EMPRESAS Y SECTORES ECONÓMICOS
III. LAS POLÍTICAS DE LIBERALIZACIÓN
Y DESREGULACIÓN
La liberalización en España no ha evolucionado linealmente a lo largo de los últimos veinte años.
Ciertamente, si comparamos la si- tuación final con la de partida, el avance ha sido extraordinario,
pero eso no excluye que en el ca- mino haya habido fases de pará- lisis, e incluso retrocesos, en la apertura de algunos mercados, que curiosamente coinciden con las fases de mayor expansión eco- nómica. Por el contrario, los pe- ríodos de crisis económica han sido fértiles en intentos de au- mentar la competencia en esos mercados.
El período previo a la adhesión a la Comunidad Europea (1977- 1985) es interesante porque mues- tra cómo durante las fases de cri- sis económica predominan las reformas liberalizadoras. En ese período se adoptaron numerosas reformas que, aunque España no estaba obligada a adoptar porque aún no había firmado el Tratado de Adhesión, tuvieron como refe- rencia la normativa comunitaria a la que España debería someterse cuando se produjera el ingreso en la Comunidad. También durante este período se adoptaron algu- nas medidas liberalizadoras pura- mente «autónomas», esto es, re- formas que no venían sugeridas por la legislación comunitaria y que colocaron a España por delante de otros países europeos en cuanto al grado de liberalización de algu- nos mercados Entre ellas destaca el Decreto Boyerde 1985, que in- cluyó algunas medidas de gran im- portancia, como la liberalización de los alquileres o la liberalización de los horarios comerciales.
Durante la segunda mitad de los ochenta (1986-1991) la eco- nomía española atravesó una de las fases expansivas más intensas de su historia reciente. Los creci- mientos reales del PIBdurante los seis años consecutivos de este pe- ríodo no sólo superaron todos los años a los de la Unión Europea, sino también a los de EE.UU. Du- rante ese período de expansión, no se adoptó ninguna reforma li- beralizadora «autónoma» que sea
digna de mención. Sin embargo, durante ese período la economía española se sometió a un proce- so de liberalización de casi todos sus mercados, y especialmente de su industria, cuya intensidad fue muy superior incluso a la experi- mentada en 1959 y 1970. Este proceso fue el resultado de los compromisos suscritos en el Tra- tado de Adhesión a las Comuni- dades Europeas firmado en 1985, y cuyo período transitorio coinci- de con los siete años que forman este período.
La liberalización de los merca- dos se produjo por dos vías. Por una parte, por la desaparición de todos los mecanismos de protec- ción de las empresas españolas frente a las del Mercado Común como consecuencia de la desapa- rición de los aranceles y de las res- tricciones cuantitativas, así como de la desaparición de otros meca- nismos protectores, entre los que destaca la supresión del Impues- to de Compensación de Graváme- nes Interiores o la Desgravación Fiscal a la Exportación. España no se desarmó solo frente a los paí- ses del Mercado Común, sino que, debido a los acuerdos de la Comu- nidad con otras áreas, nuestras empresas vieron reducida sustan- cialmente su protección frente a países terceros porque la protec- ción de las empresas europeas frente a estos países era muy in- ferior a la que disfrutaban antes las empresas españolas.
De esta forma, en la segunda mitad de los años ochenta, el Tratado de Adhesión al Mercado Común tuvo el mismo efecto po- sitivo que habían tenido las otras liberalizaciones que habían veni- do impuestas en el pasado por compromisos internacionales. Pero es que, además del Tratado de Adhesión, hay que mencionar también el programa de liberali- zación implícito en el proyecto de
mercado interiorpara darse cuen- ta de que probablemente este pe- ríodo fue, sin que el gobierno es- pañol tuviera que llevar a las Cortes ninguna reforma, el pe- ríodo de mayor apertura de la economía española de todo el si- glo XX. El programa de «mercado interior» incluía un conjunto de reformas liberalizadoras de tipo general —como la abolición de las aduanas y de las fronteras fis- cales, la eliminación de las barre- ras técnicas al comercio, la re- ducción de restricciones al libre movimiento de factores o a la li- bertad de establecimiento y la ar- monización fiscal— y, por otra parte, otras medidas adoptadas para liberalizar sectores concre- tos como los de telecomunica- ciones, energía, transporte, ban- ca, seguros, correos o televisión.
Uno de los elementos importan- tes que formaban parte de la fi- losofía del Mercado Único, que nació en aquellos años, fue la pro- pia moneda única, aunque el acuerdo concreto llegó en 1995, diez años después del Acta.
En lo que se refiere a medidas de liberalización «autónomas», el gobierno español no adoptó en este período (1985-1991) ningu- na medida digna de mención, ex- cepto aquellas que se dedicaron a completar el largo e ininterrum- pido proceso de liberalización del sistema financiero que se inició en los años setenta, al margen de las que, como se ha mencionado, hubo que incorporar a nuestro de- recho como consecuencia de las exigencias derivadas del Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas y del Acta Única. Sin em- bargo, en 1992, al comienzo de la crisis económica, surgió de nue- vo la conciencia de la necesidad de intensificar las reformas es- tructurales. Fue entonces cuando el gobierno elaboró el Programa de Convergencia, que adquirió una triste fama por el estruendo-
so fracaso de sus previsiones ma- croeconómicas, pero que fue un instrumento capital para lanzar las reformas de liberalización que se adoptaron a lo largo de los años si- guientes. El Programa encomen- dó al Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) la realización de «un estudio que suministre la información necesaria para llevar a cabo la mayor parte de la libe- ralización pendiente en nuestro sistema productivo». El gobierno respondía a una preocupación ge- neralizada por la falta de liberali- zación de los mercados de servicios a los que se atribuía el comporta- miento alcista de sus precios, fren- te a un comportamiento estable de los precios industriales, que se atribuía a la profunda liberaliza- ción que produjo el Mercado Común en el sector industrial. La coyuntura fue, pues, muy propi- cia para atraer la atención sobre las rigideces de los mercados de servicios en España y aceptar la necesidad de su reforma.
Pero esa necesidad de intro- ducir competencia en los servicios era un sentimiento vago, porque, si bien se tenía la sensación de que algunos sectores estaban es- capándose de los efectos discipli- nantes de la liberalización, no se sabía en concreto por qué. Había kilos de literatura sobre los secto- res de servicios, pero la mayoría de esos estudios, elaborados por asociaciones sectoriales, tenían en común una visión de defensa de la situación, sin que propusieran reformas que facilitaran un fun- cionamiento más eficiente de los mercados. Por ello, el gobierno encargó al TDCque identificara las rigideces y le propusiera medidas concretaspara introducir compe- tencia en esos mercados.
En paralelo al Programa de Convergencia, seguía en vigor el otro programa de liberaliza- ción —alejado del debate público
como tantos asuntos comunita- rios, pero no por ello menos im- portante— que era el derivado del ya mencionado Programa de Mercado Interior, por el que España se adhería a unos progra- mas de liberalización que la ho- mologaban con economías más abiertas que la nuestra, y por tan- to estas reformas fueron, casi siempre, liberalizadoras. Así, por ejemplo, el Reglamento de asig- nación de slots, decisivo para la liberalización del transporte aéreo, se aprobó en octubre de 1993.
Igualmente, en julio de 1993 el Consejo fijó para 1998 la libera- lización plena de la telefonía vo- cal. Sin embargo, al estar presen- te el gobierno español en los consejos comunitarios, tenía la posibilidad de incluir cláusulas que moderaran o retrasasen la intro- ducción de competencia en nues- tro país. Y así, por ejemplo, en el Consejo de 1993 sobre la libera- lización de telecomunicaciones, España consiguió un plazo adi- cional para mantener el mono- polio telefónico durante cinco años más.
Sobre este fondo de la discu- sión en Bruselas sobre la liberali- zación en la Unión Europea se en- tiende mejor el trabajo del TDC, cuyo principal servicio al país fue el de establecer una agenda de li- beralización, proponiendo una lis- ta de sectores (ver TDC, 1992;
1993, y 1995) en los que era ne- cesario acometer cambios nor- mativos, y que acabó convirtién- dose en la agenda del gobierno de la época y de los que le suce- dieron. Daré solamente tres ejem- plos de los dieciocho sectores es- tudiados por el TDC. En primer lugar, el TDCayudó a comprender que, para resolver los problemas de competencia creados por los colegios profesionales, no era ne- cesario hacer reformas radicales, como suprimir la colegiación obli- gatoria, sino que bastaba con
adoptar medidas muy simples, como acabar con la potestad de fijar tarifas o impedir la publici- dad, y que, no obstante su senci- llez, podrían tener un impacto ex- traordinario en estos mercados.
En segundo lugar, los informes del Tribunal abrieron por primera vez en España el debate, que hoy con- tinúa, sobre la liberalización del mercado del suelo, probablemen- te la liberalización más importan- te de aquellas que quedan pen- dientes al empezar el siglo XXI. En tercer lugar, el TDC propuso que España no hiciera uso de los apla- zamientos de la liberalización que los propios ministerios sectoriales habían conseguido en su nego- ciación con Bruselas para prote- ger sus sectores.
La consecuencia más impor- tante de aquellos informes fue la de colocar en la agenda de la dis- cusión de la política económica cuestiones que estaban hasta en- tonces ausentes del debate, casi monopolizado por la macroeco- nomía. La publicación de los in- formes permitió romper la opaci- dad en la que se encontraba la regulación anti-competencia de determinados sectores. El debate ayudó a que surgiera una opinión pública favorable a la liberaliza- ción, lo que disminuyó la capaci- dad de maniobra para mantener los privilegios monopólicos de que disponían tanto los grupos de in- terés como los ministerios secto- riales que ayudaban a mantener dichos sectores al margen de la competencia.
Si dejamos la génesis de las propuestas de liberalización y en- tramos a relatar cuáles fueron las reformas concretas adoptadas en este período, hay que decir que el sector de las telecomunicacio- nes fue el que registró los avances más importantes. La desregula- ción arrancó con el Acuerdo del gobierno de finales de 1994 y se
aceleró por el gobierno que surgió de las elecciones de 1996. Es ver- dad que el gobierno del PPretra- só un año la plena liberalización de las telecomunicaciones frente lo dispuesto en el Acuerdo cita- do, pero el impulso que dio en su primer año de gobierno fue muy significativo.
En lo que se refiere a la libera- lización de las profesiones cole- giadas, hay que mencionar el Decreto-Ley 5/1996, que sometió la actividad profesional a la legis- lación sobre competencia y libe- ralizó las tarifas. Este Decreto-Ley era menos liberalizador que el pro- yecto de ley remitido a las Cortes en 1992, ya que no incluyó otras recomendaciones del TDC; por ejemplo, las de impedir el esta- blecimiento de honorarios orien- tativos, acabar con las restricciones a la publicidad o eliminar las res- tricciones impuestas a la libre con- figuración de la estructura del ne- gocio.
En lo que se refiere al transporte aéreo, desde 1993 se fueron adop- tando prácticamente todas las me- didas liberalizadoras posibles, tan- to las que se refieren al libre acceso de las compañías aéreas como las referentes a la introducción de se- gundos operadores de handlingy al establecimiento de un sistema objetivo de adjudicación de hora- rios de salida y llegada de los vue- los, etc. En el sector de transpor- te terrestre por carretera, también se avanzó notablemente. Se esta- blecieron plazos concesionales más cortos. Se liberalizaron las tarifas de transporte de mercancías. Se suprimieron las «declaraciones de portes». Se suprimieron los con- tingentes para el transporte de mercancías. También se avanzó en la liberalización del transporte ma- rítimo. Se liberalizó el cabotaje na- cional y el comunitario y, en ge- neral, se aplicaron los calendarios comunitarios de liberalización.
En el sector eléctrico, se apro- bó en 1994 la Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, an- tes de que, en 1996, se aprobara la directiva comunitaria que abrió por primera vez la posibilidad de que se instalaran en España em- presas generadoras distintas de las que habían monopolizado has- ta entonces la generación eléctri- ca. Esta Ley no se pudo desarro- llar por sus deficiencias técnicas y porque las empresas eléctricas la vieron como una amenaza a su monopolio y se opusieron radi- calmente a su implantación.
El Real Decreto-Ley de 7 de ju- nio de 1996 liberalizó la presta- ción de servicios funerarios, al eli- minarlos de la lista de actividades que pueden ser objeto de mono- polio municipal. Pero esta libera- lización fue anulada por muchos ayuntamientos, que establecieron unos requisitos de capital social, medios de transporte, etc., tan elevados que sólo las empresas que disfrutaban del monopolio podían superar esas barreras.
En este período no todo fue- ron pasos adelante en la liberali- zación. También se dieron algu- nos pasos atrás en el sentido de un mayor intervencionismo y de reducción de la libertad econó- mica. El paso atrás más lamenta- ble fue la aprobación de la Ley de Comercio, con el voto unánime de todos los partidos políticos de las dos Cámaras. Es un caso pa- tético, porque, antes de esta Ley, el comercio en España estaba re- gulado mucho mejor desde el punto de vista de la libertad que en ninguno de los otros países europeos.
Incluso durante los primeros meses del gobierno popular, que fueron claramente reformadores, se registraron también retrocesos en la liberalización; la mayor par- te de ellos estimulados por el ob-
jetivo de disminuir en el corto pla- zo la inflación y el déficit público.
Un ejemplo fue el acuerdo entre el Ministerio de Fomento y las aso- ciaciones de transporte de viajeros por carretera por el que se consi- guió de las empresas concesio- narias una congelación de precios en el corto plazo a cambio de otorgarles una disminución de la competencia a través de la pró- rroga de las concesiones.
El gobierno popular, que, como se ha señalado, no sólo había con- tinuado las reformas liberalizado- ras de su antecesor, sino que había sacado de los cajones del Minis- terio de Economía algunas refor- mas que no se aprobaban por la oposición de los ministerios sec- toriales, cuando superó la mitad de legislatura cesó en ese empe- ño liberalizador, e incluso, en al- gunos sectores, adoptó medidas que perjudican la competencia.
Una posible explicación de este giro es que, al acabar los años no- venta, el país entró en una nueva fase de euforia económica similar a la de la segunda mitad de los ochenta, y eso, una vez más, en- frió el interés por las reformas.
Esto explica que, salvo refor- mas muy menores como la libe- ralización del precio de venta de los libros de texto o el aumento en cuatro domingos de las posi- bilidades de apertura de los gran- des comercios, no hay reformas liberalizadoras en este período (1999-2003) que merezca la pena mencionar. Pero lo que caracteri- za este período no es solo la au- sencia de avances significativos en la liberalización —la legislación co- mercial aprobada, por ejemplo, si- gue siendo mucho más restrictiva e intervencionista que la aproba- da por los socialistas en 1985—, sino que hay algunos casos en que la legislación fue dirigida a perju- dicar la competencia en muchos sectores.
La parálisis, e incluso retroce- so, en la liberalización que se pro- dujo en este período (1999-2003) no es fácil de ver porque las ac- tuaciones proteccionistas e inter- vencionistas fueron acompañadas de una intensificación en la retó- rica liberal que se introdujo no sólo en los discursos de los políticos, sino en las exposiciones de moti- vos de las mismas normas. La pro- paganda se esforzó en presentar como liberalizaciones no sólo me- didas que no lo eran, sino incluso normas pensadas para perjudicar la competencia.
Un ejemplo de presentación de una reforma como aparentemen- te liberalizadora, pero sin ningún efecto en la introducción de com- petencia, fue la llamada liberali- zación del sector eléctrico. En 1997 se aprobó la Ley del Sector Eléctrico, que, en sus aspectos for- males, parecía avanzar en la libe- ralización sobre la Ley de 1994, aunque, a cambio, se prometían indemnizaciones millonarias (los famosos CTC) por los perjuicios que se suponía iba a traer la compe- tencia a los antiguos monopolios.
Desafortunadamente, la com- petencia nunca llegó, y lo que po- día haber sido un avanzado pro- grama de liberalización del sector eléctrico quedó frustrado por la ausencia de auténticas medidas de reestructuración vertical y ho- rizontal. No se adoptó la indis- pensable medida para que pueda haber competencia en aquellas in- dustrias de red en las que, como la electricidad, no tiene sentido la competencia entre infraestructu- ras: separar la propiedad de los negocios monopólicos de red de la propiedad de los negocios que se abren a la competencia. En lo que se refiere a las medidas de re- estructuración horizontal de los antiguos monopolios, medidas ne- cesarias para que el mercado eléc- trico comience con una rivalidad
suficiente y para que se hagan no- tar con rapidez los efectos positi- vos de la competencia, no sólo no se avanzó, sino que se retrocedió sobre la situación heredada. A tra- vés de una nacionalización de em- presas mayoritariamente privadas (FECSA, Enher y Sevillana), un sec- tor que tenía ocho empresas que- dó concentrado en cuatro, con- trolando las dos primeras el 80 por 100 de un mercado cerrado físi- camente a la importación. Para comprobar que el proceso de li- beralización del sector eléctrico fue un puro ejercicio de propaganda sin ningún efecto en la realidad, basta con examinar sus resultados.
Seis años después de la supuesta liberalización el 100 por 100 del transporte, el 100 por 100 de la distribución, el 100 por 100 de la generación y el 99 por 100 de la comercialización sigue en manos de los mismos monopolios que cuatro años antes controlaban el 100 por 100 de esos negocios.
En lo que respecta al gas na- tural, ni la Ley de Hidrocarburos ni el Decreto-Ley de 2000, a pesar de lo que proclamaba su exposi- ción de motivos, resolvió la cues- tión esencial de la separación del monopolio (el transporte) de las actividades en competencia (el suministro de gas). No obstante, y a diferencia de lo que sucede en el sector eléctrico, donde las po- sibilidades físicas de importar son prácticamente nulas, en el sector del gas es posible la importación, aunque sea en forma de gas li- cuado, y además el poder de pre- sión del grupo gasista es menor, ya que tiene menos tradición y menos rentas monopólicas para mover a su favor los cambios le- gales, con lo que finalmente han aparecido algunos competidores.
La explicación basada en el cambio de ciclo sirve para justificar por qué se produjo en este perío- do un freno en las políticas de in-
troducción de competencia o para explicar por qué el gobierno se li- mitó a hacer reformas «cosméti- cas», como las que se han ex- puesto, pero es insuficiente para explicar por qué en este período se llegó incluso a dar marcha atrás en la competencia en otros mer- cados. Para entender esta regre- sión, hay que pensar en otras cau- sas, como la idea de favorecer el nacimiento y potenciación de unos
«campeones nacionales». El caso del sector del tabaco es el que me- jor ejemplifica cómo el objetivo de proteger una empresa nacional lle- vó al gobierno a consolidar un mo- nopolio en vez de desmontarlo (ver Alonso-Cortés, 2001). Como en el caso eléctrico, la mejor prueba del fracaso de la liberalización es observar sus resultados: después de los tres años transcurridos des- de que se adoptó la reforma, el antiguo monopolio del tabaco controla el 100 por 100 de la fa- bricación, el 100 por 100 de la dis- tribución minorista y el 99 por 100 de la distribución mayorista del sector del tabaco en España.
Esta política de favorecer «cam- peones nacionales» puede tener consecuencias más preocupantes en España que en otros países, porque nuestros gobiernos han protegido a las empresas que man- tienen actividades de monopolio natural dentro de España, con lo cual, será imposible que entren nuevos competidores a reducir los beneficios excepcionales que se les concede y, por tanto, el resto de las empresas españolas que operan en competencia tendrán que pa- gar por sus inputs precios más al- tos que los que pagarían si hubie- se competencia, tendrán peor calidad, etcétera.
Antes de acabar este epígrafe sobre liberalización, hay que re- cordar que en algunos de los sec- tores cuya liberalización propuso el TDCno ha habido todavía nin-
gún avance en ésta. Por ejemplo, no se ha avanzado prácticamen- te nada en la liberalización de los puertos y sus servicios, aunque hay algún borrador de proyecto de ley en el que se contempla la prestación de algunos servicios portuarios en competencia. Tam- poco se ha avanzado nada en la li- beralización del mercado del sue- lo. El gobierno socialista creó una comisión para estudiar las posi- bles reformas, pero estuvo for- mada, en su mayoría, por repre- sentantes de las corporaciones locales, quienes, debido a que la financiación de los ayuntamien- tos depende en buena medida de la subsistencia del régimen mo- nopolístico del suelo, no tienen ningún interés en que se liberali- ce. El informe elaborado tiene to- davía algún interés, pero más por las posiciones minoritarias que por las recomendaciones de la mayo- ría. El gobierno popular también creó una comisión más técnica, que presentó un primer borrador de una nueva Ley del Suelo con algunas ideas interesantes. Sin embargo, la Ley que finalmente aprobó el Parlamento no avanzó nada en el punto fundamental, que es el de exigir que la deter- minación de suelo no urbanizable se decida exclusivamente en fun- ción de valores medioambienta- les, paisajistas o ecológicos, y no se deje arbitrariamente en manos de decisiones inmotivadas de los planificadores.
Se debe mencionar también el sector de las farmacias porque continúa siendo uno de los más fuertemente monopolizados de la economía española. Práctica- mente la única medida liberali- zadora que se ha tomado en los últimos veinte años es la de libe- ralización de los horarios de aper- tura y la de permitir un 10 por 100 de descuento en las especiali- dades publicitarias. En lo que se refiere a la libertad de estableci-