La participación política de los inmigrantes y las aporías

Y LAS APORÍAS DE LA DEMOCRACIA En efecto, al margen de las limitaciones impuestas por las legislaciones estatales y por el modelo jurí- dico-político de gestión de la inmigración vigente en los Estados europeos —y también en la Unión Europea—, la plena inclusión de los extranjeros (o de determinada clase de extranjeros) en los distin- tos circuitos de la política y el ejercicio de la praxis ciudadana encuentran algunos límites no nece- sariamente vinculados a aquellas restricciones formales.

Un primer conjunto de problemas deriva del giro preventivo adoptado por las políticas de inmigración en el marco de la reciente coyuntura geopolítica, una inflexión que se solapa con las tradicionales

resistencias vinculadas al arraigo de los principios, ideas y presunciones sobre los que se ha construido históricamente el Estado-nación. La integración cí- vica se enfrenta, en este punto, a la legitimación coyuntural del statu quo de exclusión política par- cial o total de los extranjeros en unas sociedades crecientemente dominadas por el sentimiento de inseguridad, así como al bloqueo de las reformas institucionales tendentes a su plena incorporación al demos.

Un segundo conjunto de problemas con los que tro- pieza la presencia de los inmigrantes en la vida ciu- dadana se vincula a las dificultades concretas que se dan en el ejercicio de los derechos de participa- ción. Se trata de obstáculos imputables a las condi- ciones que los países de acogida ofrecen a las co- munidades inmigrantes para el desarrollo de las actividades políticas o asociativas, pero también a las dinámicas de la acción política y asociativa de los colectivos de extranjeros y a la relación de las organizaciones de inmigrantes con las estructuras de las instituciones, con las organizaciones de inte- rés local y con las demás organizaciones de inmi- grantes. La integración cívica se enfrenta, aquí, a los riesgos derivados de la potencial frustración de expectativas y del desincentivo a la organización de los colectivos de inmigrantes de cara a la participa- ción en la vida pública, que puede responder a cau- sas endógenas, pero también al hecho de que los dispositivos de interlocución o participación se ba- san en criterios de representatividad que pueden no reflejar los intereses plurales de los colectivos de inmigrantes.

Pero hay también un problema que no es una limi- tación específica de (o para) la intervención de las comunidades de inmigrantes en la vida política de las sociedades de acogida. Es más bien una limita- ción estructural que tiene su origen en la distancia existente entre el modelo normativo de democracia que parece reclamar la concepción de la integra- ción cívica y las características y el funcionamien- to de los sistemas democráticos realmente existen- tes. Esta distancia enfrenta a la integración cívica con sus condiciones de posibilidad. Una propuesta de integración o acomodación cívica, que no sólo

13Entre nosotros, esta tesis se materializó en el marco de la campaña electoral en Cataluña (elecciones autonómicas de noviembre de 2006) en una propuesta de programa de

puntos presentada por CiU y que fue objeto de fuertes críticas.

aspira a la inclusión de los inmigrantes en las esfe- ras participativas de la sociedad de acogida, sino también a la mejora del ejercicio de los derechos de participación y comunicación con los sujetos y colectivos de sujetos de la sociedad de recepción, ha de tomar en consideración el escenario en el que pretende abrirse camino. Las democracias oc- cidentales, con sus variadas deformaciones, no son un marco favorable para ello. Es erróneo, por ello, pensar que el reconocimiento de derechos políti- cos a los inmigrantes extracomunitarios en los mis- mos términos que los nacionales —o, al menos, en los mismos términos que los ciudadanos de los Es- tados de la UE— supondría la completitud de la democracia o la superación de sus insuficiencias, que afectan por igual a nacionales y extranjeros.

Aun así, el escepticismo sobre la capacidad de las democracias de acogida para integrar políticamente a los inmigrantes, y sobre el papel que los propios inmigrantes pueden desempeñar en la redefinición de la democracia representativa, puede matizarse al menos en algún punto.

Resulta posible clasificar las concepciones norma- tivas de la democracia atendiendo a un criterio que diferencia:¹⁴

a) Las teorías o concepciones para las que el ámbi- to de lo político es un espacio de representación individual separado de la sociedad y vedado a deliberaciones morales de las que pueda resultar una alteración de las preferencias autointe- resadas de los participantes. La democracia se concibe en esta familia de teorías como un me- canismo neutro de reproducción, ajuste y maxi- mización de intereses que no debe interferir en los derechos de libertad de los individuos, res- guardados en la esfera privada.

b) Aquellas teorías o concepciones que consideran la democracia y el ámbito de lo político como un espacio de participación individual y colectiva que incorpora procedimientos de deliberación capaces de transformar las preferencias autoin- teresadas de las personas (capaces, por tanto, de transformar la sociedad). La democracia se concibe, en este segundo conjunto de teorías, como un procedimiento cuyos resultados pueden ser moralmente evaluados de acuerdo con pará- metros objetivos o intersubjetivos.

Existe una gran heterogeneidad interna en cada con- junto de teorías de la democracia. En el primer gru- po confluyen, entre otras, las teorías que extrapolan la lógica del funcionamiento del mercado capitalis- ta al ámbito de lo político, las aproximaciones elitistas que atribuyen al método democrático la fun- ción de organizar la circulación y el acceso de las élites al poder o las concepciones llamadas plu- ralistas, basadas en la competencia de los grupos de interés. En el segundo grupo pueden ser encua- dradas, entre otras, aquellas concepciones que abre- van en la tradición rousseauniana de la soberanía popular —entre ellas, la concepción neorrepubli- canista—, las teorías consensualistas de cuño dia- lógico y procedimental, y las concepciones conflic- tuales o radicales de la democracia participativa.

Las diferencias entre ambos grupos de concepcio- nes que son relevantes para nuestra cuestión ata- ñen, por una parte, a la importancia atribuida a la deliberación pública y, por otra, a la diversa per- cepción de la necesidad de articular reformas insti- tucionales para favorecer la inclusión de todos los participantes en la deliberación política. En estos dos aspectos, que no son exactamente el mismo (Gargarella 2001), el primer grupo de teorías tiende al estatismo y a la resistencia al cambio, mientras que las concepciones incluidas en el segundo son esencialmente dinámicas, mucho más proclives a la participación ampliada de todos los sujetos concer- nidos en las decisiones sobre los asuntos comunes.

La integración cívica entendida como integración social y política de los inmigrantes en la vida públi- ca es una concepción normativa vinculada al segun- do conjunto de teorías de la democracia, a las que podríamos denominar participativas. Aquí es donde se encuentra el obstáculo genérico al que se ha he- cho referencia anteriormente. Si transitamos de las concepciones normativas de la democracia a la rea- lidad, parece poco discutible que los sistemas re- presentativos realmente existentes se asemejan bastante más a los modelos de democracia repre- sentativa delineados por el primer conjunto de teo- rías que a las diversas versiones de la democracia participativa. Es verdad que el desarrollo teórico de modelo de democracia participativa o deliberativa ha tenido como correlato la puesta en marcha de experiencias concretas en diversos países europeos

14La clasificación está parcialmente inspirada en el esque- ma propuesto por Nino (1996).

(algunas inspiradas en iniciativas provenientes de fuera de Europa) que constituyen un avance hacia una democracia más directa, más cercana, especial- mente en el ámbito local. Sin embargo, las demo- cracias actuales no se caracterizan precisamente por promover la ampliación de los espacios de delibera- ción, ni por facilitar la inclusión de nuevos sujetos en los procesos de participación (Schmitter 2005).

Los sistemas democráticos presentan, por el con- trario, un vasto catálogo de insuficiencias o anoma- lías, algunas de ellas vinculadas a fenómenos de época, otras relacionadas con las vías participativas formalmente previstas para su funcionamiento. Así, las degradaciones telecráticas de la política, el de- clive de la intervención ciudadana en la vida públi- ca, el descenso de la participación electoral, la co- rrupción casi estructural y la financiación irregular de los partidos, la emergencia de alternativas neo- populistas de corte empresarial o neofascista, sur- gidas justamente al calor de los debates sobre la inmigración y la influencia de entidades económi- cas no democráticamente elegidas en la política de los Estados y en la vida de los ciudadanos (Benhabib 2000). O también, la profesionalización excesiva de la vida política, el monopolio de los partidos y la marginación de otras vías participativas, la obliga- ción de optar entre conglomerados de soluciones, que impide la desagregación de la deliberación y dificulta la transferencia de legitimidad, y la rigidez de los canales para exigir responsabilidades a los electos (Subirats 2001). A este catálogo de insufi- ciencias se añaden, por una parte, las condiciones institucionales y el diseño de las políticas de acce- so del territorio de recepción, que inducen a una suerte de solipsismo político defensivo en los inmi- grantes o que directamente desincentivan su parti- cipación y, por otra, la fragilidad de los mecanismos orientados a ampliar los espacios de deliberación y a fomentar el interés recíproco entre la sociedad de recepción y las comunidades de inmigrantes. En el caso de los nuevos vecinos, estos obstáculos alejan a las democracias receptoras del ideal normativo de una democracia inclusiva y del modelo, igualmente normativo, de la integración cívica.

Cabe, en todo caso, destacar dos observaciones. En primer lugar, la experiencia europea —también la experiencia española— ha mostrado que la incorpo- ración de los inmigrantes a los debates sobre las políticas de inmigración y las reformas de la legisla- ción de extranjería genera, inevitablemente, nuevos

debates cuyo objeto no es ya la regulación del acce- so y la permanencia de los extranjeros en el país de recepción, sino las condiciones procedimentales que ofrecen los países de destino para su constitu- ción como agentes cívicos y políticos. En su doble condición de infrasujetos políticos y de actores cí- vicos emergentes, los inmigrantes han interpelado a las democracias occidentales por el déficit de reconocimiento de derechos de participación que, a la larga, compromete la legitimidad y la repre- sentatividad de las instituciones de la sociedad de acogida, pero también han introducido la cuestión de la participación ciudadana (la ampliación de los espacios de participación) en la agenda política in- terna. En segundo lugar, el arraigo y la estabiliza- ción de las comunidades inmigradas en los países de destino, y su imbricación en las estructuras edu- cativas, sociales y laborales es un factor determi- nante para la ampliación del catálogo de cuestio- nes públicas que les conciernen, no ya sólo como inmigrantes, sino como padres y madres, contribu- yentes, jóvenes, vecinos, consumidores, trabajado- res, contratantes o usuarios de servicios, es decir, para la incorporación normalizada de problemáti- cas políticas internas a su propia agenda.

Esta doble transferencia es, por encima (y aun en contra) de la legislación y del modelo de política migratoria vigentes, el motor que realmente ha im- pulsado e impulsará la incorporación de los inmi- grantes al ámbito de lo político. La necesaria ac- ción política de las comunidades de inmigrantes orientada a hacer visibles las vulneraciones de de- rechos de los extranjeros no es, por ello, incompa- tible con su contribución a la deliberación ciuda- dana sobre el catálogo de cuestiones destinadas a ingresar en una agenda común.

Algunos de los problemas descritos han sido carac- terizados como dificultades específicas en el pro- ceso de integración de los inmigrantes en el ámbi- to de la política interna, pero todas las cuestiones apuntadas reenvían al mejorable funcionamiento de la democracia y a la necesidad de reescribir sus inercias, sus presunciones, sus modos de manifes- tarse, sus formatos institucionales y sus anomalías.

Mejorar la democracia realmente existente, cons- truir una ciudadanía inclusiva, articular, en fin, lo político como el estar juntos de los diversos (Arendt 1997) es una empresa común a la que las perso- nas inmigrantes también están llamadas.

de los inmigrantes en España (I):

ámbito estatal y autonómico

3.1 ESPAÑA COMO PAÍS RECEPTOR DE INMIGRACIÓN

3.1.1 UNA APROXIMACIÓN A LA EVOLUCIÓN DE LA INMIGRACIÓN

España se ha convertido, en poco más de dos dé- cadas, en un país de inmigración. Esta transforma- ción comenzó en la década de los ochenta, aunque la consolidación de España como contexto de re- cepción no se produjo hasta la década de los no- venta. Entre los años 2000 y 2007, la inmigración ha adquirido proporciones realmente destacables.

Aunque el análisis cuantitativo del fenómeno mi- gratorio queda fuera del ámbito de este estudio, parece necesario realizar una aproximación elemen- tal a la perspectiva demográfica, dado que las ci- fras permiten visualizar los rasgos generales de la inmigración y aportan un conjunto de indicadores de cómo marcha la integración de los inmigrantes.

La cuantificación de la población extranjera en Es- paña —y la controversia en torno a las cifras— ha venido marcada por la heterogeneidad de las fuen- tes de información estadística. Las dos principales fuentes son las cifras del Padrón continuo de habi- tantes (proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadística, INE) y las cifras del Registro General

de Extranjeros de la Dirección General de la Policía (Ministerio del Interior), relativas al número de per- misos o autorizaciones de residencia en vigor a fi- nal de año. A estas dos fuentes, cada una de ellas con especificidades analíticas,¹ hay que añadir como complemento al Padrón, el Censo de Pobla- ción y Viviendas, a cargo del INE. El Censo se rea- liza cada diez años, de modo que actualmente sólo se dispone de los datos recabados en el último (no- viembre de 2001). Las cifras del Censo no tienen la consideración de oficiales, si bien constituyen una fuente de información muy relevante. El de 2001 se apoyó en los datos del Padrón, tratando de mejorarlos y depurarlos.

Una aproximación a la demografía de la inmigra- ción del período 1980-2003 combinando ambas fuentes revela dos hechos significativos con rela- ción a la expresión empírica de los flujos y del stock de la población extranjera. El primero es la relativa ineficacia de la política española de contención de flujos. El segundo hecho, que se desprende de la evolución del stock es la decidida voluntad de asen- tamiento de una buena parte de los no nacionales (Izquierdo y López de Lera 2003). Volveremos so- bre estos dos aspectos, especialmente sobre el es- trecho vínculo existente entre el planteamiento po- lítico del control de la inmigración plasmado en las sucesivas regulaciones legales y el fenómeno per-

1 Las cifras del Ministerio del Interior excluyen a un número indeterminado de europeos comunitarios, a los nacionales de terceros países cuya autorización hubiese caducado en la fecha de la cuantificación, a los extranjeros en situa- ción administrativa irregular, a los que disponen de una autorización por estudios, a los trabajadores fronterizos, a los solicitantes de asilo y a los turistas. El Padrón conti- nuo ofrece la ventaja de aportar una información más fia-

ble de los extranjeros que efectivamente viven en España.

La actualización de los datos del Padrón es permanente y su explotación permite obtener información del lugar de residencia, sexo, edad, nacionalidad y lugar de nacimien- to. No obstante, puede no captar los empadronamientos múltiples ligados a la mayor movilidad de la población extranjera y, al menos hasta la reforma operada por la Ley Orgánica 14/2003, al incentivo al empadronamiento.

sistente de la irregularidad,² una de las claves para comprender la evolución de la inmigración en Es- paña en las dos últimas décadas.

Los datos de los extranjeros con permiso/autoriza- ción de residencia entre 2000 y 2007 confirman que España se ha consolidado como uno de los principales países europeos de destino de los mo- vimientos migratorios. El análisis de la distribución de los extranjeros, por áreas regionales de origen de los flujos durante este período, revela que el de- sarrollo económico de corte postindustrial de las úl- timas décadas ha situado a España como centro de atracción de la periferia precarizada por los proce- sos asociados a la globalización (cuadro 3.1).

Centrando el análisis en los colectivos nacionales de extranjeros no comunitarios (en situación admi- nistrativa regular) entre 1995 y 2007, el país de origen que mayor población ha aportado ha sido, invariablemente, Marruecos, cuya población resi-

dente ha pasado de 74.886 personas en 1995 a 648.735 en 2007. El peso demográfico de los de- más colectivos nacionales ha ido variando en los últimos diez años, aunque siempre dentro de una pauta de diversificación de los lugares de origen.

Son destacables, por un lado, la inmigración ecua- toriana, emergente tras la crisis de la dolarización, que se incrementó espectacularmente a partir de 2000, pasando de 1963 personas en 1995 y 30.878 en 2000, a las 395.808 personas con au- torización a finales de 2007 y, por otro, el caso más tardío y más concentrado en el tiempo de los na- cionales de Rumania, que al igual que los búlgaros son ciudadanos de la UE desde el 1 de enero de 2007 (cuadro 3.2). En estos casos el incremento ha sido espectacular el último año: los rumanos son un 185,76% más y los búlgaros, un 111,15% más.

El mayor ritmo de crecimiento de la inmigración de procedencia no comunitaria ha comportado la reducción porcentual del peso de la población ex-

2 Baste señalar la divergencia entre las dos principales fuen- tes de datos (Padrón y Ministerio del Interior) a 1 de enero de 2005. En esa fecha había 3.730.610 extranjeros empa- dronados, mientras que los extranjeros con autorización de residencia eran 1.977.291 (31 de diciembre de 2004). El proceso de normalización que tuvo lugar entre los meses de febrero y mayo de 2005 contribuyó a enjugar esta diferencia.

A enero de 2007, últimos datos oficiales del padrón a abril 2008, los extranjeros empadronados eran 4.519.554 (9,1%

de la población), mientras que los que tenían autorización de residencia o tarjeta eran 3.021.808. El incremento es notable a 31 de diciembre de 2007, eran 3.979.014 los extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residen- cia en vigor. Un 31,68% más que el año anterior.

Gráfico 3.1 Población extranjera en España

Fuente: Izquierdo y López de Lera (2003), en base a censos y padrones del INE (a 1 de ene- ro), al Ministerio del Interior y a la Dirección General de la Policía (permisos en vigor a 1 de enero), sobre estimación propia de estos autores.

(a) 1986: primer proceso de regularización; (b) 1987-1990: depuración del archivo del Ministe- rio del Interior (incoherencia de las diferencias anuales); (c) 1991; (d) 1996: primer proceso de regularización; (e) 2000: procesos de regularización; (f) 2001: proceso de reagrupación familiar 2.800.000

0 2.600.000 2.400.000 2.200.000 2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000

1980 1985

Extranjeros

1990 1995 2000 2005

(a) (b) (d) (e) (f)

Permiso de residencia en vigor Censo 1/11/2001

Población nacida en el extranjero (censos) Estimación de población extranjera Población extranjera (censos)

(c)

tranjera comunitaria, a pesar de que esta última dobló su número entre 1995 (248.696) y 2004 (498.875). Esto ha cambiado entre 2006 y 2007 por la incorporación de Rumania y Bulgaria (cua- dro 3.3).

Esta inversión es paralela al cambio que se ha pro- ducido en el mercado de trabajo español a raíz de la progresiva incorporación de activos inmigrantes no comunitarios. Los datos de la Encuesta de Po- blación Activa muestran el incremento constante de la población trabajadora proveniente de países no europeos y el correlativo aumento de la proporción de activos no comunitarios sobre el total de activos en España, que pasó de 0,7% en 1996 a 9,3% en 2005. Las diferencias en las tasas de actividad de

los españoles y los no comunitarios entre 1996 y 2006 (cuadro 3.4) han sido invariables y persisten- tes tanto en los hombres como en las mujeres, e incluso han aumentado en los últimos años debido a los cambios en la composición de la inmigración.

CUADRO 3.2: Principales países emisores no comunitarios.

Evolución de permisos (1995-2007)

Año 1995 2000 2006 2007

Marruecos 74.886 199.782 543.721 648.735

Ecuador 1.963 30.878 376.233 395.808

Colombia 6.992 24.702 225.504 254.301

Rumania* 1.208 10.983 211.325 603.889

China 9.158 28.693 99.526 119.859

Perú 15.092 27.888 90.906 116.202

Argentina 18.427 16.610 86.921 96.055

Bulgaria* 931 5.244 60.174 127.058

* Los nacionales de Rumania y Bulgaria son europeos comunitarios a partir de 2007.

Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio Permanente de la Inmigración.

CUADRO 3.1: Evolución de los extranjeros residentes en España, por áreas de origen (2000-2007)

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total 895.720 1.109.068 1.324.001 1.647.011 1.977.291 2.738.932 3.021.808 3.979.014

Europa Comunitaria 329.495 331.352 389.529 438.256 498.875 569.284 661.004 1.546.309

Resto de Europa 30.512 81.170 80.903 121.944 168.900 337.177 367.674 114.936

África 261.385 304.149 366.518 432.662 498.507 649.251 709.174 841.211

Iberoamérica 184.944 283.778 364.569 514.485 649.122 986.178 1.064.916 1.215.351

América del Norte 15.020 15.020 15.774 16.163 16.964 17.052 18.109 19.256

Asia 72.445 91.552 104.665 121.455 142.762 177.423 197.965 238.770

Oceanía 902 944 1.024 1.018 1.112 1.466 1.819 2.051

Apátridas 1.017 1.095 1.019 1.028 1.049 1.101 1.147 1.130

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigración. Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.

CUADRO 3.3: Evolución de los porcentajes de residentes extranjeros comunitarios y no comunitarios

(en porcentaje)

Año Régimen general Régimen comunitario

1990 49,4 50,6

1991 60,1 39,9

1992 54,4 45,6

1993 48,3 51,7

1994 42,8 57,2

1995 41,0 59,0

1996 40,8 59,2

1997 45,5 54,5

1998 47,1 52,9

1999 47,8 52,2

2000 53,1 46,9

2001 59,4 40,6

2002 62,5 37,5

2003 65,3 34,7

2004 66,0 34,0

2005 71,5 28,5

2006 69,2 30,8

2007 59,2 40,8

Fuente: Anuarios Estadísticos de Extranjería (1990-2004).

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