DEBE ACTUAR EL ESTADO?

En el estudio de la economía de la familia hay que tener pre- sente un hecho importante: pese a su carácter de estrictamente pri- vadas, las relaciones familiares han estado siempre estrechamente re- guladas por la sociedad en la que se desenvolvían. Esta regulación ha adoptado formas muy diversas según las circunstancias o el mo- mento histórico concreto: pre- ceptos religiosos, normas jurídicas o simples costumbres de acepta- ción general. La solución especí- fica elegida por cada sociedad en cada período histórico no resulta especialmente relevante a nues- tros efectos. Lo importante es que no puede entenderse la lógica de los comportamientos individuales en el seno de la familia sin tener presentes las restricciones a las que siempre han estado someti- dos sus miembros.

Puede por ello concluirse que el Estado moderno ha desempe- ñado un papel positivo en este campo, ya que ha liberalizado en buena medida las restricciones tra- dicionales que existían a muchos tipos de comportamientos en el seno de la familia. Pensemos, por poner sólo un ejemplo, en los efec- tos positivos que la desaparición de la discriminación legal de la mu- jer o la posibilidad de disolver un matrimonio desafortunado me- diante el divorcio han tenido en nuestra sociedad. Pero obsérvese que se trata de una política con- sistente en suprimir limitaciones

que hoy consideramos inacepta- bles, y no de una política de orien- tación de la vida familiar por par- te del Estado.

El Estado puede, sin embargo, hacer algo más. Algunos estudios sobre la regulación pública de las relaciones familiares han apunta- do la idea de que muchas de es- tas regulaciones incrementan la eficiencia de la familia y el bienes- tar de sus miembros. El argu- mento fundamental es la falta de madurez de los niños que, gene- ralmente, impide acuerdos efi- cientes entre padres e hijos con respecto a las obligaciones mu- tuas de unos y otros, tanto para el momento presente como para el futuro. Y se añade la idea de que gran número de las regulaciones de todo tipo que afectan hoy a la familia no hacen sino sustituir los acuerdos que se alcanzarían en una negociación libre si los hi- jos pudieran llevarla a cabo, para lo cual sería preciso que tuvieran no sólo capacidad de hacerlo, sino también información ade- cuada para ello. Si aceptamos el principio según el cual las normas jurídicas, depuradas a lo largo de un proceso histórico, tienden a ofrecer soluciones eficientes, po- dría concluirse que la subsistencia de este tipo de regulaciones se debe a su efecto positivo sobre el bienestar de la sociedad. Y en este caso el Estado estaría ha- ciendo ya algo más que eliminar trabas al desarrollo de las institu- ciones sociales.

Pero cuando se habla de una política activa del Estado en nues- tros días se piensa menos en la reforma de normas de derecho privado que en programas de ac- tuación que utilizan como instru- mentos los ingresos y gastos pú- blicos. Varias son las razones por las que el Estado puede tratar de subvencionar o favorecer fiscal- mente a las familias. Poca duda

cabe de que los sistemas públi- cos de pensiones presentan serias incertidumbres con respecto a su futuro. Con mucha frecuencia se apunta, en efecto, la idea de que en un futuro bastante próximo no habrá en España suficientes tra- bajadores que coticen a la segu- ridad social para pagar las pensio- nes a un número cada vez mayor de jubilados. De hecho, el princi- pal argumento que, en la mayo- ría de los países europeos, se uti- liza para justificar la conveniencia de elevar la tasa de natalidad y gastar dinero en una política pú- blica dirigida a este objetivo es precisamente el problema finan- ciero de la seguridad social. Y la razón número de trabajadores en activo/número de jubilados se ha convertido en una variable clave para predecir lo que va a pasar en cada uno de los sistemas públi- cos de pensiones.

Creo, sin embargo, que el pro- blema esta mal enfocado cuando se plantea de esta forma, porque el que los trabajadores en activo paguen las pensiones de los jubi- lados no es algo consustancial a todo sistema de pensiones. Es, más bien, consecuencia de un modelo mal diseñado, en el que se aplican criterios de reparto y no de capi- talización. Con un sistema de ca- pitalización, los miembros de una determinada generación no ten- drían que soportar los costes de las pensiones de sus mayores, ya que éstas se financiarían en su to- talidad por las cotizaciones acu- muladas de cada trabajador y su correspondiente rentabilidad.

En contra de esta idea se alega, a veces, que la existencia en el país de un número suficiente de per- sonas en edad de trabajar sería una condición fundamental tam- bién para el funcionamiento de un sistema de pensiones basado en la capitalización, ya que sin es- tos trabajadores no sería posible

obtener rendimientos de los capi- tales acumulados previamente por los jubilados. Pero el argumento no tiene mucho sentido en una economía global, en la que los ca- pitales no tienen por qué ser in- vertidos en el mismo país en el que se han generado y en la que el inversor tiene una amplia serie de posibilidad para colocar su di- nero con riesgos y rendimientos diversos.

No parece lógico, por tanto, culpar a la reducción del número de hijos por familia y a la estruc- tura de la pirámide de población de un problema cuyo responsa- ble directo es el vigente sistema de seguridad social. Es cierto que la caída de la natalidad nos obli- ga a enfrentarnos directamente a un problema que, en una socie- dad con una población joven y con una elevada tasa de creci- miento, se pondría de manifiesto en mucho menor grado. Pero aunque la caída de la tasa de na- talidad ayude a sacar a la luz en toda su crudeza las dificultades de un sistema de pensiones de ju- bilación basado en el reparto, no hay que buscar en ella la causa principal del problema.

Otra de las razones por las que, en nuestro país, se pide al Estado que ayude a la familia es que esta protección debe ser parte funda- mental de toda política social. En este caso, la política de ayuda a la familia no sería sino una parte de la política social del Estado, diri- gida a elevar el nivel de vida de los grupos con menos recursos económicos. Otro objetivo, por fin, sería ofrecer incentivos para reforzar determinados tipos de comportamientos en el seno de la familia; concretamente, elevar la tasa de fecundidad si se conside- ra que ésta es demasiado baja. Se trata de dos objetivos difíciles de separar en la práctica, ya que toda política social tendrá, seguramen-

te, efectos natalistas, porque ele- va la renta familiar y facilita, por tanto, tener más hijos. Pero son dos tipos de políticas muy dife- rentes, y si se busca, por ejemplo, el último objetivo —elevar la tasa de fecundidad—, la ayuda a las familias no debería ser condicio- nada por el nivel de renta de éstas.

Una de las cuestiones más dis- cutidas en el ámbito de la política familiar es la que se refiere a los efectos del gasto público en apo- yo a la familia sobre las tasas de fecundidad. La complejidad del tema y la escasez de estudios exis- tentes hace muy difícil evaluar los resultados de una determinada política familiar en este sentido.

El hecho de que países como Francia y Suecia, por ejemplo, ten- gan hoy tasas de fecundidad más altas que España se explica a ve- ces por el resultado de las políti- cas más generosas de aquellos países en relación con la familia.

Desde un punto de vista teórico, es coherente, en efecto, pensar que una reducción del coste de tener hijos hace aumentar la de- manda de éstos. Pero lo difícil es determinar en qué grado puede producirse este resultado. En todo caso, conviene llamar la atención sobre el hecho de que, a lo largo de mucho tiempo, España ha ve- nido dedicando cantidades sor- prendentemente pequeñas a la política familiar; y sólo en los últi- mos años parece que la situación ha empezado a cambiar. Los efec- tos de estas nuevas medidas sobre el nivel de vida de las familias es- pañolas son fácilmente cuantifi- cables, pero sus consecuencias so- bre la natalidad son mucho menos claras.

¿En qué sentido la nueva fami- lia obliga a cambiar la política del Estado en este campo? No cabe duda de que la política pública se ha de ver necesariamente modifi- cada por una estructura social tan

cambiante. Con respecto a las po- líticas que se plantean como ob- jetivo elevar la fecundidad, hay que señalar que la reducción de ésta es, seguramente, el efecto más im- portante que la nueva estructura de la familia ha producido en nues- tra sociedad. Ahora bien, ¿por qué el sector público debería preocu- parse de dicha tasa y dedicar una parte de la renta de sus ciudada- nos a subvencionar a las familias que tienen hijos? La respuesta, desde el punto de vista del eco- nomista, es que sólo se justifica esta intervención pública si existe algún efecto externo positivo que beneficie al conjunto de la socie- dad. Es decir, en los casos en los que se beneficien del aumento de la natalidad personas que no tie- nen hijos y no soporten, por tan- to, coste alguno si tal aumento se produce. ¿Existen tales efectos ex- ternos positivos en el caso con- creto que nos ocupa? No es fácil dar una respuesta definitiva a esta pregunta, que ha constituido un tema de amplia discusión en la li- teratura especializada.

Ya se ha apuntado que el ar- gumento de las pensiones, que es el más utilizado, es técnicamente muy endeble, aunque si el mode- lo de reparto se toma como un dato, puede tener alguna justifi- cación. Pero pueden utilizarse otros argumentos. Si los padres obtie- nen beneficios no estrictamente monetarios de sus hijos, es posi- ble que algo similar ocurra tam- bién con las personas sin hijos.

Tales personas pueden, en efecto, obtener igualmente ventajas de ca- rácter psicológico o cultural de la existencia de un mayor número de niños. Buena parte de la población española manifiesta preferir vivir en una sociedad en la que el nú- mero de niños no sea muy peque- ño, aunque individualmente no les interese ocuparse de ellos. Otras personas piensan que si la tasa de fecundidad cae en exceso, en el

futuro será inevitable aceptar la in- migración de personas proceden- tes de países cuya forma de vida, religión o cultura no les gusta.

También en estos casos la produc- ción de hijos generaría para ellos efectos externos positivos.

Si tales efectos realmente exis- tieran, dos serían las soluciones teóricamente posibles para resol- ver el problema de una tasa de natalidad inferior a la óptima des- de el punto de vista social. La pri- mera, un reforzamiento de los de- rechos de propiedad de los padres sobre sus hijos y sobre los rendi- mientos de sus inversiones en el capital humano de éstos; la se- gunda, la existencia de subven- ciones que permitan a los padres apropiarse en un grado mayor del beneficio social que producen.

La primera de las soluciones eliminaría el efecto externo, al per- mitir que los padres se aprove- charan más de las inversiones rea- lizadas en sus hijos. En realidad, todos los efectos externos son de- bidos a una definición imprecisa de los derechos de propiedad, y teóricamente pueden ser corregi- dos mediante una aclaración y re- forzamiento de éstos. Pero en la práctica tal medida resulta a me- nudo imposible de aplicar, como sucede en nuestro caso, en el que no parece que los padres puedan hacer valer sus derechos frente al resto de la sociedad si no es por la vía de los ingresos y los gastos pú- blicos. El pago de un subsidio a los padres sería así la única solu- ción real al problema planteado por el efecto externo positivo.

En lo que a la política social respecta, hay que señalar que de- terminados efectos de los cambios en la familia, como son el creci- miento sustancial del número de madres solteras o de los hogares monoparentales, cuyo cabeza de familia es, generalmente, una mu-

jer, han dado origen a situaciones de pobreza distintas de las tradi- cionales, que pueden exigir algún tipo de respuesta nuevo por par- te del sector público. Es verdad que muchas de estas situaciones pueden haber sido provocadas, o al menos fomentadas, por una po- lítica pública inadecuada. Puede argumentarse con toda razón que si ayudamos a las madres solteras por el hecho de serlo, hemos de esperar que en el futuro haya mu- chas más madres solteras. Y de hecho una de las razones por las que el número de madres solte- ras es hoy en España sustancial- mente más reducido que el de otros países europeos, a pesar del crecimiento acusado experimen- tado en los últimos años, es, se- guramente, que nuestra política social nunca se ha mostrado de- masiado generosa ante este tipo de conductas. Pero no cabe duda de que en sociedades que tengan como uno de sus objetivos elimi- nar los niveles de pobreza más graves la indiferencia puede no ser la mejor solución.

Seguramente la solución a este dilema se encuentra en el diseño de políticas sociales que eviten la creación de incentivos a compor- tamientos indeseables. Volviendo al ejemplo antes mencionado de las madres solteras, hay que se- ñalar que las ayudas a este colec- tivo pueden tener muchos efectos positivos, pero pueden también convertir a quienes las reciben en personas dependientes de la seguridad social, sin incentivos para salir del círculo vicioso de la pobreza. Si, ante el aumento del número de madres solteras en nuestro país, se pretendiera dise- ñar un sistema de medidas dirigi- das a apoyar a este colectivo, ha- bría que tener presente que un programa de ayudas que premia- ra no la pobreza, sino los esfuer- zos por salir de ella, resultaría mu- cho más eficiente que otro que penalizara a aquellas mujeres que fueran capaces de ir saliendo ade- lante por sí mismas.

Puede defenderse, en resu- men, que existen argumentos

para justificar, desde el punto de vista económico, la existencia de una política positiva del Estado a favor de la familia, que debe adoptar nuevas formas como con- secuencia de que la familia sobre la que incide ya no es la tradicio- nal. Y en tal política los progra- mas de gastos e ingresos públicos desempeñarán, sin duda, un pa- pel muy importante. El desafío está en conseguir que tal política minimice los efectos indeseados y produzca, por tanto, las meno- res distorsiones posibles en el comportamiento de las personas afectadas en lo que a su actividad laboral respecta. La nueva fami- lia de nuestros días refleja los cambios que se están dando en la economía y en la sociedad, y al mismo tiempo está teniendo in- fluencia en la organización de las actividades de producción y con- sumo. El sector público debería analizar muy cuidadosamente sus programas de ayuda a la fami- lia para conseguir con ellas mejo- ras reales en el bienestar de la sociedad.

I. INTRODUCCIÓN

E

L objetivo de este artículo es describir los rasgos básicos de la evolución del mercado de trabajo español desde la tran- sición política, evaluar los efectos de sus reformas más relevantes y señalar sus limitaciones. En el epí- grafe II se sintetizan las caracte- rísticas básicas del mercado de tra- bajo durante la dictadura; el III se dedica a la reforma de 1984; en el IV se analizan las causas de las al- tas tasas de paro de la economía española; en los epígrafes V y VI se resumen y evalúan sucesivamen- te las reformas de 1994 y 1997.

Por último, el epígrafe VII se de- dica a establecer algunas conclu- siones y a señalar temas pendien- tes. Por la propia naturaleza de este artículo, las descripciones de las reformas son muy sintéticas y se centran en los aspectos que, en opinión del autor, son más rele- vantes para el análisis del merca- do de trabajo, pero en cada una de ellas se cita una bibliografía más amplia, tanto descriptiva como analítica, donde el lector puede encontrar más desarrolla- dos los argumentos y opiniones expuestos (1).

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