El proceso de la planificación estratégica

La planificación estratégica es un proceso que debe seguir una metodología para obtener un plan estratégico. Así, el proceso estratégico es un conjunto y secuencia de actividades que desarrolla una organización para definir sus objetivos estratégicos y formular las estrategias adecuadas. Es un proceso interactivo, retroalimentado y

factible de ser revisado en todo momento, por lo que se convierte en la actividad más importante de la gerencia (D'Alessio, 2008).

Sin embargo, las etapas del proceso de planificación estratégica no están consensuadas entre los estrategas e investigadores, principalmente en el punto de partida o primera etapa, donde existe una de las mayores diferencias. Algunos sostienen que primero se debe realizar una fase analítica del entorno y de la realidad interna de la organización para luego formular los lineamientos estratégicos, y otros, en cambio, proponen primero plantear la misión y visión de la organización, en algunos casos sólo la misión, y después realizar el análisis y diagnóstico externo e interno.

Así, Thompson, Gamble, Peterat y Strickland (2012) sostienen que antes de elaborar una visión estratégica se debe pensar estratégicamente en el ambiente externo e interno de la empresa. Sostienen que un diagnóstico profundo de los ambientes interno y externo de la organización es un prerrequisito para que los administradores logren formular una estrategia que se ajuste a la situación de la organización, lo cual constituye la primera prueba de una estrategia ganadora (Thompson, Gamble, Peterat,

& Strickland, 2012).

Sin embargo, el modelo integral del proceso de administración estratégica que propone Fred (2013) tiene como punto de partida el desarrollo de la visión y la misión para luego ejecutar una auditoría externa e interna, lo que permitirá establecer los objetivos de largo plazo y seguidamente generar, evaluar y seleccionar las estrategias, para pasar a una fase de implementación de las estrategias y finalmente medir y evaluar el desempeño (Fred, 2013).

Siguiendo el enfoque de Thompson et al. (2012), en el modelo básico que proponen Wheelen y Hunger (2007) consideran cuatro elementos:

a) Análisis ambiental, referido al análisis interno y externo.

b) Formulación de la estrategia, que incluye la misión, los objetivos, las estrategias (corporativas, negocios y funcional) y las políticas.

c) Implementación de las estrategias, que es un proceso mediante el cual las estrategias y políticas se ejecutan a través del desarrollo de programas, presupuestos y procedimientos.

d) Evaluación y control, que es un proceso en el que se supervisan las actividades

corporativas y los resultados del desempeño de tal manera que el rendimiento real se compare con el deseado (Wheelen & Hunger, 2007).

Medianero (2005), en la misma línea de Fred (2013), considera que el proceso de planeación estratégica comprende el desarrollo secuencial de las siguientes fases:

a) Declaración de visión y misión.

b) Análisis del entorno con el fin de identificar oportunidades y amenazas.

c) Análisis interno para determinar las fortalezas y debilidades. Comprende el diagnóstico de los recursos, capacidades y aptitudes centrales de la organización.

d) Determinación de los objetivos generales y específicos y la selección de estrategias y cursos de acción.

e) Preparación del sistema de seguimiento y evaluación, que incluye la selección de indicadores de resultado e impacto para la medición del desempeño de la organización.

Por su parte, Sainz de Vicuña (2010), siguiendo el modelo de Thompson et al.

(2012) y el modelo de Wheelen y Hunger (2007), considera que el proceso de elaboración del plan estratégico tiene cinco etapas:

a) Análisis de la situación interna y externa.

b) Diagnóstico de la situación (FODA).

c) Sistema de objetivos corporativos (misión, visión, valores y objetivos estratégicos).

d) Elección de estrategias corporativas, competitivas y funcionales.

e) Decisiones operativas: planes de acción y su priorización, cuenta de explotación y sistema de seguimiento y control (CMI: Cuadro de Mando Integral) (Sainz de Vicuña, 2010).

De otro lado, D'Alessio (2008), siguiendo también el modelo de Fred (2013), considera que el proceso estratégico tienes tres etapas:

a) Etapa de formulación estratégica, que constituye el proceso de planeamiento estratégico, el mismo que debe iniciar con el establecimiento de la visión y misión de la organización.

b) Etapa de implementación, que incluye los procesos de dirección y coordinación, los que constituyen la dirección estratégica.

c) Etapa de evaluación, que es el proceso de control y la posible corrección del proceso estratégico, los que constituyen el control estratégico.

No compartimos la tesis de que el círculo de gestión comience con el desarrollo de la estrategia sino con el análisis de la situación interna y del entorno, acompañado de un análisis prospectivo. La primera etapa del pensamiento estratégico consiste en determinar con precisión el punto crítico de la situación. El análisis es el punto crucial del pensamiento estratégico, al enfrentarse a problemas, tendencias, acontecimientos o situaciones que el pensador estratégico debe desintegrar y dividir en sus partes constitutivas para descubrir el significado de estos componentes, analizando su esencia, y luego volver a ensamblarlos para maximizar sus ventajas (Ohmae, 1983).

Desde nuestro particular punto de vista, y coincidiendo principalmente en la primera etapa con Thompson et al. (2012), Wheelen y Hunger (2007) y Sainz de Vicuña (2010), consideramos que el proceso de planeamiento estratégico debe comprender:

a) Análisis y diagnóstico externo, incluyendo un análisis prospectivo de las principales variables estratégicas, para identificar las principales tendencias y establecer escenarios, siguiendo las etapas de la fase prospectiva que establece el modelo del planeamiento estratégico del Ceplan.

b) Análisis y diagnóstico interno de los recursos y capacidades de la organización, que debe incluir la cadena de generación de valor.

c) Definición de los lineamientos estratégicos (misión, visión, valores y objetivos estratégicos). Debe definirse al menos un objetivo estratégico para cada una de las perspectivas siguiendo el modelo del Cuadro de Mando Integral.

d) Selección de la estrategia competitiva.

e) Definición de los objetivos específicos para cada uno de los objetivos estratégicos y perspectivas del Cuadro de Mando Integral que permita el diseño del mapa estratégico.

f) Elaboración e implementación del Cuadro de Mando Integral como principal herramienta de seguimiento, evaluación y control de gestión a través de los indicadores de resultados.

En el ámbito público, desde el punto de vista metodológico la planificación estratégica es un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos y de cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos. Es una herramienta clave para la toma de decisiones en las instituciones públicas, que a partir de un diagnóstico de

la situación actual establecen las acciones que tomarán para llegar a un “futuro deseado”, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo. La definición de los objetivos estratégicos, los indicadores y las metas permite establecer el marco para la elaboración de la programación anual operativa, que es la base para la formulación del proyecto de presupuesto (Armijo, 2011).

La planificación estratégica hoy en el sector público, al igual que en el sector privado, es entendida como un proceso dinámico, de tal forma que en cada etapa o fase sea posible revisar y replantear lo avanzado. El punto de partida de la planificación estratégica es la preparación del proceso para iniciar el análisis y diagnóstico de la situación que permita definir los lineamientos o aspectos estratégicos como la misión, visión, objetivos y la estrategia. Algunos proponen primero definir los aspectos estratégicos antes del diagnóstico. Operativamente se debe aterrizar en el plan de acción y su implementación y definir el sistema de seguimiento y evaluación, teniendo a la comunicación, cultura e ideología como facilitadores o frenos a lo largo del proceso (Lira, 2006).

En el Perú el Centro de Planeamiento Estratégico-Ceplan ha desarrollado una metodología de planificación estratégica con un enfoque territorial siguiendo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], que entiende al enfoque territorial como el reflejo de las particularidades de las comunidades regionales y ofrece una mejor manera de abordar temas de crecimiento, empleo, provisión de servicios públicos, pobreza y desafíos ambientales. Como principio, el planeamiento estratégico busca el desarrollo integral del país, en cada lugar del territorio nacional, para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y, sobre todo, el bienestar integral de las personas. Abarca los aspectos ambientales, económicos, sociales e institucionales (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, 2017).

La OCDE sostiene que el enfoque territorial contribuye a la formulación de las políticas públicas con miras a mejorar la eficiencia y la efectividad de las intervenciones públicas (entrega de los bienes y servicios a las personas). Por lo tanto, el enfoque territorial consiste en definir una estrategia de desarrollo considerando las relaciones y las características de un territorio, como citó en (CEPLAN , 2016 a).

En la misma orientación, el Ceplan (2011) indica que la planeación estratégica

tiene como base al análisis, siguiendo el método científico y una dosis de intuición, representando un punto de equilibrio entre los procesos analíticos e intuitivos que logra escenarios marco sobre los cuales se realizan simulaciones entre diferentes suposiciones o cambios en las variables más sensibles externas e internas. Una de las variantes y avances en la planificación estratégica es la incorporación del análisis prospectivo, que se da a partir de la década de los setenta como una de las respuestas a los serios cuestionamientos por el conjunto de decisiones estratégicas que se adoptan en el proceso de planificación en función de un único futuro que se intenta predecir o prever en función del pasado.

El proceso de planeamiento estratégico definido por el Ceplan tiene 4 fases:

Figura 3. Metodología de las fases de planeamiento según Ceplan.

Recuperado de http://www.ceplan.gob.pe/wp-content/uploads/2016/08/Fase-Estrategica.pdf

La figura 3 muestra las fases de planeamiento estratégico establecidas por el CEPLAN para los procesos de planificación en las regiones que comprende:

 Fase de análisis prospectivo: En esta etapa se busca contar con una estructura que facilite la exploración de todos los elementos que influyen en el desarrollo territorial de la región. Esto se debe hacer mediante el desarrollo de modelos conceptuales y la caracterización del territorio.

 Fase estratégica: Esta es la fase decisional que instrumentaliza las políticas públicas del sector, es decir, se identifican los objetivos, las acciones y la ruta estratégica, todo esto considerando la información obtenida en la fase de análisis prospectivo.

 Fase institucional: En esta etapa se busca definir los cambios que la región quiere lograr, tomando en cuenta las condiciones o necesidades de los ciudadanos y el entorno en el que estos se desenvuelven.

 Fase de seguimiento: Etapa a lo largo del proceso en la que se coordina, recopila y analiza información.

Producto de la revisión y análisis de la literatura realizada en esta investigación, nos permitimos plantear algunas observaciones y propuestas para enriquecer las etapas del proceso de planeamiento estratégico - particularmente en la fase estratégica y de seguimiento- que ha diseñado el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico [CEPLAN] a través de la Guía para la formulación del planes de desarrollo concertado regional y local (CEPLAN, 2013), que está directamente relacionada con el tema de investigación.

La ruta metodológica de la mencionada guía tiene seis fases: 1) Preparación;

2) Diagnóstico; 3) Formulación estratégica; 4) Validación y aprobación; 5) Implementación; 6) Seguimiento y evaluación.

La tercera fase de formulación estratégica comprende los siguientes pasos:

- Formulación de la visión estratégica regional - Construcción de escenarios

- Formulación de la cadena estratégica - Propuesta de plan de gestión

- Sistematización de información

Asimismo, el tercer paso: formulación de la cadena estratégica comprende:

- Objetivos estratégicos, específicos, indicadores y metas.

- El ajuste por resultados al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) - Formulación de políticas y estrategias

- Identificación de programas y proyectos

En este tercer paso de formulación de la cadena estratégica, que corresponde a la tercera fase de formulación estratégica es donde aparece nuestra primera observación, ya que la guía con la que se ha venido trabajando los planes concertados en las regiones, provincias y distritos no considera la formulación de la estrategia de desarrollo territorial o estrategia competitiva regional (a nivel regional) o local (a nivel provincial o distrital), sólo aparece la formulación de las políticas y estrategias para la gestión, es decir para la implementación del plan no para la formulación, a pesar que la versión concordada de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico en su Art. 16° señala claramente que: Este documento, en referencia al Plan de Desarrollo Concertado [PDC], presenta la estrategia de desarrollo concertada del territorio para el logro de los objetivos establecidos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional [PEDN], así como los objetivos establecidos en los planes de desarrollo sectoriales multianuales [PESEM] respecto a las competencias compartidas. Además, en el caso de los Gobiernos Locales deberá contribuir al logro de los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Regional Concertado, según corresponda (CEPLAN, 2015).

En tal sentido, nuestra propuesta es incorporar en el tercer paso: formulación de la cadena estratégica, la formulación de la estrategia de desarrollo concertada del territorio, sea este regional o local (provincias y distritos), después de la visión estratégica regional y de la construcción de escenarios, teniendo en cuenta que la visión es el objetivo supremo, el sueño a lograr y necesita de una clara estrategia de desarrollo y competitividad regional para alcanzarla.

Por ende, se propone que la formulación de la cadena estratégica tenga los siguientes pasos:

Figura 4. Formulación de la Cadena Estrategia. Adaptado de CEPLAN (2013).

La estrategia de desarrollo y competitividad regional lo hemos insertado como el primer paso en la formulación de la cadena estratégica, por ser determinante para lograr la visión de desarrollo compartida, la misma que debe guiar la formulación de los objetivos estratégicos y específicos y, debe basarse en la vocación del territorio, recursos y capacidades, potencialidades y el escenario apuesta. Está relacionado con el eje estratégico N° 4 del PEDN: Economía, competitividad y empleo, que representa la columna vertebral del plan y que debe “jalar” a los demás ejes de desarrollo.

Asimismo, la priorización de los cúmulos y cadenas productivas debe considerar principalmente los niveles de productividad de los bienes y servicios territoriales, la capacidad de innovación, así como, las oportunidades, demanda y tendencias de los mercados internos y externos, para promover el desarrollo de los cúmulos y el fortalecimiento de las cadenas productivas. Luego se deben definir las políticas públicas y estrategias para cada objetivo estratégico y específico que indica la guía.

Nuestra segunda observación se encuentra en la quinta fase (fase de implementación), que está directamente relacionada con la propuesta de un Instrumento de Gestión Estratégica Regional del presente trabajo de investigación.

La Guía para la formulación de los planes de desarrollo concertado regional y local CEPLAN (2013), en el paso 4: Propuesta de gestión del plan indica que, esta acción responde a la necesidad de institucionalizar el plan y buscar mecanismos que aseguren su implementación. Uno de estos mecanismos es la elaboración de un documento propuesta de gestión del PDC que puede ser aprobada por el Consejo Regional o el Concejo Municipal. Asimismo, indica que la formulación de la propuesta de gestión del PDC implica dos acciones:

a). Definir las instancias responsables de la gestión del plan, que según la guía es decidir “la unidad ejecutora” que tendrá como función la implementación del PDC. Al mismo tiempo, señala que los gobiernos regionales y locales deben determinar qué área va a gestionar el plan y que debe establecerse claramente esta función en el Reglamento de Organización y Funciones [ROF]) y en el Manual de Organización y Funciones [MOF] y, que dicha área elegida debe ser fortalecida con recursos humanos, financieros y materiales. Asimismo, la guía indica que se debe definir una instancia consultora, que puede ser el Consejo de Coordinación Regional [CCR]) para los gobiernos regionales o el Consejo de Coordinación Local [CCL] en el caso de los gobiernos locales y, una instancia fiscalizadora, conformada por actores representantes del sector público, privado y sociedad civil.

b). Elaborar una propuesta de gestión del plan, cuyo producto a obtenerse debe ser un sistema de gestión del plan, que según la guía es la única manera de convertir el plan en un instrumento de gestión y asegurar que luego de concluida la formulación se articule con los procesos de gestión ya existentes en el gobierno regional o local y en los sectores y, se convierta en impulsor y orientador de las acciones del sector privado, para lo cual debe estar referida en el Plan Estratégico Institucional [PEI] e incluir programas y proyectos identificados en los planes operativos de los GR y GL e incidir para que los sectores adopten las propuestas del PDC en sus planes operativos.

En primer lugar, consideramos que esta etapa que corresponde al campo de la gestión estratégica es la más crítica en la actualidad para establecer una gestión para resultados tanto en los gobiernos regionales como locales, por las razones siguientes:

a) La aprobación de una propuesta técnica de gestión del plan en el marco de un sistema de gestión por parte del Consejo Regional o Concejo Municipal, por ser una instancia básicamente política puede tardar meses, sino años.

b) Los gobiernos regionales y locales no tienen una, sino varias unidades ejecutoras, por ende la decisión de designar una sola unidad ejecutora del plan implica dejar sin recursos y sin funciones a otras unidades ejecutoras de la institución, sea esta gobierno regional o local. Más aún, si se considera que en muchas instituciones públicas su estructura de organización y funciones no son congruentes con las funciones que deben cumplir, ni tampoco con los objetivos que puedan haberse fijado como resultado de sus procesos de planeamiento estratégico-operativo y de su presupuesto (Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) - Secretaría de Gestión Pública (SGP), 2013).

c) La guía no considera qué área será la responsable en caso se decida tercerizar los programas y proyectos, que es parte de la ejecución del plan, para encargar su ejecución al sector privado a través del Sistema de Contrataciones del Estado. La propia PCM-SGP (2013) señala que, las capacidades de gestión de las entidades públicas también se ven limitadas por una deficiente y precaria infraestructura y equipamiento, que en muchos casos es obsoleto, lo que implica que no hay recursos y capacidades para ejecutar lo que se suele llamar “ejecución de proyectos por administración directa”.

d) La primera acción de la fase de implementación no sólo se refiere a la designación de la unidad que ejecutará los programas y proyectos del plan (unidad ejecutora), sino también a la gestión del plan, que tal como se indica, esta acción lo realizan generalmente las Oficinas de Planeamiento y Presupuesto, que no son unidades ejecutoras. La guía no distingue y al parecer considera como sinónimos la ejecución y gestión del plan, pero al mismo tiempo hace referencia a unidades ejecutoras y a unidades no ejecutoras.

e) La guía también señala que, luego de concluida la formulación debe articularse con los procesos de gestión ya existentes, procesos que generalmente son lentos, burocráticos e ineficientes, que impiden implantar una gestión para resultados. En la misma línea, la PCM-SGP (2013) señala que, la mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o los recursos para trabajar en la optimización de sus

procesos de producción de bienes y servicios públicos y, que no se estudia de manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor.

f) La guía hace referencia al Plan Estratégico Institucional, e indica que el mismo debe incluir programas y proyectos identificados en los planes operativos de los GR y GL, lo que colisiona directamente con la posibilidad de priorizar proyectos basados y alineados a la visión y estrategia de desarrollo regional o local.

g) Finalmente, la guía, en la fase de implementación no alude ni recomienda la implementación de un Cuadro de Mando Integral, únicamente hace referencia a elaborar una propuesta de gestión del plan, cuyo producto a obtenerse debería ser un sistema de gestión del plan, sin señalar sus componentes ni estructura. Sin embargo, la PCM-SGP (2013), precisa que, las instituciones públicas no cuentan con tableros de indicadores (llámese Cuadro de Mando Integral) cuantitativos y cualitativos para monitorear su gestión.

En este marco se propone que se restructure los lineamientos de la guía en la fase de implementación con los siguientes pasos: