El impacto del envejecimiento en los planes públicos de jubilación

Nota: El autor principal de este recuadro es Sandy Mackenzie.

1_{A modo de ejemplo, un jubilado podría percibir}

1,3% del promedio de los últimos tres sueldos anuales por cada año trabajado. Treinta y cinco años de traba- jo determinarían una tasa de reemplazo (la relación entre la pensión y el sueldo computable a efectos de la jubilación) de 45,5%. También puede haber topes máximos y mínimos, y el factor de acumulación (en este ejemplo, 1,3%) puede variar según el número de años trabajados.

considerados como un juego intergeneracional de “suma cero”. Hay más bocas para alimentar por cada persona económicamente activa, y la necesaria contracción del consumo debe ser compartida entre las diferentes generaciones. No obstante, un incremento en el ahorro y en la inversión, que dotará de más capital a la genera- ción que habrá de financiar a los integrantes de la generación de posguerra cuando estos se jubi- len, aumentará el crecimiento y el producto per cápita y atenuará las ventajas y desventajas gene- racionales. El aumento de la inversión exige una disminución inicial del nivel de consumo, que deben compartir de alguna manera las diferentes generaciones, pero puede fomentar niveles más elevados en etapas posteriores. Análogamente, toda reforma que eleve la productividad puede mitigar el problema de financiar las pensiones de la masa de población que envejece.

Algunos economistas han sostenido que la instauración de un plan de aportaciones defi- nidas habría evitado las dificultades que actual- mente enfrenta el típico sistema público de jubilación2_{. Ese es el tipo de plan que se con-}

templa cuando se considera la privatización del sistema jubilatorio o la reforma del sistema jubilatorio de cuentas individuales. No obstante, ese argumento pasa por alto el hecho de que, en una sociedad que envejece, la población en edad de trabajar tiene que financiar a una ma- yor cantidad de personas, independientemente de la forma que adopte el sistema jubilatorio. La adopción de un plan de aportaciones defi- nidas no reducirá los efectos del envejecimiento de la población a menos que haga subir la tasa de ahorro, pero quizás esto lo pueda lograr una reforma bien diseñada que establezca un sistema de cuentas individuales, siempre que tenga como objetivo explícito el aumento del ahorro.

Al considerar las distintas opciones para la re- forma del sistema jubilatorio, es útil distinguir

entre la reforma convencional o paramétrica, en la cual se mantiene el sistema vigente pero se modifican sus parámetros, y la reforma estruc- tural, en la cual se establece un nuevo tipo de mecanismo, como un régimen de cuentas individuales. La reforma convencional exige alguna combinación de incremento de los mon- tos que ingresan y disminución de las pensiones. En muchos países, el impuesto sobre la nómina salarial es ya elevado, y es probable que si se lo incrementa más se genere alguna distorsión en el mercado de trabajo. Queda entonces la alter- nativa de bajar las pensiones, lo cual puede lo- grarse de diversas maneras. Una de ellas sería posponiendo la edad de jubilación normal, opción que puede justificarse mediante el ar- gumento de que en la actualidad las personas mantienen su buena salud por más tiempo, pero que exige que las personas próximas a alcanzar la edad de jubilación normal puedan continuar trabajando o encontrar empleos alternativos. Lo- grar este objetivo bien puede requerir tanto una modificación de la actitud y las prácticas de los empleadores como una reforma del mer- cado laboral. Una segunda opción consiste en indexar la pensión inicial (la que se paga en el primer año de la jubilación) según los precios al consumidor en lugar de hacerlo según los sala- rios, como se hace en el Reino Unido, pero esto exigiría modificar la fórmula de las prestacio- nes. Una tercera opción supone reducir el fac- tor de acumulación (véase la nota 1). Por con- sideraciones tanto de índole política como de equidad, es conveniente que tales modificacio- nes no se introduzcan de manera precipitada sino gradualmente.

Las reformas paramétricas reducen la tasa implícita de rentabilidad del sistema público de jubilación3_{. Quienes abogan por la privati-}

zación del sistema de jubilación destacan la dis- minución en el tiempo de la tasa implícita de

Recuadro 3.5 (conclusión)

3_{La tasa implícita de rentabilidad es la tasa de des-}

cuento que iguala lo que el integrante medio de un determinado grupo etario puede esperar percibir en prestaciones jubilatorias en función del valor acumu- lado de su aportación sobre el salario y de las contri- buciones efectuadas por su empleador en su nombre.

2_{En un plan de aportaciones definidas se estable-}

cen las contribuciones que efectúa el participante, generalmente como una proporción fija de su sueldo, pero no se garantiza una prestación específica.

MEDIDAS PARA ENFRENTAR LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO DEMOGRÁFICO

se comparta el ajuste entre ellos, menor será la carga que tendrá que soportar cada uno27_{. Pero}

las autoridades tendrán que contrapesar las con- sideraciones económicas, políticas y sociales. Por ejemplo, si los países avanzados permiten una mayor inmigración, esta medida ayudaría a amortiguar el efecto del envejecimiento de la población en su población activa, pero también es menester tener en cuenta las implicaciones sociales, entre ellas, la capacidad para integrar un gran número de migrantes en la sociedad y el impacto que tendría dicha migración en la densidad de población (que ya es alta en Europa

y Japón)28_{. La liberalización de la cuenta de ca-}

pital podría permitir a los países en desarrollo atraer más financiamiento externo y, por lo tanto, les daría la oportunidad de impulsar la inversión y el crecimiento, pero también puede aumentar el riesgo de que se desaten crisis fi- nancieras, sobre todo si las políticas económicas y las instituciones no son suficientemente sóli- das. La movilidad de los trabajadores puede ser una fuente importante de ingreso para estos paí- ses a través de las remesas, pero también puede provocar una “fuga de cerebros”: cuando se van los habitantes con mayor educación de un país,

rentabilidad como una de las razones que la jus- tifican. Al privatizar se crea una cuenta indivi- dual para cada participante del régimen público y una fracción de lo que aporta como impuesto sobre la nómina va a esa cuenta —o quizá se imponga una contribución adicional— y los fon- dos de esa cuenta se invierten en los mercados financieros, de acuerdo con los límites que de- termine la reforma. Al llegar el momento de la jubilación, esos fondos y las utilidades que han acumulado pueden emplearse para financiar la adquisición de una renta vitalicia o una serie de desembolsos graduales. Las cuentas individuales pueden reemplazar íntegramente el antiguo sis- tema de jubilación estatal o bien simplemente complementarlo o suplementarlo.

La reforma del sistema de jubilaciones no busca tan solo aumentar la tasa de ahorro para fomentar la inversión y el crecimiento, pero eso es lo que tiene que hacer como mínimo si la reforma significa algo más que una mera redis- tribución entre generaciones. Ese aumento del ahorro puede lograrse mediante modificaciones en el sistema jubilatorio en sí mismo, un ajuste fiscal o ambas cosas. Por ejemplo, una reforma que contemple el uso de cuentas complementa-

rias puede incrementar el ahorro si quienes aportan no responden recortando otras formas de ahorro hasta neutralizar por completo tal incremento. Una reforma convencional puede acrecentar el ahorro mediante aumentos de los impuestos que gravan la nómina salarial, los cua- les reducen el consumo de la actual generación activa, o una reducción de las prestaciones ju- bilatorias. El efecto en el ahorro no es la única prueba de una reforma del régimen de jubilacio- nes: el sistema de cuentas individuales tiene otras diferencias importantes con el sistema público convencional, por ejemplo, en el nivel de riesgo que asumen los aportantes. De todos modos, tanto las reformas convencionales como las basadas en un régimen de cuentas individuales deben ellas mismas incrementar el ahorro o ir acompaña- das de medidas que lo aumenten o acrecienten la productividad, si su finalidad es ayudar a miti- gar las consecuencias financieras y macroeconó- micas del envejecimiento de la población4_.

4_{Véanse otros análisis de los méritos de los siste-}

mas de cuentas individuales desde diversos puntos de vista en Barr (2001), Orszag y Stiglitz (2001) y Samwick (1999).

27_{En un análisis de Japón, Dekle (2003) encuentra que se reducirían mucho los movimientos de capital inducidos por}

el envejecimiento de la población si los gobiernos permitieran un gran aumento de la inmigración.

28_{En algunos países, las consideraciones en cuanto a la seguridad nacional pueden llegar a cumplir una función de}

ocasionan un efecto perjudicial en el producto. Se necesitará una cooperación internacional más intensa para supervisar estas corrientes transfronterizas y asegurar que los riesgos que conllevan se minimizan todo cuanto sea posible.

En el resto de esta sección, se examinan dete- nidamente tres cuestiones relacionadas con las medidas que requiere el cambio demográfico y se evalúan las potenciales implicaciones naciona- les y mundiales de las reformas. Ellas son: 1) las reformas de los planes jubilatorios en los países avanzados; 2) la función de la movilidad de los trabajadores (migración) en el proceso de ajuste mundial, y 3) la mejora del acceso a los merca- dos internacionales de capital en el caso de los países en desarrollo para maximizar las oportu- nidades que ofrece el dividendo demográfico. La elección de estos tres temas por cierto no significa que son más importantes que otros, como por ejemplo el ajuste fiscal y la reforma del mercado laboral, para hacer frente a los retos que plantea el cambio demográfico.

Reforma de los sistemas jubilatorios en los países avanzados

Como ya se analizó anteriormente, el financia- miento de las prestaciones jubilatorias prometi- das en muchos países avanzados requeriría, en el futuro, un alza sustancial de los aportes. En vista de la enorme carga que supondría dicho incre- mento para la población en edad de trabajar y el efecto perjudicial que tendría en los incentivos para trabajar, los gobiernos están considerando activamente una serie de reformas para mejorar la sostenibilidad de los sistemas públicos de jubi- lación. Por ejemplo, en Francia, Italia y Japón se aumentará la edad de jubilación, mientras que en Estados Unidos la edad normal en el caso de la seguridad social ha venido subiendo poco a

poco de 65 a 67 años de edad desde que se pusieron en práctica las recomendaciones de la Comisión Greenspan de 1983. Pero las modifica- ciones que están realizándose son muy modera- das y hay que considerarlas teniendo presente el sustancial aumento de la esperanza de vida logrado en los últimos 40 años y la tendencia general a abandonar la fuerza laboral antes de llegar a la edad oficial de jubilación (gráfico 3.10). Las reformas de las pensiones anunciadas en Alemania han adoptado un enfoque diferente, a saber, se reducirán las prestaciones futuras pero no se modificará la edad de jubilación.

Se evaluó el efecto potencial de dos posibles reformas en los sistemas públicos de jubilación europeos utilizando el modelo INGENUE29_.

• En el primer escenario, la tasa de reemplazo de la pensión baja a 50% en 2050 (de 70% en 2000) y los aportes se mantienen en el nivel que tenían al final de 2000.

• En el segundo escenario, la edad de jubilación se aumenta gradualmente de 60 a 65 años de edad entre 2000 y 2020, pero la tasa de reem- plazo no se modifica, lo que significa un incre- mento menor de los aportes que el que se produciría de no ejecutarse la reforma. Estos dos escenarios de reforma se comparan con el de referencia —en el que se apoyan los resultados de la sección anterior— en el cual es necesario aumentar sustancialmente los aportes, de 22!/2% a 37!/2%, para que los planes jubilato- rios puedan financiar las obligaciones que tie- nen con los actuales parámetros de prestaciones. En los escenarios se supone que las reformas se aceptan plenamente cuando se las anuncia y, por lo tanto, las personas comienzan a ajustar de inmediato su comportamiento.

Hay diferencias importantes en el efecto ma- croeconómico que tienen estos dos tipos de reforma jubilatoria en el modelo. En el caso

29_{La ventaja de estudiar la reforma jubilatoria con un modelo macroeconómico de varios países como INGENUE es}

que permite analizar sus efectos nacionales e internacionales, pero tiene el inconveniente de que los sistemas jubilatorios están estilizados y, en consecuencia, no incluyen todos los detalles institucionales específicos del país. Véase un análisis más detallado del efecto de la reforma jubilatoria en Europa en Rother, Catenaro y Schwab (2003). El caso de Estados Unidos se examina en Diamond y Orszag (2004) y Samwick (1998) y el de Japón en Faruqee y Mülheisen (2001). En la edición de septiembre de 2004 de Global Financial Stability Report se examina la reforma de los sistemas jubilatorios del sector privado en varios países avanzados.

en que se reducen las prestaciones, aumenta el ahorro privado en Europa porque los hogares se ajustan cuando notan que tendrán que con- tribuir más para su propia jubilación (gráfico 3.11)30_{. Pese a que este aumento del ahorro}

hace descender las tasas de interés real y acre- cienta la inversión, también reduce el consumo y, de hecho, en el modelo, es poca la influencia en las tasas de crecimiento del PIB real. El efecto del aumento de la edad de jubilación no es tan directo. Al principio, el ahorro privado disminuye porque los trabajadores observan que, como ju- bilados, tendrán que financiar el consumo futu- ro durante un período más corto, y esto acentúa el consumo y el crecimiento. Pero a la larga, el aumento de las tasas de interés real actúa redu- ciendo un poco las tasas de crecimiento real. En Europa, los cambios de comportamiento en materia de ahorro atribuibles a la reforma jubila- toria tienen repercusiones en los flujos de ca- pital, la tasa de interés real mundial y el saldo externo. El aumento del ahorro cuando se redu- cen las prestaciones de los planes públicos hace bajar la tasa de interés real mundial —lo que tiene un pequeño efecto positivo en la actividad mundial— y lleva a una mejora sustancial del saldo en cuenta corriente de Europa. Por otra parte, si se aumenta la edad de jubilación, el modelo sugiere que este saldo se deterioraría al principio por la disminución del ahorro y que las tasas de interés mundiales subirían en forma moderada. Luego, cuando el ahorro se recu- pera, el saldo en cuenta corriente mejora y desciende la tasa de interés real mundial.

Los resultados que da el modelo plantean una serie de interrogantes importantes con respecto a la reforma jubilatoria. Primero, los distintos enfoques pueden afectar a la macroeconomía de diferentes maneras. Las reformas que aumen- tan la edad de jubilación parecen ser más propi- cias para el crecimiento que las que reducen las

MEDIDAS PARA ENFRENTAR LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO DEMOGRÁFICO

1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85

Gráfico 3.10. Esperanza de vida y edad de jubilación correspondientes a varones en algunas economías avanzadas

Si bien la esperanza de vida ha aumentado, hubo poca variación de la edad de jubilación oficial, y la edad efectiva de retiro de la fuerza laboral ha descendido.

Fuentes: Scherer (2002); Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2002

Revision (2003), y Departamento de Salud y Servicios Humanos de Estados Unidos, Social Security Programs Through the World (varias ediciones).

Estados Unidos 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 1960 1975 1995 2000 55 60 65 70 75 80 85 Esperanza de vida al nacer (años)

Edad normal para tener derecho a una pensión pública Edad media de retiro de la fuerza laboral

Alemania Francia

Japón

Finlandia

Países Bajos Suecia

Australia

30_{Esta respuesta, inducida por el modelo, no es segura.}

Puede que los hogares no ajusten su comportamiento en materia de ahorro frente a la reforma si, por ejemplo, creen que el Estado tendrá que asegurar en última ins- tancia que tengan un nivel razonable de vida cuando se jubilen.

prestaciones y, por lo tanto, su diseño es impor- tante. Segundo, las que se realicen en países grandes tendrán repercusiones para la economía mundial en razón de su impacto en las tasas de interés y los flujos de capital. Aunque en los es- cenarios que se examinan aquí el impacto no es tan fuerte, si todos los países avanzados im- plementaran esta reforma al mismo tiempo, el efecto en la economía mundial sería mucho más significativo.

Una dinámica importante en el caso de las reformas jubilatorias es que el cambio demográ- fico, al aumentar el peso político de la tercera edad que quizá sea la que más tiene que perder, probablemente hará que la implementación de estas reformas sea cada vez más difícil en el fu- turo. Las personas de mayor edad —las que tie- nen más de 50 años— pronto constituirán la mayoría de los votantes activos en muchos paí- ses avanzados, una vez que se toman en cuenta las distintas proporciones en que se vota según los grupos de edades (gráfico 3.12)31_.

El papel de la movilidad de los trabajadores en el proceso de ajuste mundial

El modelo INGENUE, y la mayoría de los otros modelos macroeconómicos grandes y de varios países, no toma en cuenta la posibilidad de que haya movilidad de la mano de obra entre los países. Pero de hecho, una movilidad más intensa de este tipo es un mecanismo potencial- mente importante que la economía mundial puede utilizar para responder al cambio demo- gráfico, y es una alternativa interesante para los flujos de capitales. Aunque la migración en ge- neral no ha sido en los últimos años una fuente de peso para el crecimiento de la población de casi todos los países avanzados —en verdad, ha estado muy restringida por las políticas de inmi- gración— en épocas anteriores hubo, en ciertos

2000 10 20 30 40 50-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 2000 10 20 30 40 50-4 -2 0 2 4 6 8 10 2000 10 20 30 40 50-4 -2 0 2 4 6 8

Gráfico 3.11. Impacto de la reforma de las jubilaciones en Europa según el modelo INGENUE

(Diferencia en puntos porcentuales con respecto al valor de referencia)

La reforma de las jubilaciones en Europa es esencial para mantener la sostenibilidad fiscal y tal vez ayude a sostener el ahorro y el crecimiento frente al envejecimiento.

Fuente: Equipo de INGENUE.

Variaciones de la tasa de ahorro europea (porcentaje del PIB)

Variaciones de la cuente corriente europea (porcentaje del PIB)

Variaciones de la tasa de interés mundial (puntos básicos)

Tasa de reemplazo más baja

Postergación de la edad de jubilación

Tasa de reemplazo más baja

Postergación de la edad de jubilación

Tasa de reemplazo más baja Postergación de la edad de jubilación

2000 10 20 30 40 50-0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

Variaciones de la tasa de crecimiento europea (variación porcentual)

Tasa de reemplazo más baja

Postergación de la edad de jubilación

31_{Esta aseveración depende de una serie de supuestos,}

incluso el de que los mayores de 50 años votan en su propio beneficio en lugar del de la sociedad, y que los porcentajes de votantes por edades se mantienen en el futuro iguales a los del pasado.

períodos, sustanciales corrientes de mano de obra, sobre todo durante 1820–1913, cuando un gran número de migrantes se desplazó de Europa a Estados Unidos y otros países del nuevo mundo.