuestos su posible modi- ficación. Por otra parte, la disposición adicional primera dispone que «las bases imponibles del IBIa considerar en el cálculo del esfuerzo fiscal, a efectos de distribuir la financiación por porcentaje de participación en los tribu- tos del Estado a favor de los ayuntamientos, se corresponderán con el importe de los va- lores catastrales minorados en la cuantía de la recaudación establecida en esta Ley que, en su caso, corresponda a los inmuebles del mu- nicipio en cada ejercicio económico».
(10) Cosa distinta es que territorializar un impuesto progresivo obligaría a que las capacidades fiscales, en un esquema de ni- velación, deberían ser más que igualadas Ello se debe a que con un impuesto progresivo se recauda relativamente más ingreso per cá- pita en un territorio relativamente rico que en uno relativamente pobre, comparado con la recaudación de un impuesto estrictamente proporcional.
(11) Según el estudio clásico de HIRSCH
(1970), las reducciones de coste por aumento de tamaño poblacional para la mayoría de los servicios típicamente municipales desaparecen entre los 50.000 y 100.000 habitantes.
(12) Incluso la escasa evidencia empírica existente en nuestro país es contraria al perfil de coeficientes de ponderación legalmente es- tablecidos (BOSCHy SOLÉ, 2003).
(13) En Alemania, por ejemplo, la diferen- cia de coeficientes por tramos de población es mucho menor que en España, y esos coeficien- tes se aplican por escalones (no por tramos, como en España), con lo que se evita el error de salto. En definitiva, obviando el ajuste existente por densidad, si comparamos el aumento de va- lor de un habitante de una población de 510.000 habitantes con respecto a otra de 120.000 ha- bitantes, mientras que en España supera el 90 por 100, en Alemania no llega al 4 por 100.
(14) Son precisamente los «pequeños mu- nicipios», a los que se le aplica la fórmula dis- tributiva de factores múltiples, los más afecta- dos por la reforma del Impuesto de Actividades Económicas.
(15) Con respecto al índice de capacidad, su futura regulación sí debería contemplar las elevadas diferencias entre municipios que se producirán como consecuencia de la nueva re- gulación de este impuesto.
(16) Recuérdese que la ausencia de datos ha impedido que en el cálculo del esfuerzo se consideren los restantes impuestos legalmen- te previstos (IVTMe IIVTNU).
(17) Aunque los municipios turísticos re- quieren unas dotaciones de factores superio- res a las de otros municipios para atender a una población muy superior a la de derecho en determinados momentos del año, también cuentan con bases fiscales relativamente más elevadas que las de los municipios no turísticos.
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