Integración de las microempresas a la economía formal

África: ¿Se puede sostener la mejora de los resultados económicos?

Recuadro 1.5. Integración de las microempresas a la economía formal

Nota: Los autores principales de este recuadro son Anders Åslund y Simon Johnson.

1_{En términos estrictos, se trató de una reintroduc-}

ción del impuesto. Paradójicamente, dado que el sistema económico global no era en absoluto favorable a los empresarios, durante el comunismo regía en algunas zonas de la Unión Soviética y de Europa oriental un impuesto fijo y bajo, o “patente”.

impuestos a mediados de los años noventa, se cambió la base de la tributación de las microempresas sencillamente mediante un decreto presi- dencial. Concretamente, ofrecía a las microempresas la opción de un solo impuesto con una tasa fija baja que reemplazaba a muchos aunque no todos los impuestos existentes. Las reglas cambiaron ligeramente con el tiempo, pero en 2003 las microempresas constituidas como sociedad podían escoger entre un impuesto del 5% sobre el volumen de ventas con la obliga- ción de pagar el IVA y un impuesto del 10% con una exención del IVA. Esto redujo las tasas de los impuestos y simplificó sustancialmente la administración tributaria de las microempresas legalmente constituidas. No obstante, en este caso lo más importante de la tributación de base presuntiva fue que los empresarios ya no tuvieron que lidiar con las costosas visitas de los inspectores fiscales.

En cuanto al impacto directo sobre la econo- mía, los efectos cuantificables del impuesto de base presuntiva de Ucrania fueron significativos. El aumento de la cantidad de empresas peque- ñas y medianas registradas fue de 10% solo en 2000, y el impuesto de base presuntiva ayudó a reducir el tamaño de la economía clandestina en quizá de 11 a 14 puntos porcentuales del PIB de 1999 a 2000 (Thiessen, 2001 y 2003). Estos cambios tributarios, junto con ulteriores reduc- ciones moderadas de los requisitos para autori- zar el funcionamiento de nuevas empresas y con la ampliación del acceso al crédito, ayudaron a que se iniciara en Ucrania un período de crecimiento económico vigoroso. Pese al aumento del número de empresas registradas, la intro- ducción del impuesto de base presuntiva trajo aparejada una pequeña pérdida de ingresos fiscales; es decir, no hay ningún indicio de que los efectos favorables sobre los ingresos por el lado de la oferta hayan sido mayores que la pérdida de ingresos directos. No obstante, la adopción de la tributación de base presuntiva y los demás recortes tributarios (más costosos en cuanto a los ingresos) no comprometieron la estabiliza- ción macroeconómica porque el gasto público se redujo un 8% del PIB de 1997 a 1999.

En la formulación de la política económica nacional también se observan otros efectos de la tributación de base presuntiva y del concomitante crecimiento del sector de microempresas oficia- les. Concretamente, tanto el ejecutivo como el legislativo ahora dedican más atención a los intereses del sector de microempresas privadas. Resulta difícil determinar la relación de causali- dad pero esto representa un cambio radical de actitud con respecto a la situación existente a mediados de los años noventa. A medida que los empresarios aumentaron la inversión en el sector formal, definitivamente obtuvieron, de manera colectiva, más participación política, legitimidad y poder. También fue más difícil expropiarles sus bienes de manera individual.

Existen desventajas claras en cualquier tipo de tributación de base presuntiva. Una gran cantidad de categorías —por ramos empresariales— introduce flexibilidad para que haya discrecio- nalidad burocrática y negociación. Si el impuesto simplificado es muy bajo, como en el caso de algunos de la Comunidad de Estados Indepen- dientes, se convierte en una mera concesión fiscal o subterfugio, lo que no resulta una manera ni justa ni buena de construir una base tributaria. Aun en el mejor de los casos, existe obvia- mente la posibilidad de reestructurar el activo de las empresas más grandes para que aparen- ten ser microempresas; concretamente, esto es un problema cuando el umbral para delimitar la categoría de microempresa es muy alto, como en el caso de Ucrania. Tampoco es buena idea generar una ventaja permanente por el hecho de ser pequeño: las empresas deben tener el deseo de crecer, si es posible. Por lo tanto, un sistema tributario de base presuntiva debe ser temporal, hasta que los empresarios experimen- tan todas las ventajas de operar en el sector formal; aunque la experiencia mundial indica que existe una tendencia hacia la permanencia de las ventajas concedidas a las microempresas.

El desarrollo económico exige mejoras en las instituciones, es decir en las leyes, reglamenta- ciones y prácticas que rigen los derechos de propiedad de un amplio sector de la sociedad. Cuando un empresario opera al margen de la

mundial de los precios de los productos básicos producirá un impacto neto positivo en la balanza comercial de muchos países este año (gráfico 1.18). Los países con más ganancias netas son, en su mayoría, los exportadores de petróleo, seguidos por los países con ganancias sustanciales generadas por el aumento de los precios de los minerales metálicos. Para la mayoría de los paí- ses, las ganancias derivadas de los aumentos en los precios de los productos básicos no combustibles exportados son aproximadamente equiva- lentes a las pérdidas generadas por la impor- tación de productos petroleros a un precio más alto, aunque algunos países registran considera- bles pérdidas netas a raíz del aumento de la fac- tura de importación de petróleo y, en el caso de Côte d’Ivoire, una baja en los precios del cacao. En consecuencia, un aterrizaje brusco de China pondría en riesgo a muchos países, a medida que el aumento de los precios de los productos básicos no combustibles se ha atribuido, en gran parte, al auge del crecimiento de ese país.

Los aumentos de precios de los productos bá- sicos siempre son alentadores, pero las ganancias inesperadas se deberán administrar con cuidado para evitar los ciclos de auges y caídas que pue-

den resultar de la volatilidad de los precios. La experiencia de África misma indica que, cuando los precios suben, también tienden a subir los ingresos fiscales, a menudo originándose un aumento de los gastos del gobierno que estimula la demanda agregada. Posteriormente, cuando los precios bajan, se observa una reducción de los ingresos fiscales, ocasionando un descenso del gasto del gobierno o un aumento insosteni- ble de la deuda pública, factores que tienden a socavar la estabilidad macroeconómica y a deses- timular la actividad del sector privado. En vista de la volatilidad de los precios de los productos básicos, la política fiscal se debe centrar en acu- mular ahorros precautorios cuando los precios y, por ende, los ingresos fiscales, son altos. Se deben reforzar las instituciones fiscales para garan- tizar que se aprovechen bien los beneficios del aumento de precios de los productos básicos.

Para el futuro, es esencial seguir edificando sobre los logros alcanzados y establecer cimien- tos para un pujante crecimiento sostenido. Con base en las políticas actuales, se prevé que el crecimiento per cápita bajará a casi el 2% a me- diano plazo, muy por debajo de lo requerido para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ÁFRICA: ¿SE PUEDE SOSTENER LA MEJORA DE LOS RESULTADOS ECONÓMICOS?

ley, sus derechos de propiedad no están protegi- dos. Efectivamente, los gobiernos deben ofrecer derechos de propiedad a cambio del pago de impuestos y del cumplimiento de las normas. Pero si los impuestos son altos y el cumplimiento de las normas representa un costo demasiado elevado —o si las empresas registradas son más vulnerables a la corrupción— no resulta atrac- tivo operar en el sector oficial. Es posible que de todos modos los empresarios operen pero que inviertan menos y se mantengan dentro de una escala pequeña. La representación política de estas empresas es débil porque no están legali- zadas. Esta situación económica y política existe en muchos países pobres.

La tributación de base presuntiva puede ayu- dar a destrabar el desarrollo económico y político,

tal como sucedió en Ucrania. Este tipo de re- forma tributaria no es una panacea pero, en de- terminadas circunstancias, sí es congruente con las reformas económicas más amplias orientadas a generar una clase empresarial más vasta que actúa dentro de la ley, paga impuestos y tiene intereses políticos legítimos. La simplificación de las normas y un mejor acceso al crédito tam- bién son medidas útiles. La experiencia de Ucrania confirma lo que hemos aprendido de las demás regiones del mundo en los últimos 20 años. La estabilización macroeconómica sí es necesaria, pero en general no es suficiente para el crecimiento económico. El crecimiento sostenido exige que se encuentren opciones para ofrecer a una gran cantidad de empresarios derechos de propiedad garantizados.

Por consiguiente, es esencial no sólo afianzar la estabilidad macroeconómica sino también seguir reduciendo la intervención del gobierno en la economía, fomentar la inversión privada, desa- rrollar la infraestructura y profundizar las reformas institucionales. El análisis presentado en el recuadro 1.6 indica que varios países de África han alcanzado niveles de gobernabilidad que se comparan favorablemente con los de países fuera de África y que estos podrían servir de

ejemplo para otros países de la región. En este sentido, es muy positivo que 23 países ya se hayan sumado al mecanismo de evaluación paritaria de la calidad de la gestión política y económica, creado en el marco de la Nueva Aso- ciación para el Desarrollo de África. Asimismo, será esencial adoptar una estrategia eficaz para atenuar los efectos de la pandemia del VIH/SIDA, que incluya el fortalecimiento de los sistemas de atención médica, la ampliación de los programas Cuadro 1.10. PIB real, precios al consumidor y balanza corriente en algunos países de África

(Variación porcentual anual, salvo indicación contraria)

PIB real Precios al consumidor1 _{Balanza corriente}2

___________________________ ___________________________ ___________________________ 2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005 África 3,5 4,3 4,5 5,4 9,7 10,3 8,4 8,1 –1,5 –0,1 0,4 0,7 Maghreb 3,3 6,2 4,2 4,4 2,1 2,2 4,0 3,4 4,5 7,0 6,1 6,8 Argelia 4,0 6,8 4,5 4,4 1,4 2,6 5,4 4,5 7,8 13,4 13,1 15,2 Marruecos 3,2 5,5 3,0 4,0 2,8 1,2 2,0 2,0 4,1 3,1 0,2 –1,3 Túnez 1,7 5,6 5,6 5,0 2,8 2,8 3,4 2,7 –3,5 –2,9 –2,8 –3,0 Subsahariana 3,6 3,7 4,6 5,8 12,1 12,9 9,9 9,6 –3,5 –2,4 –1,4 –1,2 Cuerno de África3 _4,1 _2,0 _8,6 _6,8 _1,3 _10,5 _7,7 _5,7 _–8,4 _–7,2 _–6,0 _–6,1 Etiopía 1,6 –3,9 11,6 5,7 –7,2 15,1 9,6 5,4 –5,7 –4,7 –3,8 –8,5 Sudán 6,0 6,0 6,6 7,6 8,3 7,7 6,5 6,0 –9,6 –8,2 –6,8 –4,8 Grandes Lagos4 _4,8 _4,1 _5,2 _5,8 _8,3 _8,3 _5,5 _4,2 _–3,0 _–2,9 _–5,3 _–7,0

Congo, Rep. Dem. del 3,5 5,6 6,3 7,0 25,3 12,8 5,0 5,0 –2,8 0,6 –3,0 –5,9

Kenya 1,0 1,6 2,3 3,6 2,0 9,8 8,1 4,0 — –2,5 –7,7 –8,3 Tanzanía 7,2 7,1 6,3 6,5 4,6 4,5 4,3 4,0 –3,8 –2,4 –5,2 –6,2 Uganda 6,8 4,7 5,7 6,0 5,7 5,1 3,5 3,5 –6,0 –5,9 –1,2 –5,3 África meridional5 _2,3 _2,8 _4,8 _6,7 _44,2 _54,3 _44,6 _38,4 _–2,9 _–3,1 _1,0 _2,6 Angola 14,4 3,4 11,2 15,5 108,9 98,3 56,1 16,5 –1,4 –4,9 9,2 14,5 Zimbabwe –11,1 –9,3 –5,2 1,8 140,0 431,7 350,0 450,0 –2,6 –4,4 –7,1 –10,9

África occidental y central6 _3,6 _6,7 _5,4 _7,9 _8,4 _9,5 _8,3 _6,5 _–6,9 _–2,8 _— _0,5

Ghana 4,5 5,2 5,2 5,0 14,8 26,7 10,8 6,0 0,5 1,7 0,3 –1,0

Nigeria 1,5 10,7 4,0 5,9 13,7 14,4 15,8 11,4 –11,1 –2,8 2,9 1,7

Zona del franco7 _4,4 _4,6 _6,8 _10,7 _4,0 _1,5 _1,5 _2,7 _–4,3 _–2,9 _–1,9 _0,5

Camerún8 _6,5 _4,5 _4,8 _5,1 _6,3 _0,6 _0,8 _1,9 _–7,0 _–2,5 _–2,1 _–2,3 Côte d’Ivoire –1,6 –2,8 1,7 4,3 3,1 3,3 1,5 2,0 6,1 3,6 –0,2 1,4 Sudáfrica 3,6 1,9 2,6 3,3 9,2 5,8 2,6 5,7 0,6 –0,8 –2,0 –2,1 Partidas informativas Importadores de petróleo 3,2 3,1 4,3 4,5 8,9 9,6 7,2 8,2 –1,8 –1,9 –2,9 –3,3 Exportadores de petróleo 4,5 8,0 5,2 8,3 12,3 12,6 12,6 7,8 –0,7 4,8 8,6 10,2

1_{De conformidad con la práctica habitual de Perspectivas de la economía mundial, las variaciones de los precios al consumidor se indican} como promedios anuales en lugar de variaciones durante el año transcurrido de diciembre a diciembre, como se suele hacer en algunos países.

2_{Porcentaje del PIB.} 3_{Incluye a Djibouti.} 4_{Incluye a Burundi y Rwanda.}

5_{Incluye a Botswana, Comoras, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Seychelles, Swazilandia y Zambia.} 6_{Incluye a Cabo Verde, Gambia, Guinea, Mauritania, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona y la zona del franco CFA.}

7_{Incluye a Benin, Burkina Faso, Chad, República del Congo, Gabón, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Malí, Níger, República Centroafricana,} Senegal y Togo.

8_{Las variaciones porcentuales de 2002 se calculan utilizando un período de 18 meses debido al cambio de ciclo del ejercicio fiscal (de} julio–junio a enero–diciembre).

ÁFRICA: ¿SE PUEDE SOSTENER LA MEJORA DE LOS RESULTADOS ECONÓMICOS? KENYA ETIOPÍA SUDÁN NÍGER MAURITANIA _MALÍ NIGERIA SOMALIA NAMIBIA CHAD SUDÁFRICA TANZANÍA REPÚBLICA DEM. DEL CONGO ANGOLA MADAGASCAR Réunion (Fr) Mayotte (Fr) COMORAS MAURICIO SEYCHELLES MOZAMBIQUE

Ganancias netas importantes (más de 3%) Ganancias netas moderadas (1%–3%)

Pérdidas netas (-1% y menos)

Gráfico 1.18. África subsahariana: Efecto neto de las variaciones de los precios de los productos básicos en las balanzas comerciales1

(Porcentaje del PIB)

Más o menos equilibradas (-0,9%–0,9%) BOTSWANA ZAMBIA GABÓN REPÚBLICA CENTROAFRICANA UGANDA SWAZILANDIA LESOTHO MALAWI BURUNDI RWANDA TOGO BENIN GHANA CÔTE D'IVOIRE LIBERIA CABO VERDE SIERRA LEONA GUINEA BURKINA FASO GAMBIA CAMERÚN ZIMBABWE CONGO GUINEA ECUATORIAL SANTO TOMÉ Y PRÍNCIPE DJIBOUTI SENEGAL GUINEA-BISSAU ERITREA

Fuentes: Estimaciones del personal técnico del FMI.

1_{Variación de los precios entre 2003 y 2004. Se supone que los volúmenes de comercio no varían.}

Según las proyecciones, los precios más altos de los productos básicos surtirán un efecto neto favorable sobre las balanzas comerciales de muchos países en el presente año. Los países que registran las ganancias netas más elevadas son en su mayoría exportadores de petróleo, seguidos de los exportadores de metales. En la mayoría de los países, las ganancias derivadas de las exportaciones de productos básicos no combustibles más caros equivalen en general a las pérdidas provocadas por las importaciones de petróleo a precios más elevados, aunque algunos países —en su mayoría pequeños— registran pérdidas netas cuantiosas.

África subsahariana ha tenido un historial de deficiente gobernabilidad que ha impedido que el crecimiento económico sea más vigoroso y se reduzca la pobreza, aunque también existen excepciones importantes y se están abordando desafíos conexos con más determinación en todo el continente. La atención a la buena gobernabilidad —interpretada en sentido general como la buena calidad de las instituciones públi- cas, la transparencia, la rendición de cuentas y el control de la corrupción— se ha intensificado recientemente en África con el reconocimiento creciente de la función crucial que ella desempeña para avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (véase Mauro, 1997; Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón, 1999; Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001; Subramanian y Roy, 2001; y la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la eco-

nomía mundial). Los datos disponibles, a pesar

de sus deficiencias estadísticas, constantemente indican puntos de partida débiles en toda la re- gión. Por ejemplo, en el índice de buena gobernabilidad elaborado por el Banco Mundial se colocan solamente cinco países de la región por encima de la media mundial.

Al mismo tiempo, existen importantes diferen- cias en la calidad de la gobernabilidad de los países de África subsahariana (véase gráfico, panel superior). Entre los países productores de petróleo, la gobernabilidad ha sido ostensible- mente más deficiente, quizás debido a las rentas económicas relativamente elevadas que —a menudo— conducen a la corrupción y al hincapié que las instituciones hacen en la conservación de la hegemonía de una élite pequeña (véanse Katz y otros, 2004; y Sala-i-Martin y Subramanian, 2003). Los conflictos comúnmente guardan rela- ción con un derrumbe generalizado de la gobernabilidad, y ninguna otra región del mundo se ha visto más afectada por los conflictos armados que África subsahariana.

Varios países de África han logrado niveles de gobernabilidad que se comparan, por lo menos en algunas regiones, muy favorablemente con

los de otros países, y que podrían servir como ejemplos importantes dentro de la región (véase también el recuadro 1.5 de la edición de abril de 2004 de Perspectivas de la economía mundial). Por ejemplo, en Sudáfrica, el marco institucional de las políticas macroeconómicas hace hincapié en la transparencia y la rendición de cuentas, el sector financiero está bien reglamentado y supervi- sado y las normas de gestión de las empresas están bien definidas y en términos generales se ajustan a las prácticas óptimas internacionales.

In document PERSPECTIVAS DE LA ECONOMÍA MUNDIAL Septiembre de 2004 (página 70-75)