Fallas del Estado: una nota - ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO: SUS ELEMENTOS BÁSICOS

Los mercados fallan, pero el problema es que el Estado enfrenta

sus propias imperfecciones, y no es seguro que la injerencia guberna-

mental sea siempre conveniente para corregir una falla o imperfec-

ción de mercado. En muchos casos la injerencia gubernamental pue-

de implicar más costos que beneficios. No sólo que el costo de usar el

gobierno puede ser mayor que la imperfección de mercado que se in-

tenta corregir, sino que el mismo gobierno puede introducir ineficien-

cias adicionales en los mercados.

Si bien los problemas de incentivos e información que enfrenta el

Estado para promover el bienestar general fueron advertidos por va-

rios autores, como por ejemplo Smith, las fallas del Estado, por ana-

logía con las fallas del mercado, fueron explicitadas en las últimas

décadas por la Teoría de la Elección Pública, que emplea herramien-

tas de microeconomía para examinar el comportamiento del Estado

_.

Esta rama de la economía, que permite valiosos aportes al derecho

público, centralmente consiste en aplicar teoría de precios al campo

de la ciencia política, asumiendo que los actores determinantes del

sistema político, como políticos, burócratas y votantes, persiguen ma-

ximizar su propia utilidad

_.

1991. Para el examen de fallos y material clásico sobre el tema, BARNES, David W. - STOUT,

Lynn A., The Economics of Constitutional Law and Public Choice, West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1992. Véase, también, SOLA, Juan V., Constitución y economía, LexisNexis, Buenos Aires, 2004, donde el autor emplea teoría económica al campo del derecho constitucional.

Las ineficiencias del gobierno pueden plantearse como un pro-

blema de agencia, en el cual los ciudadanos son los principales y el

gobierno, el agente, en un contexto donde estos últimos no enfrentan

buenos incentivos para tomar decisiones que maximicen el bienestar

de los primeros, y donde el costo de fiscalizar el desempeño del go-

bierno puede ser prohibitivo. La imperfección del gobierno, en un sen-

tido más preciso, sucede cuando el gobierno genera problemas de

eficiencia con su propia intervención, o bien, cuando podría haber

adoptado medidas más eficientes que las adoptadas, siempre en tér-

minos a las preferencias de los ciudadanos. Cuando hay fallas del Es-

tado, de manera análoga a lo que sucede en los casos de imperfeccio-

nes de mercado, los bienes son asignados de manera subóptimas de

manera que es posible otra asignación que mejore a todos en térmi-

nos de las condiciones de eficiencia.

Los ciudadanos, quienes por analogía con los mercados deman-

dan políticas públicas que son ofrecidas por el gobierno, no cuentan

con incentivos correctos para informarse adecuadamente en materia

política. El mecanismo más relevante para revelar información sobre

políticas públicas es el voto en las urnas, pero el peso que cada voto

individual tiene sobre el resultado de la elección es tan bajo que los

votantes son racionalmente ignorantes respecto de cuestiones de polí-

ticas públicas. Obtener información en el campo de las decisiones

colectivas constituye un proceso costoso y los individuos tienen in-

centivos para informarse sólo hasta el punto donde el costo marginal

se iguala con el beneficio marginal privado de obtener y procesar esa

información. Puesto que el beneficio privado es muy bajo, por la poca

incidencia que un voto asilado tiene en una elección, las personas tie-

nen muy bajos incentivos para obtener buena información. Eso les lleva

a demandar baja calidad de políticas públicas y tomar, en conjunto,

decisiones subóptimas en el campo electoral. La oferta de políticas pú-

blicas que ofrecen los políticos, por su parte, se adapta a la baja ca-

lidad de la demanda de políticas públicas de los apáticos ciudadanos.

Por otra parte, salvo en temas muy visibles que promueven la

participación ciudadana, las personas individualmente consideradas

tienen muy pocos incentivos para gastar privadamente en fiscalizar

los innumerables actos de gobierno, aun cuando el costo de estas de-

cisiones, en conjunto, usualmente tiene enorme peso en su bienestar.

Los políticos enfrentan, por el contrario, muy buenos incentivos para

tomar medidas que promuevan el bienestar de grupos de interés con

alto poder de lobby. Mientras un fabricante de un bien masivo X o

un grupo de interés con intereses precisos y bien articulados pueden

obtener una ventaja considerable de una decisión discrecional del go-

bierno, el costo se traslada de manera difusa a la apática ciudadanía

que enfrenta altos costos para organizarse en defensa de sus intere-

ses. Con independencia de otros problemas de eficiencia, el beneficio

del grupo empresario que produce X y obtiene (por ejemplo) arance-

les a la importación que le liberan de competencia y le permiten su-

bir el precio podría ser sustancialmente menor a los costos que pa-

gan los consumidores. En general, cuanto mayor el tamaño de un

grupo social y más dispersos sus intereses, más costoso es que logren

acciones colectivas exitosas. La sociedad puede ser fácilmente espo-

leada por grupos chicos con intereses concentrados. Cuando el ta-

maño del grupo crece, cada miembro tiene una porción menor del

beneficio derivado de la acción colectiva, al mismo tiempo que cre-

cen los costos de sostener la organización

_{. Es posible que en mu-}

chos casos las políticas públicas estén influenciadas y orientadas a

beneficiar a grupos concentrados de interés en vez de satisfacer el in-

terés general.

Un problema usual asociado a este último es la “búsqueda de ren-

tas”, por la cual los empresarios y grupos de interés destinan valiosos

recursos materiales y humanos a la puja redistributiva en vez de apli-

carlos a la producción de bienes y servicios. Con independencia de

los resultados ineficientes de estas adjudicaciones de beneficios, se

dilapidan recursos en actividades redistributivas que eliminan exce-

dentes y beneficio sociales. Mientras la parte visible del fenómeno

consiste en los recursos directos que se gastan en cabildeo, los costos

no visibles del fenómeno (el no empleo de esos recursos en activida-

des productivas) pueden ser considerables en términos de eficiencia

_.

El lobby, aun cuando puede proporcionar mejor información a

quienes toman decisiones colectivas, supone costos de “búsqueda de

rentas” que son simplemente redistributivos y no productivos. En otros

46 _{El clásico en este asunto es O}_LSON_{, Mancur, The Logic of Collective Action: Public} Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Mass., 1965. En problema

de incentivos es centralmente uno de dilema de prisioneros de n jugadores, tema que se comenta en el próximo capítulo.

47 _{El artículo pionero fue T}_ULLOCK_{, Gordon, “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies,}

and Theft”, Western Economic Journal, vol. 5, nro. 3, 1967, ps. 224-232. También KRUEGER, A. O., “The political Economy of the Rent Seeking Society”, American Economic Review, vol. 64, 1974, ps. 291-303. Para una introducción, véase TULLOCK, Gordon - SELDON, Ar-

términos, las empresas y los grupos gastan demasiado dinero y recur-

sos para ver el modo en el cual se “divide la torta” detrayendo recur-

sos para que la torta sea más grande con ventajas para todos. Una

sociedad donde el Estado cuenta con mucho poder discrecional, en

general incentiva la existencia de muchos “buscadores de rentas” por

favor político y desincentiva la existencia de “buscadores de ganan-

cias”, que son los que promueven el crecimiento económico. Mien-

tras los “buscadores de rentas” persiguen distribuir recursos obtenien-

do ventajas de la administración, los “buscadores de ganancias” sólo

puede incrementar sus ingresos mejorando la condición de los consu-

midores. Mientras la inversión de los primeros es “redistributiva”, la

de los segundos es “productiva”.

Por otra parte, a diferencia del empresario privado, el político o

el funcionario se hace cargo sólo de una parte muy menor de los cos-

tos y beneficios de sus decisiones. Los políticos y los funcionarios po-

drían privilegiar sus propios intereses, usualmente electorales o de in-

cremento de presupuesto del área bajo su gestión, en vez de tomar

decisiones que incrementen la eficiencia u otra meta social aceptada.

Mientras los políticos podrían tener incentivos para maximizar su per-

manencia en el poder, los burócratas, por su parte, podrían tener in-

centivos para maximizar su prestigio, permanencia en el cargo o el

tamaño del presupuesto antes que el interés público.

Los políticos y los funcionarios podrían tener incentivos para fa-

vorecer el corto plazo al largo plazo para apropiarse del valor políti-

co del gasto público y para tomar decisiones que hagan visibles los

beneficios, ocultando los costos sociales o desplazándolos en el tiem-

po. Un puente que se inaugura implica réditos políticos, mientras que

los costos o el mejor empleo de esos recursos permanecen ocultos. Cier-

tamente una empresa privada grande puede acumular ineficiencias,

puesto que no siempre el desempeño de sus empleados está vinculado

de modo estrecho a los resultados, pero en general el mecanismo de

gobierno de las empresas hacen que el control sea menos costoso, en

un contexto donde los accionistas tienen intereses más concentrados

que la ciudadanía para examinar la eficiencia, y donde las ganancias

y las pérdidas permiten mostrar el desempeño de un modo que está

vedado para los organismos públicos. Es más probable, en suma, que

las empresas privadas grandes, aun cuando éstas pueden acumular

ineficiencias, maximicen el empleo de los recursos en mayor medida

que los organismos del gobierno.

Aun en el supuesto de que los políticos oferentes de políticas pú-

blicas dejasen de lado sus propios particulares intereses, enfrentan

todavía el problema de que el sistema político no cuenta con un me-

canismo para revelar información respecto de la cantidad y la calidad

del servicio o bien público que deben prestar. Apáticos ciudadanos se

limitan a votar sólo en las elecciones y es probable que buena parte

de la actividad estatal esté influenciada por la acción de grupos de

poder con intereses definidos y bajos costos de organización, como

grupos empresariales, sindicatos y organizaciones privadas.

Otro fenómeno típico que puede llevar a ineficiencias es el canje

de votos en las cámaras legislativas conocida como logrolling; una

conocida práctica del congreso americano y de otras asambleas legis-

lativas que si bien, en algunos casos, puede llevar a bajar los costos de

sancionar leyes, en muchos otros puede llevar a ineficiencias en la asig-

nación del gasto público. Centralmente consiste en el cambio implíci-

to o explícito de votos entre los legisladores con la finalidad de sacar

una ley que privilegia a un sector específico de la sociedad o parte de

ella. El legislador puede tener mucho interés en sancionar una ley que

favorece a su circuito electoral o grupo de interés de influencia, y aun

cuando la ley implica más costos que beneficios puede lograr su san-

ción prometiendo su voto para otros proyectos sectoriales, igualmen-

te ineficientes. Un legislador puede cambiar un hospital en la zona A

por un puente en la zona B, aun cuando ninguno de los dos proyectos

implica un empleo eficiente de recursos y, en conjunto, constituye una

práctica que puede incrementar sensiblemente el gasto público

_.

En general, una recomendación normativa que puede abrir pers-

pectivas interesantes es la descentralización de la oferta de bienes y

servicios públicos, excepto en aquellos casos en los cuales el costo

externo es de carácter interprovincial o estatal. La descentralización,

localizando las decisiones a nivel de gobierno local, baja el costo de

fiscalizar el desempeño del gobierno por parte de la ciudadanía y hace

proporcionalmente más grande las ventajas de informarse y actuar en

defensa de los intereses. Las personas podrían tener mejores incenti-

vos para manifestar sus presencias sea por medio del voto, las demos-

traciones o marchas públicas, consulta popular, peticiones a las auto-

ridades y otros actos o acciones análogos. Ésta permite, además, que

los bienes públicos sean ofrecidos según las (frecuentes) diferentes

preferencias locales: es muy probable, por ejemplo, que la demanda

de calidad ambiental no sea la misma en una zona rural que en una

zona urbana.

La descentralización, además, genera otros incentivos que pue-

den contribuir a una mejor calidad en la oferta de bienes públicos,

puesto que introduce competencia entre los Estados locales, al menos

por dos mecanismos. El primero reside en “votar con los pies”: aque-

48 _{Ver, p. ej., T}_ULLOCK_{, Gordon - S}_ELDON_{, Arthur - B}_RADY_{, Gordon L., Government...,}

llos Estados que no ofrezcan bienes públicos atractivos pueden ahu-

yentar a los contribuyentes y empresas induciéndolos a que se insta-

len en otros municipios o provincias. Esto podría incentivar a que los

gobiernos locales mejoren la provisión de bienes públicos

_{. Aun cuan-}

do esto puede ser individualmente costoso en muchos casos, el éxodo

a Berlín occidental durante los sesenta o la experiencia de la coloniza-

ción de Estados Unidos constituyen ejemplos visibles

_{. Además, los}

ciudadanos podrían sancionar a los malos gobiernos locales simple-

mente movilizando capital o eligiendo reglas legales y otros bienes

públicos de otras jurisdicciones, y probablemente una cantidad rela-

tivamente menor de personas dispuestas a abandonar una comunidad

sea suficiente para inducir a un mejor empleo de los recursos. A la

inversa, gobiernos locales que ofrecen buenos servicios y bienes pú-

blicos pueden hacer de foco de atracción para nuevas inversiones

incrementando la recaudación de impuestos, lo que puede ser atracti-

vo para las burocracias autointeresadas

_.

Sin embargo, cuando el tipo de efectos externos que se intenta

remediar es de largo alcance y excede a los gobiernos locales, o cuan-

do se pueden aprovechar largamente economías de escalas, la centra-

lización puede contribuir a la eficiencia. Un problema en estos casos

es que los gobiernos locales podrían trasladar costos a otros gobier-

nos locales, como por ejemplo, reducir los estándares mínimos de

polución ambiental, desatándose una carrera del tipo dilema del pri-

sionero; es decir, un gobierno local podría mejorar a sus ciudadanos a

expensas del bienestar de ciudadanos de otros gobiernos locales.

Un examen de la economía de la elección pública excede la fi-

nalidad de este libro. Sin embargo, conviene tener presente que em-

plear el Estado implica costos y que éstos muchas veces pueden ser

mayores que el costo asociado a una imperfección de mercado. En

presencia de fallas o imperfecciones severas en los mercados siempre

es conveniente efectuar una comparación contextual de cuál instru-

mento minimiza los costos sociales. En muchos casos la injerencia

gubernamental puede resultar más costosa que las ineficiencias del

mercado.

49 _{Véase T}_IEBOUT_{, Charles M., “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of} Political Economy 64, nro. 5, 1956, ps. 416-424. Este autor desarrolla una analogía

entre el consumidor del mercado y el ciudadano que puede elegir la comunidad que ofrece los bienes públicos por él preferidos. Si hubiese plena movilidad, los gobiernos tendrían incentivos para asignar correctamente los recursos en términos a sus preferencias.

50 _T_ULLOCK_{, Gordon - S}_ELDON_{, Arthur - B}_RADY_{, Gordon L., Government..., cit., p. 75.} 51 _{Para un examen general de este asunto, véase K}_RAUSE_{, Martín, “Competencia}

JUEGOS Y COOPERACIÓN

I. INTRODUCCIÓN

La cooperación humana constituye un tema complejo que ha sido

abordado desde diversas miradas y disciplinas a lo largo de la histo-

ria. Algunos de los padres fundadores de la filosofía política moder-

na han justificado el Estado como un mecanismo para obtener resul-

tados sociales consistentes o más consistentes con las preferencias

individuales, y un autor como Hume explicó clásicamente el sistema

legal como un conjunto de reglas evolutivas que hacen posible la

cooperación.

Con independencia de estos antecedentes, Adam Smith y su clá-

sica metáfora de la mano invisible es todavía el punto de partida del

análisis más ortodoxo y frecuente del asunto. Decía Smith, en unos

de sus más célebres párrafos:

“Pero el ingreso anual de la sociedad es precisamente igual al valor

en cambio del total producto anual de sus actividades económicas

o, mejor dicho, se identifica con el mismo. Ahora bien, como cual-

quier individuo pone todo su empeño en emplear su capital en soste-

ner la industria doméstica, y dirigirla a la consecución del producto

que rinde más valor, resulta que cada uno de ellos colabora de una

manera necesaria en la obtención del ingreso anual máximo para la

sociedad. Ninguno se propone, por lo general, promover el interés

público, ni sabe hasta qué punto lo promueve. Cuando prefiere la

actividad económica de su país a la extranjera, únicamente considera

su seguridad, y cuando dirige la primera de tal forma que su produc-

to represente el mayor valor posible, sólo piensa en su ganancia pro-

pia; pero en éste como en muchos otros casos, es conducido por una

mano invisible a promover un fin que no entraba en sus intenciones.

Mas no implica mal alguno para la sociedad que tal fin no entre a

formar parte de sus propósitos, pues al perseguir su propio interés,

promueve el de la sociedad de una manera más efectiva que si esto

entrara en sus designios”

_.

La tesis de Smith, muy brevemente considerada, establece que bajo

determinadas condiciones las personas actuando en forma autoin-

teresada promueven el interés general, con independencia de que esa

sea su intención. En términos modernos esta tesis puede enunciarse

en términos de que el sistema de precios en mercados competitivos

orienta las decisiones individuales en dirección a equilibrios eficientes

en el sentido de Pareto. En casos de fallas o imperfecciones de merca-

do, sucede que las personas buscando su propio interés arriban a re-

sultados conjuntos o equilibrios no deseables en términos de sus pro-

pias preferencias.

En este sentido, y aun cuando en la mayoría de los casos la coor-

dinación social es una cuestión de grados, una primera razonable cla-

sificación distingue entre situaciones estratégicas donde la estructura

de incentivos permite convergencia de intereses de aquellos casos donde

hay conflicto entre el interés individual y el colectivo, en el sentido de

que la propia racionalidad individual de corto plazo puede llevar

plausiblemente a resultados no preferidos o ineficientes.

Si bien el caso más examinado es el de los mercados competiti-

vos, donde el equilibrio verifica Pareto, esta idea de convergencia en-

tre expectativas e intereses entre agentes económicos tiene un domi-

nio y aplicación que va mucho más allá de los mercados explícitos y

puede extenderse a otros ámbitos sociales. En otros términos, el caso

de los mercados es solamente un caso más, aun el más examinado, de

equilibrios en las relaciones humanas.

Cuando examinamos los mercados, usualmente, sólo debemos

ocuparnos de las decisiones que individualmente toman compradores

y vendedores sin consideración de ningún componente estratégico. En

los mercados competitivos la existencia de muchos compradores y

vendedores eliminan el componente estratégico que usualmente carac-

teriza a buena parte de las decisiones en contextos sociales, donde el

bienestar de una persona y sus consecuentes decisiones depende del

modo en el cual otras personas tomen sus decisiones. Cuando son

muchos los operadores del mercado, o cuando hay un solo monopo-

lista capaz de manejar a su antojo el mercado, quienes toman decisio-

nes actúan en un contexto no estratégico, ya que su bienestar no se ve

afectado por decisiones de terceras personas.

Pero en muchos contextos, las personas toman decisiones que sí

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