Las palabras y los hechos: Europa y las oportunidades perdidas

de sufragio activo y pasivo en el ámbito local, que gozan los ciudadanos de la UE, siguen es- tando condicionados a la adquisición de la na- cionalidad del Estado miembro por parte del in- migrante. En definitiva, en la interpretación de la Comisión, la ciudadanía cívica es un elemen- to esencial del proceso de integración y un esta- tuto asociado a un conjunto de derechos comu- nes entre los inmigrantes y los ciudadanos euro- peos. Sin embargo, se mantiene la brecha entre la ciudadanía cívica y la ciudadanía europea (cuya adquisición depende de la adquisición de la nacionalidad de un Estado miembro).

La segunda interpretación de la ciudadanía cívi- ca, la ciudadanía extensa propuesta por el Co- mité Económico y Social Europeo, se inserta, en cambio, en una lógica posnacional más innova- dora, dado que el título para la adquisición de la ciudadanía europea y de los derechos asociados a la misma, incluyendo el sufragio local, es, en esta segunda aproximación, la residencia conti- nuada del inmigrante en un Estado miembro (y no la nacionalidad). Se trata de un modelo de- fendible en la medida en que toma en serio la idea de que la integración de los inmigrantes no puede reputarse como tal si no incorpora la ga- rantía de la igualdad jurídica y política, y porque vincula expresamente las políticas de integración a la ciudadanía (Lucas 2005b, 2006c). En efec- to, esta interpretación propone el cierre de la brecha entre ciudadanía cívica y ciudadanía eu- ropea a través de una tendencial equiparación de estatutos que salva los recurrentes obstácu- los de la lógica estadocéntrica, de modo que la desvinculación entre la participación cívica y política en el ámbito local y la nacionalidad se extienda a los inmigrantes residentes en los Es- tados miembros, en los mismos términos que para los ciudadanos europeos de pleno derecho.

nía europea, excluyendo los derechos políticos pre- vistos en la ciudadanía de la UE del estatus confi- gurado por la Directiva para aquellos inmigrantes con residencia legal e ininterrumpida durante un período de cinco años —aunque incorpora derechos de participación como la libre sindicación y la aso- ciación—. Dos de los elementos esenciales para la incorporación de los inmigrantes al incierto demos europeo (el acceso a la ciudadanía europea y el re- conocimiento del derecho de sufragio) quedan, por tanto, fuera del umbral comunitario y son confia- dos a la regulación fragmentaria y asimétrica de los Estados miembros en materia de nacionalidad y acceso al subsistema electoral.

La divergencia entre los discursos inclusivos del CESE y de las otras instituciones participantes en el debate sobre la ciudadanía cívica y el espíritu de los principales instrumentos legislativos y políticos aprobados por la UE en el contexto de la comunita- rización de las políticas de integración —fijada por el Tratado de Ámsterdam para mayo de 2004—, se hizo evidente a lo largo del proceso de elaboración del Tratado Constitucional Europeo,³⁹ otro claro ejemplo de oportunidad perdida para dar una respuesta adecuada a los desafíos que plantea el fenómeno migratorio. Ni la Convención (hasta el año 2003) ni la Conferencia Intergubernamental atendieron los argumentos del debate sobre la ciu- dadanía cívica y la integración, por no hablar ya de la cuestión de los derechos políticos. El texto final del TCE apenas hizo una interpretación marginal sobre el tema, consagrando, por el contrario, la ló- gica estadocéntrica en materia de políticas de inte- gración, al prever en su artículo III-267.4 la posi- bilidad de que una ley o una ley marco europea pueda establecer medidas para el fomento y el apo- yo de la acción de los Estados miembros destinada

a propiciar la integración de los nacionales de ter- ceros países que residan legalmente en su territo- rio, «con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Esta- dos miembros».

Lejos de recuperar la breve inflexión que supuso en nuestra mirada sobre la inmigración las reco- mendaciones de Tampere, que apuntaban a una nueva concepción de los flujos migratorios como un fenómeno estructural que debía gestionarse en clave de democracia, codesarrollo y derechos hu- manos, el TCE se limita a profundizar en los dog- mas y prejuicios que nutren nuestra mirada sobre la inmigración y que inspiran nuestra respuesta, nuestra mal llamada política migratoria y la doble reducción que la informa. Por un lado, la reduc- ción de la inmigración a su dimensión económico- laboral e instrumental.⁴⁰ Por otro, la reducción de la política de inmigración al control y el blindaje de fronteras ampliado al ámbito de la seguridad. El núcleo de la política de inmigración en el TCE se incluye en el Capítulo IV, dentro de la Sección 2.ª, que lleva por título «Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración»,⁴¹ lo que da una idea de la perspectiva desde la que la UE enfoca el fe- nómeno migratorio (Lucas 2006a).

Los ambiciosos objetivos propuestos en el progra- ma de Tampere contrastan con los escasos resulta- dos cosechados en materia de política común de inmigración a lo largo del quinquenio 1999-2004 (Niessen 2004). La Comisión admitió la existencia de obstáculos para el cumplimiento eficaz y trans- parente de algunos de los objetivos previstos al ha- cer balance del programa de Tampere en 2004.⁴² Aun con los habituales eufemismos y perífrasis, también el Consejo Europeo de Bruselas (4 y 5 de

39Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros; Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Bruselas, 13 de octubre de 2004. CIG 87/1/04 REV 1.

40El TCE reconoce la libertad profesional y derecho a traba- jar de los inmigrantes regulares (equiparable a los ciuda- danos de la Unión) (art. II-75), aunque la libertad de cir- culación y residencia (art. II-105) no se reconoce explíci- tamente. Asimismo, en el apartado sobre Política Social, el art. III-210 epígrafe 1 señala que «la Unión apoyará y complementará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: [...] Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión».

41 Si bien la política de inmigración está incluida en el Capítu- lo IV del TCE («Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia»), el tratamiento convencional de las cuestiones migratorias desborda los límites del TCE. La obsesión por la inmigra- ción ilegal que caracteriza a la UE se plasma, además, en los Acuerdos de diálogo político y cooperación entre la UE y sus Estados miembros y los Estados de otras comunidades regionales (por ejemplo, la Comunidad Andina y la Comuni- dad centroamericana) relativos a «cooperación en materia de migración». Sobre esto, véase González Vega (2006).

42 COM (2004) 401 final, de 2 de junio, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: balance del programa de Tampere y futuras orientaciones.

noviembre de 2004) reconoció este extremo en el documento de presentación del nuevo programa plurianual que prosigue la construcción de espacio de libertad, seguridad y justicia: el Programa de La Haya.⁴³

Las dificultades con las que ha tropezado el frag- mentario desarrollo de la agenda común de inmi- gración se solapan, en todo caso, con el cambio de prioridades y con la inflexión securitaria que se detectan en la letra y los primeros desarrollos del Programa de La Haya, en continuidad con el giro preventivo que los atentados del 11-S imprimieron a la política común de inmigración a partir de 2001. El resurgimiento del terrorismo internacio- nal y el debate sobre la seguridad de él derivado se ha añadido con cierto oportunismo al antiguo dis- curso de la amenaza relacionada con la inmigra- ción, estableciendo un vínculo entre migración, te- rrorismo internacional y nuestro sentimiento de seguridad (Triandafyllidou 2005). A partir del pun- to de inflexión marcado por el 11-S y sus secuelas en Europa, cuestiones como la eficacia en el con- trol policial de los flujos, la lucha contra la inmi- gración ilegal o la política común de repatriaciones se han convertido en un eje fundamental de la po- lítica europea (Solanes 2005; Gil Araujo 2005), mientras que los Estados miembros han ido apar- tándose de la concepción bidireccional y holística de la integración. Las novedades más destacables de la política común se enmarcan en la búsqueda de mayor eficacia del control fronterizo como pieza clave del emergente discurso eurodefensivo (regula- ción/control de los flujos, control de las fronteras exteriores y prevención del terrorismo, asociación con terceros países con fines de control de sus fron- teras, repatriación y readmisión), mientras que la integración de los inmigrantes y la ciudadanía euro- pea presentan un perfil claramente atenuado aun- que compatible con la reiteración inercial en el nue- vo Programa de algunos de los principios surgidos del debate institucional sobre la integración cívica.

Las nuevas claves defensivas de la política común de inmigración no invitan, por tanto, al optimismo en relación con la integración cívica de los inmi- grantes, aunque esto no significa que las iniciati- vas en el ámbito de la integración de los inmigran- tes se hayan evaporado de la agenda. En noviembre de 2004, la Comisión publicó la primera edición del Handbook on Integration for policy-makers and practitioners elaborado por Migration Policy Group.

El Consejo de Ministros de Justicia e Interior adop- tó, el 19 de noviembre de 2004, los Principios Básicos Comunes destinados a fundamentar un marco europeo en materia de integración de los nacionales de terceros países,⁴⁴ que fueron objeto de un análisis detallado por la Comisión con el do- ble objetivo de fijar los componentes principales de las políticas de integración nacionales y comunita- rias y establecer propuestas de medidas concretas destinadas a poner en práctica los principios bási- cos comunes.⁴⁵

Previamente, siguiendo el mandato del Programa de La Haya de elaborar una estrategia política so- bre las migraciones legales, la Comisión presentó el Libro Verde, que contiene las líneas esenciales del planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica,⁴⁶ reabriendo una cuestión

—la armonización de una normativa común relati- va a la entrada por motivos de trabajo—, que hasta hoy no ha podido plasmarse en una Directiva. Por otra parte, en las perspectivas financieras 2007- 2013, la Comisión propuso la creación de nuevos instrumentos de solidaridad y, en particular, de un Fondo europeo para la integración de los naciona- les de terceros países, asentado en los principios básicos comunes. El propósito es reforzar las ac- ciones INTI, cuyos objetivos deben complementar- se con los del Fondo Social Europeo (FSE) sobre la base de las experiencias de la iniciativa EQUAL, que apoya los programas en materia de prevención de la discriminación contra los inmigrantes en el mercado laboral.

43 Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Bruse- las, 4 y 5 de noviembre de 2004. Anexo 1: Programa de La Haya. Asimismo se puede consultar Comunicación del Consejo (2005/C 53/ 01): El Programa de La Haya: conso- lidación de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea.

44 Documento del Consejo n.° 14615/ 04, de 19 de noviem- bre de 2004.

45 COM (2005) 389 final, de 1 de septiembre, Comunica-

ción de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Programa Común para la Integración. Marco para la inte- gración de los nacionales de terceros países en la Unión Europea.

46 COM (2004) 811 final, de 11 de enero de 2005, Comi- sión Europea, Libro Verde. El planteamiento de la UE so- bre la gestión de la inmigración económica.

Ahora bien, éstas y otras previsiones —por ejem- plo, y más allá de su carácter simbólico, la cele- bración en 2008 del año europeo del diálogo in- tercultural— se inscriben en un nuevo escenario caracterizado por dos notas básicas. La primera, el freno por parte del TCE y las Directivas del Consejo a las expectativas que habían despertado las inter- pretaciones más avanzadas de la ciudadanía cívica como un nuevo marco de inclusión (también políti- ca) de los inmigrantes. La segunda, el replantea- miento a la baja de la armonización de las políticas nacionales de integración.

El derecho de sufragio local de los inmigrantes se menciona de una manera sólo tangencial en las medidas vinculadas al Principio Básico n.º 9 de la COM (2005) 389 sobre el Programa Común para la Integración,⁴⁷ relativo a la participación cívica y social. La Comisión alude a la necesidad de «re- forzar la participación de los nacionales de terce- ros países en el proceso democrático» y de «redu- cir los obstáculos al ejercicio de los derechos de voto, como los impuestos administrativos o los trá- mites burocráticos» en el ámbito interno de los Estados, pero omite cualquier alusión al derecho de sufragio en las directrices referidas a la partici- pación en el ámbito institucional de la Unión Eu- ropea. El análisis de la COM (2006) 735 de la Comisión sobre el planteamiento global de la inmi- gración de la UE⁴⁸ revela, por su parte, que la inte- gración de los inmigrantes como tema de la política de inmigración europea ocupa un espacio men- guante (apartado 3.3), claramente superado por las nuevas prioridades vinculadas al control de fronte- ras y a la dimensión exterior. El Libro Verde de la Comisión puede ser interpretado como un intento de incorporar a los trabajadores inmigrantes a la

Agenda de Lisboa 2000, pero sus planteamientos resultan decepcionantes, dada la estrecha asocia- ción que el documento establece entre los crite- rios de admisión y las necesidades de nuestras coyunturas de mercado, siempre dentro del princi- pio de preferencia por el mercado laboral nacional (apartado 2.2.1).

Ha habido, es cierto, nuevos pronunciamientos de las instancias participantes en el proceso de discu- sión sobre la ciudadanía cívica, entre los que cabe destacar un Dictamen del CESE sobre la dimen- sión local de la integración⁴⁹ y sendos informes del Parlamento Europeo —el primero, el Informe Cata- nia, adoptado por el Comité de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, en diciembre de 2005,⁵⁰ y el Informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, de mayo de 2006, en relación con la COM (2005) 389—⁵¹ que retomaban las cuestiones de la ampliación de la ciudadanía de la UE, el fomento de la participación política de los inmigrantes y el derecho de sufra- gio. Resulta, en todo caso sintomático, que el Par- lamento Europeo rechazara, en enero de 2006, una recomendación a favor de la concesión del sufragio a los inmigrantes residentes de larga duración en las elecciones locales y europeas (en los términos propuestos por el Informe Catania), siendo así que en la anterior legislatura, cuando el peso de los gru- pos no era muy diferente al actual, la cámara euro- pea se había pronunciado tres veces a favor (octu- bre de 2001, junio de 2003 y enero de 2004).

Por último, no puede obviarse que la decepcionante realidad de las políticas comunes de integración en el ámbito de la UE es también responsabilidad de los propios Estados miembros, por la parte que les

47Véase COM (2005) 389 final, Principio Básico Común 9:

«La participación de los inmigrantes en el proceso demo- crático y en la formulación de las políticas y medidas de integración, especialmente a nivel local, favorece su inte- gración».

48COM (2006) 735 final, de 30 de noviembre de 2006, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre el tema «El Planteamiento global sobre la migración un año después: Hacia una política global euro- pea en materia de migración». El grueso de la Comunica- ción está dedicado a la migración legal (apartado 3.2), la lucha contra la inmigración ilegal (apartado 3.4) y el apo- yo a la dimensión exterior (apartado 4).

49Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2006/C 318/24) sobre «La inmigración en la Unión Europea y las

políticas de integración: colaboración entre los gobiernos regionales y locales y las organizaciones de la sociedad civil».

50Informe Catania ([2005/2060 INI] final A6-0411/2005), en relación con el 4.º Informe sobre la ciudadanía de la Unión (1 de mayo de 2001/30, de abril de 2005).

51Parlamento Europeo. Informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, de 17 de mayo de 2006, sobre integración de los inmigrantes: (Informe sobre las estrategias y los medios para la integración de los inmi- grantes en la UE (2006/2056 [INI]), en relación con la Comunicación de la Comisión (COM [2005] 389). Véase la Resolución del Parlamento Europeo sobre las estrate- gias y medios para la integración de los inmigrantes en la Unión Europea (2006/2056 INI), de 6 de julio de 2006.

corresponde en relación con la armonización de sus políticas internas.⁵² A pesar de los tímidos progre- sos, la integración sigue siendo un principio esca- samente operativo en su aplicación práctica, con pocas medidas estatales para hacerlo efectivo. La falta de consenso para articular medidas comunita- rias relativas a la integración de los inmigrantes y la escasa voluntad europea de incidir en las decisiones estatales que se adoptan sobre esta cuestión, deja al libre albedrío de los Estados miembros uno de los principios fundamentales en la gestión de la inmigración. La aparente concepción graciable de elementos imprescindibles para conseguir la inte- gración la acerca más a una recompensa por la capa- cidad del extranjero de adaptarse a las imposiciones estatales que al proceso bidireccional que la propia UE había propuesto como horizonte (Solanes 2005).

La armonización a la baja en el plano de la integra- ción no es sino un reflejo de la convergencia condi-

52 Véase COM (2004) 508 final, de 16 de julio. Primer Infor- me Anual sobre Migración e Integración, especialmente los anexos, en los que se observa la asimetría en las medi-

das adoptadas por los Estados miembros. Véase asimis- mo, Comisión Europea (2006): Segundo Informe Anual sobre Migración e Integración, SEC (2006) 892.

cionada que caracteriza la construcción de la lla- mada política común de inmigración y de la per- manente tentación estadocéntrica que la atraviesa y la condiciona. Las oportunidades perdidas para una verdadera incorporación de los inmigrantes al incierto demos europeo parecen agravar la incomu- nicación entre las dos aproximaciones de la UE al fenómeno migratorio y a la integración de los inmi- grantes: la de las palabras y los documentos pro- gramáticos, y la de los hechos y las normas jurídi- cas. En realidad, sólo la primera aproximación puede suministrar respuestas a la cuestión radicalmente política que plantea la inmigración. Pues son justa- mente las condiciones de asimetría que configuran el estatus jurídico que ofrecemos a los inmigrantes las que interpelan a los países europeos y a la UE sobre la necesidad de reformular el vínculo social y político —nuestro modelo de ciudadanía— para aco- modarlo a las exigencias de una gestión democráti- ca de las sociedades multiculturales (Lucas 2006a).