La participación social y política de los inmigrantes en los planes

otra parte, algunas organizaciones presentes en el Foro no tenían la suficiente experiencia en materia de políticas de integración y no siempre han sido capaces de articular discursos y propuestas que trasciendan su propio marco de referencia. En todo caso, las insuficiencias del funcionamiento del Foro se han debido, fundamentalmente, a la falta de vo- luntad política para articular una instancia de con- sulta obligada en el ámbito nacional no sólo sobre la integración social, sino también sobre la política de inmigración en el más amplio sentido de la ex- presión, que sea equiparable a otros organismos es- tatales de consulta que están plenamente legitima- dos ante el subsistema político por su rigor y solvencia y que, a su vez, confieren legitimidad po- lítica y social a los agentes que en ellos participan.

2. La nueva regulación. El RD 3/2006, de 16 de enero

La nueva regulación, que se enmarca en la rees- tructuración orgánica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, del que depende el Foro desde 2004, pretende dotarlo de una mayor capacidad como órgano de consulta y participación. En esta línea se redefinen algunas funciones que desarro- llaba el Foro y se incorporan otras nuevas. Entre éstas, cabe destacar la recuperación de la facultad atribuida al Foro para promover o elaborar estudios o iniciativas relacionadas con la integración social de los inmigrantes, y para elaborar informes sobre propuestas, planes y programas no sólo cuando sean requeridos por la Administración Central, sino también a iniciativa propia. Asimismo, el Foro po- drá cooperar con órganos análogos de las adminis- traciones infraestatales con el fin de coordinar las actuaciones en materia de integración. Finalmen- te, la nueva norma incluye la consulta preceptiva al Foro por parte de la Administración Central cuan- do se trate de disposiciones normativas y de planes y programas de ámbito estatal que afecten a la in- tegración de los inmigrantes.

El RD 3/2006 modifica también el número de vo- cales, que pasan a ser de nuevo 30, diez por cada uno de los tres grupos de actores que lo componen.

El objetivo es incrementar el número de asociacio- nes de inmigrantes y de organizaciones sociales lo- cales y organizaciones empresariales, e incorporar, entre los vocales de la Administración del Estado, a un representante del Ministerio de Educación y Ciencia y a otro del Instituto de la Mujer.

Se amplía igualmente el número de comisiones (cuatro) con el fin de ampliar su contenido temáti- co, al mismo tiempo que se aumenta el número de vocales en cada comisión para facilitar la partición de todos los vocales del Foro en ellas. Adicional- mente, la nueva norma modifica la definición de los actores que pueden participar como observado- res, incluyendo a aquellas asociaciones cuya acti- vidad no está directamente relacionada con el ám- bito de la inmigración.

Estas novedades (especialmente la consulta pre- ceptiva) deben ser valoradas positivamente, ya que pueden contribuir a reactivar el Foro como órgano de participación y consulta y a mejorar el papel desempeñado hasta hoy por las asociaciones de inmigrantes con vocalía.

Es sabido que, en materia de inmigración, la Ad- ministración General del Estado es quizás dema- siado pequeña para gestionar la ordenación del ac- ceso al territorio y demasiado grande para abordar la integración social de los inmigrantes. En este sentido, los Foros de integración que se han ido creando en las comunidades autónomas, y especial- mente los órganos de participación y consulta de ámbito municipal, parecen ser un escenario más adecuado para que la voz de la sociedad civil tenga alguna influencia en el diseño de las políticas de inmigración. Aunque buena parte de los problemas políticos señalados anteriormente se dan también en estos organismos, la cercanía de los poderes pú- blicos, la mayor concreción de la agenda y las me- jores posibilidades de diagnóstico de los problemas específicos que afectan a los inmigrantes son fac- tores que pueden favorecer la acción y la influen- cia real de las asociaciones de inmigrantes en los órganos de participación y consulta autonómicos y municipales.

3.2.4 LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA

mo con las políticas sectoriales vinculadas a la in- tegración social (sanidad, educación, servicios so- ciales, asistencia, vivienda, cultura), cuyo desarro- llo está en gran medida confiado a las comunidades autónomas. Este reparto competencial condiciona las facultades del Estado (léase el legislador estatal y el Gobierno central) para regular políticas de inte- gración social de manera unilateral y comprensiva, aunque esto no significa que el ejecutivo esté priva- do de iniciativa política en este ámbito.

Desde 1994 se han puesto en marcha varios pla- nes gubernamentales de integración de ámbito es- tatal. Más allá de sus elementos comunes, el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de 1994, el Programa GRECO 2001-2004 (Progra- ma Global de Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España) y el recientemente apro- bado Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010, han reflejado en su contenido la evo- lución de las percepciones sociopolíticas del fe- nómeno migratorio, así como las prioridades de la agenda en las coyunturas concretas en que los pla- nes han sido aprobados. La participación social y política de los inmigrantes no ha sido una priori- dad en los planes de ámbito estatal, si bien en el último de los programas citados hay un cambio de planteamiento o, como mínimo, una redescripción de los presupuestos normativos de la integración que tiene incidencia en el tema objeto de este estudio.

El Plan para la Integración Social de los Inmigran- tes de 1994 aludía episódicamente en sus princi- pios básicos a la participación de los inmigrantes en la vida económica y social del país de acogida, aunque los objetivos prioritarios se centraban en la convivencia y la lucha contra la discriminación, el racismo y la xenofobia en los ámbitos socio-laboral y educativo. El Plan fue una iniciativa política que receptaba algunos de los conceptos comunitarios relativos a la integración de los inmigrantes y que allanó el camino para que las administraciones infraestatales impulsaran, años más tarde, sus pro- pios planes, aunque Cataluña se había anticipado a la Administración General del Estado con su pri- mer plan interdepartamental de integración (1993- 2000). La creación del Foro para la Integración So- cial de los Inmigrantes fue la previsión más destacable del plan en el terreno de la participa- ción social de los inmigrantes. Con el Plan de 1994

nació también el Observatorio Permanente de la In- migración.

Por su parte, el programa GRECO 2001-2004 no se presentó como un plan estatal de integración, sino como un ambicioso instrumento de gestión integral de la inmigración en cuya elaboración par- ticiparon siete ministerios bajo la coordinación y el impulso del Ministerio del Interior. Sus cuatro blo- ques de desarrollo plurianual (diseño global de la política de inmigración, integración, regulación de flujos, y protección de refugiados y desplazados) acogían acciones y medidas muy heterogéneas, poco conexas y, en algunos casos, excesivamente genéricas, más afines en conjunto a la lógica del control que a la de la integración social. El progra- ma GRECO cosechó, desde su presentación, críti- cas que apuntaban al deficiente planteamiento de la gestión del fenómeno migratorio propuesto en sus cuatro líneas, a la escasa coordinación con las ad- ministraciones autonómicas en el proceso de dise- ño y aprobación y a la ausencia de financiación es- pecífica para su desarrollo. El programa no incluía objetivos medibles, no especificaba recursos huma- nos y financieros para llevarlo a cabo, ni plazos para desarrollar las acciones y alcanzar los objetivos. La poco eficaz y escasamente operativa implementa- ción del programa confirmaría que fue un intento poco exitoso de articular un discurso general sobre la inmigración en un contexto en el que los recur- sos políticos del Gobierno estaban claramente vol- cados en la recuperación del timón de la extranje- ría perdido con la aprobación de la LO 4/2000.

La participación social de los inmigrantes no apa- recía —o aparecía de una manera muy tenue— en la segunda línea de desarrollo del programa («Inte- gración de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de Es- paña»), que contemplaba diversos campos, entre ellos la «actuación concertada para la ejecución de medidas de integración con Administraciones Pú- blicas y organizaciones no gubernamentales». Las medidas estaban vinculadas a:

a) La constitución del Consejo Superior de Política de Inmigración.

b) El funcionamiento del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes.

c) La realización de convenios con las comunida- des autónomas y los ayuntamientos.

d) El apoyo a organizaciones no gubernamentales.

El programa GRECO estaba aún lejos de concebir la participación cívica y política de las comunida- des de inmigrantes como un elemento constitutivo del proceso de integración. A partir del cambio de Gobierno de 2004, la Administración Central im- primió un giro en la orientación política del trata- miento de la integración, traducido en dos medi- das iniciales. Por una parte, la creación de la Dirección General de la Integración de los Inmigran- tes en 2004, que ubica la cuestión de la incorpo- ración de los inmigrantes a la sociedad de acogida en la esfera de acción de gobierno que le es pro- pia. Por otra, la aprobación de un plan estratégico para coordinar y ejecutar las políticas de integra- ción de la Administración Central, las comunida- des autónomas y los ayuntamientos, orientado a potenciar el diálogo entre las distintas administra- ciones dentro de los límites de la distribución cons- titucional de competencias en la materia.

La aprobación por Acuerdo del Consejo de Minis- tros de 16 de febrero de 2007 del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI) se enmarca en este cambio de planteamiento general sobre la integración y constituye su manifestación más palpable. El PECI apenas ha comenzado su andadura en el momento de redactar estas páginas y no resulta posible evaluar su eficacia como ins- trumento de guía y dinamización política. Aquí serán objeto de análisis únicamente aquellos contenidos del PECI vinculados a la integración cívica y la par- ticipación política de (y con) los inmigrantes, así como el planteamiento general y la novedosa retó- rica política del documento.

El enfoque participativo que ha orientado la elabo- ración y que debe orientar la puesta en práctica del PECI está expuesto en un capítulo independien- te, dedicado a glosar el concepto de «gobernanza de las políticas de integración de la población in- migrante» que sintetiza aquel enfoque. La idea- fuerza inicial (o elemento fundamental) del PECI es que el destinatario del plan es el conjunto de la ciudadanía (autóctona e inmigrada), «porque la in- tegración concierne a todos los miembros de la so- ciedad», y que las políticas de integración deben ser abordadas «de manera integral u holística, y con una orientación proactiva». El PECI asume, pues, la perspectiva bidireccional y multidimensional de

la integración definida por la Comisión Europea y por aquellas otras instituciones comunitarias que han participado en la construcción de la categoría de la ciudadanía cívica, un marco programático cla- ramente reflejado en las seis premisas a partir de las cuales se ha elaborado el documento.

Estos planteamientos son novedosos, aunque el segundo de los tres principios políticos que funda- mentan el PECI es quizás el elemento que marca la inflexión más acusada en el modo en que la Ad- ministración Central ha pensado y percibido a las comunidades de inmigrantes, desde que España es un país receptor de inmigración. Junto a los princi- pios de a) igualdad y no discriminación, y c) de interculturalidad, el PECI incorpora el principio de ciudadanía (b), que, de acuerdo con el texto, «im- plica el reconocimiento de la plena participación cívica, social, económica, cultural y política de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes». Tras reite- rar el nexo entre el principio de ciudadanía y el avance «en el reconocimiento de plenos derechos de participación cívica, económica, social, cultural y política a la población inmigrada», el PECI re- marca que «este reconocimiento de plenos dere- chos [de participación] no garantiza por sí solo el éxito de la integración, de ese proceso bidireccional de adaptación mutua, pero es una condición nece- saria para que la integración pueda producirse»

(cursiva nuestra). La caracterización del principio de ciudadanía se cierra con la declaración de que

«sólo si los cauces de participación en los asuntos públicos y en la conformación de la sociedad son abiertos, en plano de igualdad, a todos los ciuda- danos y ciudadanas, podrá generarse en la pobla- ción inmigrada un sentimiento de pertenencia a su nueva sociedad».

El PECI contempla diez objetivos generales (entre los cuales figura la garantía del pleno ejercicio de los derechos de los inmigrantes, incluidos los polí- ticos), y se estructura en doce áreas de interven- ción, organizadas en un esquema tipo que recoge, por este orden, el diagnóstico, los objetivos, los pro- gramas, las medidas y las líneas de evaluación aso- ciados a cada una de ellas. El principio de ciuda- danía se concreta en el desarrollo de la mayoría de estas áreas —el propio enfoque participativo que debe informar la implementación del PECI es una concreción del principio—, pero la principal inno- vación, al respecto, es que el PECI establece un

área de intervención específica dedicada a la parti- cipación (Área 8.10).

El área arranca exponiendo el aparato conceptual que han ido fijando las instituciones comunitarias sobre la participación de los nacionales de terceros países —sin hacerse eco de la revisión a la baja que ha tenido lugar durante la transición del man- dato de Tampere al programa de La Haya— y pre- senta un diagnóstico acertado de la situación en España, subrayando que las dimensiones de la par- ticipación no abarcan sólo la acción de las comuni- dades de inmigrantes en el primer y el segundo cir- cuito de la política, sino también su presencia en el espacio público, en los medios y en la vida coti- diana. Los tres objetivos específicos del área (y los programas y medidas vinculados a los mismos) es- tán bien estructurados temáticamente, especial- mente el objetivo 1: Consolidar el movimiento aso- ciativo inmigrante y su interacción con el tejido asociativo general, que ofrece, en sus cuatro pro- gramas, un recorrido exhaustivo por todos aquellos aspectos del que hasta hoy ha sido el principal cau- ce de intervención de los inmigrantes en la vida pública que pueden ser potenciados y mejorados.

El objetivo 2: Aumentar el nivel de participación de los inmigrantes en las asociaciones de carácter general, pretende incentivar y fomentar la incorpo- ración de los inmigrantes a las asociaciones y orga- nizaciones generalistas que integran la sociedad civil —organizaciones sindicales, empresariales y profesionales y políticas, así como vecinales, esco- lares, deportivas y de ocio— partiendo de la premi- sa de que son las propias organizaciones autóctonas las que deben adoptar, con el apoyo de la Adminis- tración, iniciativas que faciliten la incorporación de la población inmigrada y proporcionen la informa- ción necesaria sobre su objeto, su funcionamiento, sus estructuras internas y los canales de participa- ción existentes.

Por último, el objetivo 3: Ampliar y mejorar los cau- ces de participación política de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes acoge, en primer lugar, programas y medidas relativos a la «profundización de los cauces de interlocución con las Administra- ciones Públicas» y al «fomento de la participación en el espacio público de ámbito local». La distribu- ción de los programas en este objetivo resulta en alguna medida discutible. No porque la participa- ción de las comunidades de inmigrantes en los dis-

positivos de participación a los que aluden aque- llos programas (por ejemplo, el Foro para la inte- gración social en el ámbito estatal o los consejos consultivos y otros mecanismos de ámbito munici- pal) no sea política, sino porque los programas ci- tados desplazan a un lugar secundario la cuestión de los derechos propiamente políticos de los extran- jeros no comunitarios. Leyendo el tenor literal del objetivo 3, cabría esperar un desarrollo más amplio o más ambicioso de la participación de los inmi- grantes en el subsistema electoral, cuestión que queda relegada a un último y único programa dedi- cado a la celebración de convenios bilaterales so- bre el derecho de sufragio en el ámbito local («im- pulso a la celebración de Convenios bilaterales que incluyan el derecho de sufragio en el ámbito muni- cipal»). El PECI se ciñe en este punto a las restric- ciones constitucionales vigentes y sigue la línea marcada por la Proposición, no de Ley, de julio de 2006 a la que se hizo referencia anteriormente

—explorar las posibilidades de la reciprocidad, potenciando la firma de convenios bilaterales y el desarrollo legislativo de los mismos, sin entrar a dis- cutir la posibilidad/necesidad de la reforma consti- tucional— si bien, a diferencia de aquella proposi- ción, no incluye entre las medidas vinculadas al último programa la firma y ratificación de la Con- vención sobre la participación de los extranjeros en la vida pública local de 1992, que sí es menciona- do en la presentación del área. Un plan de acción gubernamental no puede ir más allá de la legisla- ción vigente. El texto del PECI deja claro que, en el caso de elecciones municipales, la vía para la ple- na participación política es —o debe ser— la firma de convenios bilaterales en el marco del criterio constitucional de reciprocidad, y que, en el caso de los comicios autonómicos y generales, el foco de atención debe desplazarse a las posibilidades de acceso a la nacionalidad española.

Aunque algunas de las medidas específicas que pro- pone el PECI con relación a la participación política de las comunidades de inmigrantes pueden ser va- loradas críticamente por su limitado alcance, el planteamiento de fondo del Plan Estratégico de Ciu- dadanía e Inmigración merece un juicio global posi- tivo. Su texto, que tiene en el ámbito autonómico un antecedente inmediato en el Pla de ciutadania i immigració 2005-2008 de Cataluña, expresa el re- conocimiento explícito por parte de la administra- ción que gestiona la entrada y la permanencia de

los extranjeros en España de que la inclusión en la ciudadanía y la participación cívica y política de los inmigrantes son elementos mediales básicos del pro- ceso bidireccional de ajuste mutuo y negociado en- tre la población migrante y la sociedad receptora, en cuya ausencia no cabe hablar propiamente de integración. Más allá de las innovaciones léxicas que incorpora el documento —que el Plan llame a las y los inmigrantes ciudadanas y ciudadanos no es anec- dótico, aunque no lo sea en el plano simbólico—

lo más destacable es que, al plantear en estos tér- minos del proceso de integración de (y con) los in- migrantes el PECI, da un paso importante que la Administración Central no había dado o que había dado sólo tímidamente: tematizar abiertamente la inmigración como «res política», es decir, tomar en serio la idea de que la inmigración es un fenómeno complejo e integral que no puede ser reducido a la dimensión económica y que impone también una redefinición de los criterios de pertenencia a la co- munidad política vigentes todavía en las democra- cias occidentales (Lucas 2004c). Sería quizás un exceso hermenéutico afirmar que el PECI está ad- mitiendo, también, las limitaciones de la concep- ción instrumental de la gestión de los flujos migra- torios que ha informado la política de inmigración española en las últimas dos décadas. En todo caso, el cambio de planteamiento en la perspectiva de la integración supone un avance en el proceso de aprendizaje institucional, y es preciso reconocer el rol que en este cambio ha jugado la acción cívica y política de las comunidades de inmigrantes.

3.2.5 LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS