Universidad Alberto Hurtado
Medici´
on de Pobreza
Multidimensional en Chile
Autores Principales:
Angela Denis
Observatorio Social
Francisca Gallegos
Observatorio Social
Claudia Sanhueza
ILADES/Georgetown University
2 de septiembre de 2010
´
Indice
Prefacio 4
Introducci´on y Resumen Ejecutivo 6
1. Metodolog´ıas Tradicionales de Medici´on de la Pobreza 22
1.1. Antecedentes - Historia de las medidas de pobreza en Chile . . . 22
1.2. Aspectos conceptuales . . . 29
1.3. Justificaci´on Conceptual . . . 32
1.4. Metodolog´ıas de medici´on de pobreza tradicional . . . 35
1.4.1. Etapas y definici´on de una medida de pobreza tradicional . . . 35
1.4.2. Tipos de metodolog´ıas . . . 38
1.4.3. Medidas de pobreza tradicionales . . . 39
1.5. Medidas utilizadas por distintos pa´ıses e instituciones . . . 62
1.6. Aplicaci´on de las metodolog´ıas tradicionales a la serie CASEN (1990-2006) 66 2. Metodolog´ıas de Medici´on de la Pobreza Multidimensional 68 2.1. Justificaci´on Conceptual: Multi-dimensionalidad de la Pobreza . . . 68
2.1.1. Utilitarismo: enfoque del ingreso y la discusi´on sobre su condici´on de medio o de fin . . . 69
2.1.2. Justicia e Igualdad seg´un Rawls: la generaci´on de un acuerdo para la definici´on de bienes primarios . . . 70
2.1.3. Enfoque de Capacidades: la relaci´on entre la noci´on de libertades humanas y pobreza . . . 71
2.2. M´etodos de medici´on multidimensional de pobreza . . . 73
2.2.1. El ´Indice de Necesidades B´asicas Insatisfechas (NBI) . . . 78
2.2.2. El ´Indice de Pobreza Humana (IPH) . . . 78
2.2.3. Modelos factoriales . . . 79
2.2.4. ´Indice de privaciones . . . 79
2.2.5. El Modelo de Bourguignon y Chakravarty (2003) . . . 80
2.2.6. El Modelo de Chakravarty, Deutsch y Silber (2005) . . . 81
2.2.7. El Modelo de Chakravarty y D’Ambrosio (2006) . . . 82
2.2.8. El Modelo de Alkire y Foster (2007) . . . 83
2.2.9. El Modelo de Bossert, Chakravarty y D’Ambrosio (2009) . . . 85
2.2.10. Alkire y Foster Modificado (CONEVAL-Mexico, 2009) . . . 87
2.3. Comparaci´on de los Indicadores de Medici´on de Pobreza Multidimensional 89 2.4. Evidencia Emp´ırica . . . 94
3. Una propuesta de Medici´on de Pobreza Multidimensional para Chile 100 3.1. Introducci´on . . . 100
3.2. Etapas en la Construcci´on de una Medici´on de Pobreza Multidimensional . 100 3.3. Etapa: elecci´on de Dimensiones . . . 101
3.3.1. Consideraciones conceptuales para la selecci´on de las dimensiones . 101
3.3.2. Consideraciones Normativas para la selecci´on de las dimensiones . . 102
3.3.3. Dimensiones Seleccionadas . . . 107
3.4. Etapa: elecciones de Indicadores por Dimensi´on . . . 108
3.5. Etapa: elecci´on de Umbrales por Dimensi´on . . . 109
3.6. Etapa: unidad de An´alisis . . . 110
3.7. Etapa: orden de Agregaci´on . . . 111
3.8. Etapa: criterios de Identificaci´on . . . 111
3.9. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales . . . 111
3.9.1. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: educaci´on . . . 111
3.9.2. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: salud . . . 113
3.9.3. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: empleo . . . 114
3.9.4. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: vivienda . . . 115
3.9.5. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: ingresos . . . 115
3.10. An´alisis de incidencia de los indicadores y umbrales seleccionados . . . 116
3.10.1. An´alisis de incidencia: dimensi´on educaci´on . . . 118
3.10.2. An´alisis de incidencia: dimensi´on salud . . . 119
3.10.3. An´alisis de incidencia: dimensi´on empleo . . . 119
3.10.4. An´alisis de incidencia: dimensi´on vivienda . . . 120
3.10.5. An´alisis de incidencia: dimensi´on ingreso . . . 121
3.11. Resultados multidimensionales en base a CASEN 2006 . . . 121
3.11.1. Resultados para la poblaci´on en edad econ´omicamente activa . . . . 123
3.11.2. Resultados para la poblaci´on menor de 15 a˜nos . . . 126
3.11.3. Resultados para la poblaci´on adulto mayor . . . 128
3.12. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN (1990 - 2006) . . . 133
3.12.1. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: dimensi´on educaci´on . . 133
3.12.2. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: dimensi´on salud . . . . 133
3.12.3. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: dimensi´on empleo . . . 135
3.12.4. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: dimensi´on vivienda . . 135
3.12.5. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: dimensi´on ingresos . . . 136
3.12.6. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: poblaci´on econ´ omica-mente activa . . . 137
3.12.7. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: poblaci´on menor de 15 a˜nos . . . 139
3.12.8. Resultados de aplicaci´on a la serie CASEN: poblaci´on de adultos mayores . . . 140
3.13. Incorporaci´on de la visi´on de expertos en la construcci´on de una medici´on multidimensional para Chile . . . 142
3.13.1. Elementos contextuales para el desarrollo de una medici´on multidi-mensional de pobreza en Chile . . . 142
3.13.2. Desarrollo de una medici´on de pobreza multidimensional en Chile . 144 3.13.3. Observaciones metodol´ogicas para la propuesta de medici´on de po-breza multidimensional desarrollada . . . 145
4. S´ıntesis de la propuesta de medici´on de pobreza multidimensional para Chile 148 5. Conclusiones 154 6. Recomendaciones 157 7. Bibliograf´ıa 159 8. Anexos 164
8.1. Medidas tradicionales de Pobreza en Chile: datos disponibles . . . 164
8.2. Chequeos y cruces adicionales para la selecci´on de indicadores y umbrales por dimensi´on . . . 164
8.2.1. Chequeos y cruces: dimensi´on Educaci´on . . . 164
8.2.2. Chequeos y cruces: dimensi´on Salud . . . 171
8.2.3. Chequeos y cruces: dimensi´on Empleo . . . 179
8.2.4. Chequeos y cruces: dimensi´on Vivienda . . . 186
8.3. Incidencia de carencia por indicador . . . 193
Prefacio
En este trabajo se presentan un an´alisis extenso en torno a las alternativas para la medici´on de la pobreza, inaugurando el desarrollo de una l´ınea de investigaci´on referida a la generaci´on de metodolog´ıas de medici´on de la pobreza multidimensional para Chile. La iniciativa que motiva el desarrollo de este texto surge en el a˜no 2009 cuando el Congreso estableci´o un protocolo de acuerdos con el Ejecutivo asociado a la Ley de Pre-supuestos de dicho a˜no. En ese documento qued´o estipulado que MIDEPLAN iniciar´ıa un proceso de actualizaci´on del indicador de pobreza, licitando este estudio.
Los objetivos de este trabajo fueron dos: evaluar las distintas alternativas para la me-dici´on de la pobreza y elaborar una propuesta de medici´on de la pobreza multidimensional para Chile.
La idea de una medici´on de pobreza multidimensional responde a la necesidad de cons-truir una alternativa metodol´ogica que se haga cargo de la experiencia de la situaci´on de pobreza, la cual involucra un conjunto de aspectos de la condici´on humana que deben ser identificados de manera particular y, al mismo tiempo, vinculados en un sistema integrado de indicadores al momento de evaluar el bienestar de una determinada sociedad.
Como equipo investigador tenemos la convicci´on que el principal aporte de este trabajo es instalar en Chile la discusi´on sobre las alternativas para que un enriquecimiento de la noci´on de pobreza vaya de la mano de un desarrollo metodol´ogico. Junto con lo anterior, creemos que el mayor desaf´ıo est´a en la capacidad de generar conocimiento que sea capaz de avanzar en el desentra˜namiento de las complejidades asociadas al estudio de la pobreza y, a partir de ello, dar orientaciones para el desarrollo de pol´ıticas p´ublicas.
Este trabajo es posible gracias a la trayectoria de diferentes autores que, desde variadas disciplinas e instituciones, han desarrollado investigaci´on en esta materia. Quisi´eramos agredecer a Omar Aguilar, quien particip´o del equipo de investigaci´on y permiti´o instalar una perspectiva sociol´ogica a lo largo del texto. M´as a´un quisi´eramos puntualizar los agradecimientos destacando el trabajo que ha realizado la Fundaci´on Nacional para la Superaci´on de la Pobreza y, especialmente, a Mauricio Rosenbluth por su colaboraci´on en esta investigaci´on al plantearnos su visi´on en cada una de las etapas del trabajo. Asimismo los aportes de nuestro comit´e de expertos Dagmar Raczynski, Berta Teitelboim, Luis Maldonado, Marcela Perticara y Claudio Agostini. Ellos participaron en el desarrollo de esta propuesta, en la revisi´on de los avances de la investigaci´on y en la precisi´on de los resultados.
Por otra parte quisi´eramos hacer una menci´on especial a Jos´e Joaqu´ın Prieto, director del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado, quien nos pidi´o la participa-ci´on en este proyecto, motiv´o la iniciativa para desarrollar este trabajo y nos acompa˜n´o a lo largo de todo el estudio. Claudia desea agradecer tambi´en a la Facultad de Econom´ıa y Negocios de la Universidad Alberto Hurtado, en donde trabaja actualmente, lugar que ha permitido el desarrollo de esta investigaci´on. No obstante lo anterior, no podemos dejar de poner de manifiesto que cualquier error cometido es exclusiva responsabilidad de las autoras.
actividades que realizamos para recoger la visi´on de expertos. Especialmente quisi´ era-mos manifestar nuestra gratitud con Juan Carlos Feres quien siempre estuvo dispuesto a responder nuestras dudas.
Angela Denis, Francisca Gallegos y Claudia Sanhueza Santiago, Agosto 2010
Introducci´
on y Resumen Ejecutivo
Seg´un las estad´ısticas oficiales Chile ha tenido grandes avances en la disminuci´on de la pobreza durante las ´ultimas d´ecadas pasando de 38,6 % en 1990 a un 15,1 % en 20091. De
hecho, hoy se posiciona en el lugar n´umero 40 considerando la medici´on a nivel mundial del ´Indice de Desarrollo Humano del a˜no 2006, siendo superado en Am´erica Latina s´olo por Argentina2.
Si bien esto se˜nala la generaci´on de decisiones p´ublicas adecuadas en la materia, existe la sensaci´on de que nuestro pa´ıs debe renovar sus estrategias para avanzar a´un m´as en la superaci´on de este fen´omeno. De hecho, los an´alisis de movilidad de la pobreza utilizando la encuesta panel Casen 1996-2006 muestran que cerca de un 40 % de la poblaci´on ha estado bajo la l´ınea de la pobreza en alg´un per´ıodo. Y solamente 4 % de la poblaci´on hab´ıa sido pobre los tres per´ıodos3. Estos antecedentes plantean la necesidad de perfeccionar
la metodolog´ıa que usamos para medir la pobreza y, junto con ello, la generaci´on de los indicadores que sean sensibles a esas din´amicas. Lo que resulta fundamental es considerar que los propios avances en la materia de pobreza exigen actualizar la manera en que ´esta se mide, pues no se puede desconocer que las manifestaciones de la pobreza y, por tanto, sus resultados son distintos en el Chile de hoy que en otro momento de la historia.
Por otra parte, el constante crecimiento econ´omico durante las ´ultimas d´ecadas, que ha posicionado a Chile a un paso de entrar a la OECD, obliga al pa´ıs a mejorar sus indicadores y evaluar si las metodolog´ıas usadas son las correspondientes a su nivel de desarrollo. Todo parece indicar que mientras mayor es el nivel de desarrollo mayores la necesidad de avanzar en la generaci´on de metodolog´ıas de medici´on de la pobreza que sean sensibles a su multidimensionalidad, variabilidad en el tiempo y expresi´on entre grupos sociales4. M´as a´un, los recientes desarrollos te´oricos y emp´ıricos en la materia indican que
la metodolog´ıa de medici´on de la pobreza en Chile tiene espacio para ser mejorada y estar al nivel de las mediciones que se aplican en pa´ıses desarrollados5.
Lo que subyace a esta situaci´on es considerar que las transformaciones econ´omicas, pol´ıticas y culturales han generado un proceso de complejizaci´on de la pobreza. En este sentido, el esfuerzo por avanzar en una mejor (y mayor conceptualizaci´on) de la pobreza han sido sustantivos. Sin embargo, no necesariamente ha ido de la mano con un avance en las metodolog´ıas para su medici´on.
Actualmente, “la pobreza se puede entender de mejor manera como una situaci´on
1Seg´un datos de la Encuesta Casen de los respectivos a˜nos.
2Rojas. A (2007) “Pobreza en Chile: Sistema de Medici´on, resultados obtenidos y desaf´ıos pendientes”.
Consejo Asesor Presidencial “Trabajo y Equidad”. Cabe destacar que la medida del IDH no es la misma que la de la pobreza; por eso Argentina est´a mejor situada que Chile, pese a que Chile no presenta niveles de pobreza superiores a los de Argentina.
3Denis, Prieto y Zubizarrieta “Din´amica de la pobreza en Chile: evidencias en los a˜nos 1996, 2001 y
2006”. Revista Persona y Sociedad, Vol.: 21, N´umero: 3; 2007.
4Bourguignon, F. and S. Chakarvarty “The measurement of multidimensional poverty” Journal of
Economic Inequality 1: 25-49, 2003.
5Grupo de Expertos en Estad´ısticas de Pobreza (Grupo de R´ıo). Compendio de mejores pr´acticas en
que abarca no s´olo a aqu´ellos que son v´ıctimas de una mala distribuci´on de recursos, sino exactamente a aqu´ellos cuyos recursos no les permiten cumplir con las elaboradas demandas y costumbres sociales que se imponen a los ciudadanos de esa sociedad”6.
El bienestar de la poblaci´on, y por lo tanto su pobreza, que es la muestra de insuficiente bienestar, dependen no solamente de variables monetarias sino que tambi´en no monetarias. Es cierto que el mayor nivel de ingreso permite a las personas acceder a m´as bienes tanto monetarios como no. Sin embargo, este es un indicador incompleto de la generaci´on de bienestar. Por ejemplo, puede haber lugares con un alto ingreso per c´apita, pero nula libertad de expresi´on. Puede haber personas tambi´en con alto ingreso per c´apita, pero sin condiciones de salud para disfrutar de ese ingreso. Por lo tanto, el ingreso no es el ´unico indicador de bienestar y deber´ıa ser complementado con otros indicadores tales como: vivienda, educaci´on, trabajo y salud, entre otros.
Como resultado de lo anterior, los m´etodos de identificaci´on de las situaciones de pobreza pasan a ser un punto clave en el estudio de este fen´omeno, en la medida en que permiten afinar las acciones pol´ıticas que superen dicha situaci´on. Como se plantea en el Compendio de mejores pr´acticas en la medici´on de la pobreza del Grupo de R´ıo (2007) cuando se examinan los m´etodos de medici´on de la pobreza se est´a poniendo en juego el tipo de pol´ıticas sociales que se est´an desarrollando, pues toda medici´on de pobreza tiene consecuencias pol´ıticas ineludibles. Por tanto, el ejercicio de discutir sobre cu´al es el m´etodo m´as adecuado para medir pobreza, requiere de una discusi´on p´ublica a partir de los avances o desarrollos que en el campo cient´ıfico han surgido sobre el fen´omeno en cuesti´on. Ninguna medici´on est´a exenta de responder en torno a la pregunta de para qu´e y para qui´en se desarrolla la medici´on.
La discusi´on en torno a la generaci´on de alternativas para la medici´on de pobreza en Chile nos lleva a un debate de car´acter formal y sustantivo. Formal en t´erminos de las condiciones y caracter´ısticas sobre el tipo de medici´on que se emplea y las condiciones metodol´ogicas para su aplicaci´on. Sustantivo en t´erminos de la definici´on del umbral que se establece para indicar bienestar en una poblaci´on. Mientras en la primera dimensi´on se instala una discusi´on de car´acter cient´ıfico-t´ecnico, en la segunda se plantea una discusi´on de car´acter pol´ıtico-normativo.
En consideraci´on a los antecedentes antes mencionados se inserta esta investigaci´on cuya finalidad es problematizar sobre las actuales medidas que se emplean actualmente y, a partir de su an´alisis, plantear una propuesta de medici´on multidimensional de pobreza. Este documento se organiza en tres grandes cap´ıtulos. En el cap´ıtulo que se presenta a continuaci´on, se realiza una revisi´on de las medidas tradicionales de pobreza, indicando sus potencialidades y limitaciones. Junto con ello, se muestra una aplicaci´on en base a CASEN. Estos an´alisis est´an acompa˜nados de una revisi´on de las consideraciones conceptuales y metodol´ogicas en las cuales se desarrollan estas alternativas de medici´on.
En el siguiente cap´ıtulo se presenta una exhaustiva revisi´on a las metodolog´ıas de medi-ci´on pobreza multidimensional. En este se desarrolla un apartado referido a la justificaci´on conceptual, luego a la presentaci´on de los m´etodos que ofrece la literatura especializada
y, finalmente, a las aplicaciones que se han realizado de cada uno de ellos tanto a nivel internacional como nacional.
En el ´ultimo de los cap´ıtulo centrales se presenta la propuesta de medici´on de pobreza multidimensional para Chile. En este se plantea la elecci´on de la alternativa seleccionada, luego el conjunto de etapas para la construcci´on de una medici´on multidimensional y el proceso de selecci´on de indicadores y umbrales. A continuaci´on, se presentan los an´alisis desarrollados para cada uno de los indicadores y umbrales seleccionados. En los ´ultimos tres subcap´ıtulos se presentan Los resultados en base a la aplicaci´on del m´etodo con los resultados de la encuesta la CASEN 2006, los resultados de la aplicaci´on a la serie casen (1990 - 2006) y, finalmente, la incorporaci´on de la visi´on de expertos en la construcci´on de una medici´on multidimensional para Chile.
En la siguiente secci´on se presenta una s´ıntesis de los resultados para una de la medici´on de pobreza multidimensional referida para esta propuesta.
Para finalizar el documento se plantea una serie de recomendaciones y conclusiones en base al estudio desarrollado. Espec´ıficamente, se recogen los principales desaf´ıos para la instalaci´on de una medici´on de pobreza multidimensional para Chile y algunas alternativas para avanzar en el perfeccionamiento de los instrumentos para su medici´on.
Sin lugar a dudas, el trabajo realizado a lo largo de esta investigaci´on es un primer en la construcci´on de una propuesta de medici´on de pobreza multidimensional. Por este motivo, nos parece necesario que los resultados obtenidos sean estudiados de tal manera que permitan potenciar el desarrollo de una l´ınea de investigaci´on en pobreza multidimensional para Chile.
Mediciones Tradicionales de Pobreza
En el cap´ıtulo de revisi´on de las medidas tradicionales de pobreza primero se revis´o la historia de la medici´on de la pobreza en Chile. Se establece que la medici´on de pobreza est´a ligada directamente con el lugar ocupado por el Estado en el financiamiento de las pol´ıticas sociales. A su vez, las mediciones tambi´en dependen del desarrollo conceptual de las nociones de pobreza, disponibilidad de informaci´on para medirla, y decisiones norma-tivas con respecto a cu´al es la medici´on que se adopte. A finales del siglo XIX y principios del siglo XX el desarrollo industrial comenz´o a generar la llamada “cuesti´on social” que presion´o el desarrollo de lo que m´as tarde se llamar´ıa pol´ıtica social. En un principio estas pol´ıticas estaban fundamentalmente basadas en aspectos relacionados con las condiciones del trabajo, las organizaciones laborales y sus formas de negociaci´on, incluyendo, adem´as, temas relativos a la vivienda, la salud y la previsi´on de los trabajadores.
M´as adelante se incorpora el concepto de protecci´on social y se le da un ´enfasis cre-cientemente universal. Sin embargo, todo esto cambia con la llegada de la dictadura y la adopci´on de un Estado m´ınimo y subsidiario. As´ı, nace la necesidad de identificar a los m´as pobres para focalizar las pol´ıticas sociales. Al llegar la democracia, Chile continua con una pol´ıtica social subsidiaria, sin embargo, da ´enfasis a una generaci´on de m´ınimos sociales en diferentes ´areas de la pol´ıtica social. M´as recientemente, los datos de panel generados a principios del siglo XXI (Panel Casen 1996-2001-2006) nos permitieron
ob-servar la din´amica de la pobreza. Estos fueron sorprendentes y provocaron una ampliaci´on de los sujetos de focalizaci´on de la pol´ıtica social desde la pobreza a la vulnerabilidad. Estos datos nos indicaron tambi´en que la medici´on de pobreza monetaria era de una alta inestabilidad y por ende ocultaban condiciones de vulnerabilidad social dif´ıciles de identificar.
En este cap´ıtulo de revisi´on de medidas tradicionales presentamos tambi´en diversos enfoques conceptuales y definiciones. Entendimos por mediciones tradicionales las que hasta ahora se han establecido en la literatura. Entre ellas est´an el enfoque l´ınea de pobreza, actualmente usado en Chile y varios pa´ıses Latinoamericanos. Las mediciones de pobreza absoluta como la usada por el Banco Mundial. Las mediciones de pobreza relativa que son usadas por los pa´ıses europeos. Y finalmente, las mediciones de Necesidades B´asicas Insatisfechas construidas con datos del Censo. Todas estas mediciones intentan determinar un umbral de privaci´on que permita identificar a una persona u hogar como pobre o no. Sin embargo, hay nociones de bienestar y privaci´on diferentes en cada una de ellas.
En el enfoque l´ınea de pobreza hay una base conceptual relacionada con monetarizar las necesidades cal´oricas m´ınimas que un individuo necesita para sobrevivir. Bajo este enfoque, la pobreza es puramente monetaria y el bienestar de un individuo est´a asociado exclusivamente al ingreso. Lo mismo ocurre en el caso del enfoque de pobreza absoluta como un d´olar por d´ıa, sin embargo, el objetivo de este ´ultimo indicador es hacer com-paraciones internacionales, no identificar sujetos de programas sociales. En el caso del enfoque de pobreza relativa, en cambio, el bienestar del individuo ya no solamente de-pende de su ingreso si no que dede-pende del bienestar o ingreso del resto de la sociedad. Bajo este enfoque, entonces, el bienestar de un individuo cuyo ingreso es inferior a todos en esa sociedad, a´un si le alcanza para sobrevivir y satisfacer sus necesidades m´ınimas, es inferior al que obtendr´ıa en una sociedad donde todos tienen el mismo nivel de ingreso. Finalmente, el enfoque de necesidades b´asicas insatisfechas nos propone medir la pobreza como privaci´on de ciertos bienes que satisfacen necesidades m´ınimas, ´estas est´an princi-palmente asociadas a las condiciones de la vivienda, allegamiento y educaci´on del jefe de hogar. Al construir estas mediciones para Chile notamos que todas estas han tenido una tendencia a la baja entre 1990 y 2006. Solamente la medici´on de pobreza relativa ha sido m´as estable.
Mediciones Multidimensionales de Pobreza
En el segundo de los cap´ıtulos principales revisamos las principales metodolog´ıas de medici´on de pobreza multidimensionales y sus aplicaciones. Esta literatura se divide en tres tipos: conceptual, metodol´ogica y aplicada. A su vez hay dos tipos de aplicaciones: acad´emicas y de pol´ıtica p´ublica. En cuanto al desarrollo conceptual, ´este ha sido desa-rrollado principalmente por Amartya Sen, quien cambia la noci´on de pobreza porque cambia la noci´on de bienestar. Para Sen el bienestar se mide en funci´on de las capaci-dades que tiene un individuo para la realizaci´on de sus objetivos de vida. Por ende, la pobreza en este caso se define como una privaci´on inaceptable de realizaci´on de libertades
humanas y de desarrollo de capacidades. Por tanto, no est´a en juego la realizaci´on de los deseos individuales, sino c´omo las condiciones y posiciones de los sujetos son traducibles en capacidades y funcionamientos (Sen, 1996).
Sen (1997) rechaza las interpretaciones del bienestar como “estados mentales” sub-jetivos (utilidad como felicidad, satisfacci´on del deseo como elecci´on). Para el autor, es necesario establecer un criterio m´as objetivo para apreciarlo, referido a un estado del mundo, que al ser independiente de los gustos e intereses individuales puede ser interper-sonalmente comparable.
La libertad de una persona no s´olo depender´a de las caracter´ısticas de ella, sino tambi´en de los arreglos sociales que se establezcan para lograrla. De esta manera, el conjunto de capacidades representa la libertad real de elecci´on que una persona tiene (para elegir) entre los modos de vida alternativos que puede llevar (1996). En este sentido, la justicia de las instituciones debe evaluarse en t´erminos de la libertad real que tienen las personas, a partir del conjunto de oportunidades que se ofrece a cada individuo. La libertad de elecci´on constituye un fin, mientras que los recursos o bienes primarios son entendidos como medios para la libertad.
En esta discusi´on adquiere relevancia la idea de “capacidad potencial”, la cual refiere a la transformaci´on que cada persona realiza de los bienes en logros, dadas las variaciones existentes entre individuos. Solo considerando este aspecto ser´a posible distinguir que dos personas que poseen igual nivel de recursos pueden lograr distintos niveles de bienestar.
Para la distinci´on y evaluaci´on de los diferentes funcionamientos y capacidades se deben realizar dos ejercicios: el primero, identificar el conjunto de objetos de valor (qu´e y cu´ales son los objetos de valor) y el segundo, determinar qu´e tan valiosos son dichos objetos (qu´e posibilidades permiten para las capacidades de funcionar). Lo valioso para cada individuo depende de m´ultiples factores: est´a determinado por aspectos sociales, culturales y por consideraciones individuales.7
Ahora, muchas veces lo que los individuos consideran valioso no necesariamente con-tribuye al mejoramiento en el bienestar de ´estos. Sen frente a esta paradoja plantea la distinci´on entre libertad de agencia y libertad de bienestar. Esta ´ultima “se centra en la capacidad de una persona para disponer de varios vectores de realizaci´on y gozar de las correspondientes consecuciones de bienestar” (1998, 86). La libertad de ser agente, por su parte, “se refiere a lo que la persona es libre de hacer y conseguir en la b´usqueda de cualesquiera metas o valores que considere importantes” (1998, 86-87) Para el objeto del estudio de la pobreza lo que cobra relevancia es el estudio de la libertad de bienestar y las oportunidades sociales que se ofrecen para su desarrollo.
En la literatura se se˜nala que el aporte m´as importante de Sen en el estudio de la pobreza no es tanto la ampliaci´on del contenido de su concepto, como s´ı un cambio en la profundidad de su significado. “La pobreza debe ser vista como la privaci´on de las capacidades b´asicas en vez de meramente como la insuficiencia del ingreso que es el
7Cabr´ıa aclarar que para Sen, lo valioso no constituye un “estado mental”, por cuanto un estado
mental (como el deseo) puede no ser aquello que los individuos consideran como “valioso”. Es decir, la evaluaci´on del bienestar se puede realizar sobre aquello que los individuos consideran valioso, sin por eso estar realizando dicha evaluaci´on en base a un estado mental.
criterio est´andar de identificaci´on de la pobreza” (Sen, 2000, 87).
Como plantea Igui˜niz, “la conversi´on del bajo ingreso en pobreza de capacidades, esto es en restricciones a la libertad, es cuantitativamente azarosa pues var´ıa seg´un m´ultiples circunstancias con lo que el ingreso como indicador para establecer la magnitud de la pobreza no es siempre muy confiable. El ingreso puede ser un buen punto de partida pero no es el mejor punto de llegada en el an´alisis de la pobreza” (2000, 72).
El establecimiento de lo que entra dentro de la situaci´on de pobreza depende de la fijaci´on de lo que se denominan capacidades “b´asicas” o “elementales” (2000, 36). Las capacidades b´asicas corresponden a un subconjunto de capacidades y, por tanto, su con-secuci´on constituye un primer paso y no un indicador sustantivo de bienestar de una sociedad.
A´un cuando se asume que distintas formaciones sociales valoran y privilegian unas formas de libertad m´as que otras y dada la necesidad de tomar en consideraci´on las diferencias interpersonales e intersociales, Molina (2000) propone adoptar un esquema m´ınimo de libertades fundamentales que permita llegar a acuerdos y promover pol´ıticas en el terreno de los Derechos Humanos y el Desarrollo Humano.
En los informes de Desarrollo Humano (especialmente el del a˜no 2000), se han pro-puesto siete libertades humanas fundamentales. La pobreza se asocia a la privaci´on que atenta contra la cuarta de esas libertades: la “libertad de la miseria, para disfrutar de un nivel de vida decoroso”. Para la existencia de esta libertad, se deben considerar al menos cinco capacidades b´asicas (capacidad para: vivir libre del hambre, vivir libre de enfermedades previsibles, vivir libre del analfabetismo; capacidad de acceder a servicios sanitarios b´asicos, capacidad de obtener empleo). As´ı, la privaci´on de una o varias de estas libertades debe ser considerada un indicador de pobreza humana.
Sin perjuicio de lo anterior, Sen plantea que tanto el concepto de capacidad como el concepto de libertad tienen complejidades inherentes, a la vez que ambig¨uedades genuinas al momento de su definici´on. En este sentido, propone que la idea de libertad y capacidad “tienen una ambig¨uedad esencial, (as´ı) la formulaci´on precisa de esa idea debe intentar captar esa ambig¨uedad, en vez de ocultarla o eliminarla” (Sen, 1996).
Estos elementos dificultan la construcci´on de un esquema metodol´ogico multidimen-sional que permita abordar la pobreza. Sin embargo, permite que cada sociedad pueda establecer interpersonalmente las capacidades y funcionamientos valiosos indicando un desarrollo normativo rico que se resuelve mediante la participaci´on p´ublica.
En cuanto a la revisi´on de las propuestas metodol´ogicas para medir pobreza multidi-mensional se clasificaron en dos grandes grupos, de acuerdo a la existencia de propiedades matem´aticas:
Formulaciones no axiom´aticas, entre los que se encuentran • ´Indice de Necesidades B´asicas Insatisfechas (NBI) • ´Indice de Pobreza Humana (IPH)
• An´alisis en componentes principales y otros m´etodos factoriales • ´Indice de privaciones
Formulaciones desde el enfoque axiom´atico, cuyos principales modelos son los pro-puestos por los siguientes autores
• Bouguignon y Chakravarty (2003) • Chakravarty, Deutsch y Silber (2005) • Chakravarty y D’Ambrosio (2006) • Alkire y Foster (2007)
• Bossert, Chakravarty y D’Ambrosio (2009)
• CONEVAL-M´exico o Alkire y Foster Modificado (2009)
Se analiza en detalle cada uno de ellos y se especifican las ventajas y limitaciones. Desde los postulados de Sen (1987) se plantea que un enfoque de pobreza adecuado tiene dos grandes desaf´ıos: relevancia y practicidad. El primer desaf´ıo apunta a la cohe-rencia de la motivaci´on de estudiar pobreza, asociado al horizonte normativo referido al bienestar y calidad de vida que propone. De este modo, la generaci´on de una medici´on mul-tidimensional de pobreza adquiere relevancia en la medida en que se observa la situaci´on de determinada sociedad en t´erminos de incidencias y/o brechas del logro de bienestar. La multidimensionalidad le atribuye a la observaci´on de la pobreza la identificaci´on de dimensiones constituyentes del fen´omeno que, pese a que sus contenidos son excluyentes entre s´ı, conforman un sistema integrado que enriquece la noci´on.
El segundo desaf´ıo apunta a su uso pr´actico, es decir a las potencialidades que otorga la identificaci´on de incidencias y brechas de pobreza, mediante las cuales es posible generar orientaciones para el despliegue de acciones de intervenci´on y superaci´on de pobreza. De este modo, la generaci´on de una medici´on multidimensional de pobreza adquiere practici-dad en la medida en que permite la realizaci´on de (1) comparaciones del nivel de desarrollo al interior de una dimensi´on, (2) comparaciones del desarrollo de las dimensiones entre sus indicadores y (3) comparaciones del nivel de desarrollo de una dimensi´on en relaci´on a la medida general.
Usando este marco conceptual y el desarrollo de la literatura se hace un an´alisis compa-rado de los indicadores de pobreza multidimensional. Una serie de caracter´ısticas aparecen como deseables. En primer lugar, que sea una medida de pobreza axiom´atica, ya que los axiomas la hacen robusta a ciertas caracter´ısticas de una buena medici´on de pobreza. Tambi´en debe ser ´util para asignar programas sociales y por ende debe identificar pobre-za multidimensional individualmente o nivel de hogar (no construida con datos a nivel agregado solamente). Otra caracter´ıstica deseable de la medici´on multidimensional es que ´
esta se pueda actualizar constantemente. Adem´as, si es de uso p´ublico esta deber´ıa ser de f´acil interpretaci´on, por eso es deseable que utilice mediciones cualitativas en vez de cuantitativas. Deber´ıamos poder identificar cuanto aporta cada dimensi´on a la medida de pobreza total. Adem´as es ´util que cada dimensi´on sea tambi´en estudiada en t´erminos de incidencia. Respecto a la complementariedad o sustituibilidad de las dimensiones es complejo y arbitrario o necesariamente incluye fuertes juicios de valor establecer estos sentidos, as´ı que nos inclinamos por que las dimensiones sean independientes.
Observando el listado de posibles indicadores y las caracter´ısticas deseables de un indi-cador de pobreza multidimensional vemos que hay b´asicamente dos de ellos que cumplen con estos requisitos: Alkire y Foster (2007) y Alkire y Foster Modificado (CONEVAL-Mexico, 2009). Este ´ultimo es especialmente atractivo por su inclusi´on de la dimensi´on ingreso de manera tal que logra ser un puente entre una medida de pobreza monetaria y una medida multidimensional. Un beneficio adicional de esta medida es su ya aplica-ci´on en M´exico, pa´ıs latinoamericano que primero lo adopta. Por estas razones, hemos seleccionado estas dos medidas para la aplicaci´on al caso chileno.
Finalmente, se revisaron algunos estudios hechos a nivel nacional e internacional. Den-tro del conocimiento desarrollado en materia de medici´on multidimensional de pobreza en Chile es posible establecer un escaso desarrollo de aplicaciones que han surgido con este prop´osito. Sin embargo, a lo largo de la trayectoria de los estudios en la materia se des-tacan antecedentes que configuran el espacio desde el cual se configura una propuesta de medici´on multidimensional. Entre ellos Altimir (1987), Alarc´on (2001), Feres y Mancero (2001), Guerrero (2004) y Larra˜naga (2007).
Adem´as, los diferentes avances en materia de medici´on de pobreza multidimensional en Chile han sido complementados con el desarrollo de propuestas en materia de concep-tualizaci´on y definici´on de umbrales para la superaci´on de este fen´omeno. En este sentido la Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza desde hace ya una d´ecada ha construido un conjunto de documentos referidos al establecimiento de dimensiones e indicadores que orienten la generaci´on de acciones p´ublicas referidas a pobreza. La Fundaci´on ha sido una de las instituciones m´as emblem´aticas en el estudio de la pobreza en Chile, a lo largo de sus documentos ellos han subrayado que la pobreza constituye un fen´omeno multidimensional en sus causas y efectos que genera y que, por tanto, su observaci´on como intervenci´on debe considerar hacerse cargo de esa caracter´ıstica. En su ´ultimo documento Umbrales Sociales Garantizados (2009) la Fundaci´on, desde el enfoque de derechos, plantea un conjunto de desaf´ıos en las dimensiones de vivienda y h´abitat, salud, educaci´on, trabajo, ingresos y participaci´on.
A nivel internacional los avances en materia de medici´on multidimensional de la po-breza son mucho m´as nutridos que a nivel nacional. No obstante a lo largo de la revisi´on de los textos es posible observar que los trabajos sobre esta materia son recientes y se con-centran mayoritariamente en el mundo acad´emico. Entre ellos Cambur y Squire (1999), Boltvinik (2003), Cambur y Squire (1999), Boltvinik (2003), Bourguignon y Chakravarty (2003), Ruggeri, Saith, Stewart (2003), Poggi (2004), Brandolini and D’Alessio (1998), Tsakloglou- apadopoulos (2001), Conconi y Ham (2008). Sin lugar a dudas los aportes presentados constituyen algunos hitos del desarrollo internacional a nivel multidimensio-nal. Con el avance de los a˜nos se han encontrado algunas aplicaciones m´as recientes entre las cuales se destaca lo trabajo de Alkire y Foster y los trabajos de D´Ambrosio. Mientras los primeros han estado orientados a desarrollar aplicaciones de las diferentes medidas de identificaci´on y agregaci´on para un conjunto de pa´ıses de ´Africa y Am´erica Latina, los segundos han estado dirigidos a la generaci´on de comparaci´on a nivel europeo a partir de la identificaci´on de la informaci´on que entre la encuesta Bar´ometro Europeo.
Propuesta de Medici´
on de Pobreza Multidimensional para Chile
En el tercero de los cap´ıtulos principales se presenta una propuesta de medici´on mul-tidimensional de la pobreza para Chile usando los datos de la encuestas CASEN. La literatura en la materia plantea una serie de pasos asociados al proceso de generaci´on de una medici´on. Para el caso de este informe se han recogido los aportes de Alkire (2007) en materia de construcci´on de una medici´on multidimensional:1. Elecci´on de Dimensiones.
2. Elecciones de Indicadores por Dimensi´on. 3. Elecci´on de Umbrales por Dimensi´on. 4. Unidad de An´alisis.
5. Orden de Agregaci´on. 6. Criterios de Identificaci´on.
Existen diferentes criterios o enfoques para la selecci´on de las dimensiones en una medida de pobreza multidimensional. Alkire (2008) realiza una revisi´on de las formas en que los investigadores llevan a cabo esta toma de decisiones y concluye con la existencia de cinco m´etodos de selecci´on de dimensiones:
1. Generaci´on de hip´otesis normativas. 2. Consenso p´ublico.
3. Deliberaci´on participativa.
4. Evidencia emp´ırica considerando el valor de las personas. 5. Selecci´on por datos existentes.
La selecci´on por datos existentes refiere a la elecci´on basada en la informaci´on dis-ponible para los objetivos del estudio. El criterio de selecci´on est´andar es identificar el problema y el marco anal´ıtico y despu´es buscar los datos relativos al problema y si estos cumplen o no con los requisitos necesarios para su uso. Su uso se justifica ´unicamente en conjunto con otros m´etodos, a no ser que el ejercicio sea una prueba t´ecnica -no oficial-que no servir´a de base para recomendaciones. En el m´etodo de evidencia emp´ırica con-siderando el valor de las personas, la elecci´on de dimensiones se realiza desde el an´alisis experto sobre el valor de las personas en datos emp´ıricos, datos de las preferencias y el comportamiento, o estudios sobre los valores que conducen a una salud mental y al bie-nestar social. Los problemas de este m´etodo es que las encuestas, bases de datos, etc., pueden no incluir el total de la poblaci´on relevante. Por otro lado, las personas no pueden plantear sus desacuerdos sobre la forma que se est´an tratando los datos e informaci´on
relevante (Alkire, 2007). Estos m´etodos colocan el ´enfasis en la experiencia acumulada y en los datos disponibles, condiciones que se ajustan a este trabajo.
La literatura tambi´en plantea que las dimensiones pueden ser seleccionadas a partir de procesos deliberativos entre los propios actores sociales para quienes se busca contar con mejores medidas de pobreza. Dicho de otro modo, un criterio a considerar en la selecci´on de las dimensiones es la propia “Voz de los Pobres”, tal como lo han planteado instituciones como la propia Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza. Se trata aqu´ı de incorporar un criterio que no siempre ha sido relevante en el dise˜no y evaluaci´on de pol´ıticas p´ublicas pero que desde hace varios a˜nos ha sido promovido como criterio a considerar en los diversos componentes del ciclo program´atico8. Desde la idea de presupuestos participativos hasta
evaluaciones en las que se considera la voz de los propios beneficiarios. En este sentido, se sostiene que en este caso ser´ıan los propios pobres quienes estar´ıan en mejores condiciones de definir la pobreza y de identificar aquellas dimensiones en la que ´esta se expresar´ıa . Por cierto, eso no significa delegar en ellos la responsabilidad de construir los ´ındices o medidas multidimensionales sino permitirles orientar la b´usqueda de las dimensiones a incluir en dicha medida multidimensional.
Tambi´en es posible utilizar principios del derecho como criterio para la selecci´on de dimensiones. En particular, la idea es que la pobreza vulnerar´ıa ciertos derechos de los individuos que bien pudieran entonces servir como criterios para la identificaci´on de las dimensiones en las que ´esta se expresa. Al respecto, existen dos fuentes principales a las que se podr´ıa recurrir para estos efectos, las que no son necesariamente excluyentes. Por una parte, a los derechos humanos, tal y como ellos han sido definidos en las sociedades modernas a partir de la experiencia de la Revoluci´on Francesa y la posterior declaraci´on suscrita por las Naciones Unidas. En este sentido, no es que los derechos reconocidos universalmente como derechos humanos sean todos ellos expresi´on de aspectos o dimen-siones de lo que entendemos como pobreza multidimensional sino que algunos de ellos est´an directamente vinculados a dicho concepto. Es el caso de los art´ıculos 22 al 27 de la Declaraci´on Universal de los Derechos Humanos, y que se refieren a lo que ha sido definido como derechos econ´omicos y sociales: derecho a la seguridad social (art´ıculo 22), al trabajo (art´ıculo 23), al descanso y las vacaciones (art´ıculo 24), a la salud y la vivienda (art´ıculo 25), a la educaci´on (art´ıculo 26) y el derecho a la cultura (art´ıculo 27). Como se puede ver, varios de ellos est´an directamente referidos a las dimensiones en las que se suele expresar las condiciones de pobreza.
Por otra parte, se puede utilizar como criterio los denominados derechos fundamen-tales, los que son considerados como inherentes tambi´en al ser humano y que quedan refrendados en la Constituci´on. En el caso de Chile, la Constituci´on de la Rep´ublica reco-noce como derechos de rango constitucional algunos de los derechos econ´omicos y sociales. Es el caso del derecho a la salud (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 9) y el derecho a la edu-caci´on (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 10). En el caso del trabajo, la Constituci´on declara el derecho a la libertad de trabajo (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 16) y el derecho a la negociaci´on colectiva (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 18). En cuanto al derecho a la
8En este trabajo no se realizaron actividades para definir de manera deliberativa las dimensiones, sino
vivienda, ´este no forma parte de los derechos fundamentales que establece nuestra carta fundamental.
As´ı entonces, el que algunos de estos derechos puedan ser considerados como expresi´on de la multidimensionalidad de la pobreza, permitir´ıa precisamente orientar la selecci´on de aquellas dimensiones que encuentran respaldo a nivel normativo en el derecho. Evi-dentemente, no todos los derechos fundamentales ni todos los derechos humanos est´an vinculados a las dimensiones de la pobreza, ni todas esas dimensiones necesariamente gozan de reconocimiento constitucional como derechos, tal como lo ve´ıamos en el caso de la vivienda. Sin embargo, constituye un criterio normativo suficientemente robusto como para seleccionar dimensiones, toda vez que la propia evoluci´on del derecho que ha llevado a integrar estas diversas dimensiones es consecuencia de una evoluci´on de la conciencia moral de la sociedad. En t´erminos simples, es justamente porque esta conciencia moral evoluciona, el que hoy es posible ampliar la noci´on de pobreza a otras dimensiones que van m´as all´a simplemente de un determinado nivel de ingresos.
Una tercera alternativa para la selecci´on de las dimensiones es partir de la propia no-ci´on de desarrollo humano. En este caso, se trata de identificar aquellas dimensiones del desarrollo cuyas carencias constituir´ıan un obst´aculo al pleno despliegue de las capacida-des humanas. De este modo, la educaci´on, la salud, el trabajo, entre otras, constituyen dimensiones directamente vinculadas al despliegue de capacidades humanas que permiten a las personas poder desarrollarse y contribuir as´ı al desarrollo del pa´ıs. As´ı, la educaci´on ofrece al individuo condiciones para el despliegue de sus capacidades cognitivas, comuni-cativas y sociales. Los procesos de socializaci´on e integraci´on social tienen en la educaci´on a uno de sus principales factores. Por su parte, la salud constituye una dimensi´on que asegura el que los diversos procesos de desarrollo en el individuo puedan tener lugar. Sin una condici´on de salud que permita al individuo poder hacer uso de sus capacidades, no es posible tampoco pensar en un adecuado desarrollo humano. A la vez, el trabajo expresa la capacidad de los individuos para transformar su entorno natural en orden a asegurar a trav´es de dicha transformaci´on la satisfacci´on de sus necesidades fundamentales. En este sentido es que se entiende que la educaci´on, la salud y el trabajo constituyen dimensiones fundamentales para medir las condiciones de pobreza que impiden a los individuos poder hacer pleno uso de sus capacidades.
Ahora bien, en la propuesta de una medida multidimensional de la pobreza que hemos elaborado para nuestro pa´ıs, hemos utilizado como criterio para la selecci´on de las dimen-siones la combinaci´on de diferentes criterios. En primer lugar, era necesario considerar un criterio emp´ırico pues la medida multidimensional de la pobreza ser´a utilizada con los datos disponibles a partir de la encuesta CASEN, aunque de nuestra propuesta surjan recomendaciones en orden a incorporar preguntas o m´odulos al cuestionario para as´ı per-mitir una adecuada medici´on de aquellas dimensiones o indicadores que no se encuentren recogidos hasta ahora en la actual encuesta.
Junto a este criterio emp´ırico, hemos considerado tambi´en el criterio de las capacidades y el criterio del enfoque de derechos. En esto hemos seguido la propuesta que hiciera la Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza en la definici´on de los umbrales sociales para Chile. Desde este punto de vista, la selecci´on de las dimensiones educaci´on, vivienda, salud,
trabajo e ingresos responde tanto a lo que hasta aqu´ı se ha venido haciendo en materia de medici´on de pobreza a trav´es del enfoque del bienestar, como a los que hoy parecen desaf´ıos necesarios para nuestro pa´ıs en materia de combate a la pobreza, vale decir, la necesidad de incorporar un enfoque de derecho en la pol´ıtica social y una ampliaci´on del concepto de desarrollo m´as all´a de lo que se expresa ´unicamente en t´erminos de incremento de los ingresos.
Por ´ultimo, en relaci´on con estas dimensiones existe tambi´en un relativo consenso en el pa´ıs en torno a la necesidad de considerarlas como dimensiones complementarias a la del ingreso. En este sentido, es muy importante contar con una propuesta de medida multidimensional que adem´as cuente con el respaldo social y pol´ıtico necesario. Lo que se ha venido avanzando en materia de protecci´on social en Chile, as´ı como la relevancia que han llegado a tener en la ciudadan´ıa temas como el de la educaci´on o la vivienda, parece respaldar la idea de seleccionar estas dimensiones para nuestra propuesta de medida multidimensional.
Las dimensiones e indicadores seleccionados por dimensi´on se presentan a continuaci´on. Cabe decir que el proceso de selecci´on de indicadores es exhaustivo y se presenta en detalle en la secci´on correspondiente de este estudio.
Educaci´on, cuyo umbral es acceder y permanecer en un sistema de educaci´on, de acuerdo a los niveles de obligatoriedad establecidos por ley, y alcanzar competencias de acuerdo a las diferentes etapas de la trayectoria educativa. Los indicadores de privaci´on son:
• Ni˜nos entre 4 y 5 a˜nos que no asisten a un establecimiento educacional por falta de acceso, ni˜nos entre 6 y 16 a˜nos que no asisten a la educaci´on regular y no han alcanzado los 12 a˜nos de escolaridad obligatoria.
• Ni˜nos entre 7 y 16 a˜nos que asistiendo a un establecimiento educacional pre-sentan rezago.
• Personas mayores de 16 a˜nos que no hayan alcanzado el m´ınimo de a˜nos de escolaridad impuesto por ley o no sepan leer y escribir.
• Personas que requieran educaci´on especial y no asisten actualmente a un esta-blecimiento educacional en caso de tener entre 6 y 16 a˜nos, o que no asisten y no saben leer y escribir en caso de mayores de 16 a˜nos.
Salud, cuyo umbral es tener acceso a un sistema de salud, estar saludable, definido seg´un la etapa del ciclo vital en que se encuentra la persona (expectativa de vida). Los indicadores de privaci´on son:
• Personas sin un sistema de salud.
• Personas que consultaron durante los ´ultimos 12 meses por una de las patolog´ıas AUGE y a las personas que tuvieron alg´un problema de salud durante los ´
ultimos 30 d´ıas, excepto aquellas que no consultaron pues no lo consideraron necesario o consiguieron la hora pero no la utilizaron.
Vivienda. cuyo umbral es contar con un espacio f´ısico privado que tenga tama˜no, condiciones de materialidad y saneamiento que permita el confort de sus habitantes. Los indicadores de privaci´on son:
• Hogares que presentan allegamiento interno (m´as de un hogar por vivienda). • Hogares que carecen de servicio higi´enico.
• Hogares que viven en condiciones de hacinamiento.
Trabajo, cuyo umbral es tener empleo y acceso a un trabajo de calidad, es decir, en condiciones de formalidad. Los indicadores de privaci´on (referidos al grupo de personas econ´omicamente activas) son:
• Desocupados e inactivos, cuya raz´on de no buscar empleo es por razones ajenas a su voluntad.
• Ocupados asalariados con contrato firmado at´ıpico (no indefinido) sin cotiza-ciones, ocupados asalariados sin contrato firmado, ocupados independientes o familiaries no remunerados sin cotizaciones.
Ingreso, cuyo umbral es tener ingreso que permita alcanzar un adecuado nivel de bienestar material. Y se consideraron tres diferentes indicadores de privaci´on:
• L´ınea de pobreza absoluta, que corresponde a la l´ınea de pobreza actualmente utilizada por MIDEPLAN, basada en los c´alculos de CEPAL.
• L´ınea de pobreza actualizada, que corresponde a la propuesta de Larra´ın. • L´ınea de pobreza relativa, definida como el 60 % de la mediana, metodolog´ıa
utilizada por la mayor´ıa de los pa´ıses europeos.
Con estos indicadores se aplica, como ya lo planteamos, dos indicadores de pobreza multidimensional: Alkire y Foster (2007) y Alkire y Foster Modificado (2009) o CONEVAL-M´exico. Estos se construyen a nivel individual para tres poblaciones: poblaci´on econ´ omi-camente activa, ni˜nos y adultos mayores. A su vez, se presenta la evoluci´on de cada uno de estas mediciones en el tiempo usando todas la olas de la encuesta CASEN desde 1990 hasta la fecha.
S´ıntesis de la Propuesta
Finalmente, se elige una medici´on y propuesta de medici´on de pobreza multidimen-sional para Chile, la cual se basa en el indicador Alkire y Foster Modificado (2009) o CONEVAL-M´exico usando como l´ınea de bienestar de ingresos la l´ınea oficial vigente en el pa´ıs.
Para el a˜no 2006, se tiene que 10 % de la poblaci´on econ´omicamente activa es mul-tidimensionalmente pobre, 14.5 % de los menores de 15 a˜nos son multidimensionalmente pobres y 6.4 % de los adultos mayores son multidimensionalmente pobres. Si bien estos
n´umeros son alentadores, la medida nos indica tambi´en que 50 % de la poblaci´on econ´ omi-camente activa es vulnerable por carencias sociales, al igual que 34.6 % de los menores de 15 a˜nos y 63.4 % de los adultos mayores. La vulnerabilidad por ingresos es mucho menor, con valores bajo el 7 % para todos los grupos.
Al mirar la evoluci´on de la pobreza multidimensional en el tiempo9 se observa que en
el caso de la poblaci´on econ´omicamente activa, la pobreza multidimensional disminuye al igual que la vulnerabilidad por ingresos. La vulnerabilidad por carencias no presenta un patr´on claro, aumentando en 1998 y 2006. Pero de todas maneras el porcentaje de la poblaci´on no pobre ni vulnerable ha aumentado consistentemente, pasando de 19.3 % en 1990 a 39.1 % en 2006. Para los menores de 15 a˜nos, la pobreza multidimensional dismi-nuye, y aunque ninguno de los grupos vulnerables presenta un patr´on claro, el porcentaje de personas no pobres ni vulnerable aumenta en el tiempo, con valores que van desde 16.3 % a 44.9 %. En la serie de adultos mayores, tambi´en se observa una disminici´on de la pobreza multidimensional desde 17.8 % en 1990 a 6 % en 2006. El subgrupo de no pobres ni vulnerables en contraposici´on ha crecido en el tiempo, si bien tanto ´este patr´on como los patrones de los grupos vulnerables no son tan claros.
Entre las limitaciones de este trabajo se destaca la ausencia de una discusi´on sobre las formas de identificaci´on de pobreza multidimensional a nivel de hogar. La dificultad de este proceso radica en dos aspectos. En primer lugar, no todas las dimensiones aplican a todos los individuos (espec´ıficamente, la dimensi´on empleo no aplica a menores de 15 a˜nos y a adultos mayores), lo que impide generar una medida individual de pobreza que sea comparable para todas los individuos. Y en segundo lugar, la dificultad del proceso de identificaci´on de un hogar cuando algunos de sus miembros son identificados como pobres multidimensionales de manera individual y otros no lo son, en cuyo caso deben decidirse criterios normativos de agregaci´on de manera similar a la agregaci´on de indicadores al interior de una dimensi´on. De estos dos aspectos es el primero el que genera m´as dificultad, sin confundir la carencia en una dimensi´on por el valor intr´ınseco que tiene dicha dimensi´on con las consecuencias de la carencia en otras dimensiones de la vida de los individuos. Esta problem´atica requiere ser abordada en pr´oximos trabajos.
Por otra parte, ser´ıa interesante considerar como una continuaci´on a este trabajo el desarrollo de una aplicaci´on multidimensional a nivel longitudinal para observar la din´amica al interior de las dimensiones analizadas.
En definitiva, el desarrollo de una propuesta de pobreza multidimensional puso en evidencia la necesidad de avanzar en la traducci´on de las capacidades individuales y las oportunidades colectivas en logros y funcionamientos de un bienestar efectivo. Este aspec-to es fundamental al momenaspec-to de desarrollar la definici´on de dimensiones e indicadores para incorporar al interior de la medici´on. La especificaci´on de la situaci´on de carencia al interior de las dimensiones permite captar un conjunto de la poblaci´on que queda invisibi-lizada en la agregaci´on en un ´unico indicador. Este trabajo constituye un punto de partida para comenzar una discusi´on a nivel de sociedad que permitan consensuar una nueva me-dida de pobreza, ya sea como complemento o en reemplazo de la meme-dida tradicional, que
9Es importante notar que el indicador AUGE en la dimensi´on salud no se considera en estos resultados,
refiera al bienestar que nuestra sociedad considera como m´ınimo.
Dada la naturaleza del fen´omeno de la pobreza es necesario considerar la generaci´on de acuerdos normativos en el desarrollo de una propuesta multidimensional. Dichos acuerdos deben estar acoplados a un trabajo t´ecnico que permita desarrollar m´etodos de identifica-ci´on y agregaci´on de la pobreza. Este acoplamiento es un requerimiento imprescindible en el estudio de este fen´omeno pues solo as´ı se cumplir´a con el requisito planteado por Sen, a saber, la apertura a instancias de deliberaci´on p´ublica mediante las cuales se generen consensos para la definici´on de las condiciones que debe adquirir el bienestar en Chile.
Por tanto, la primera recomendaci´on refiere a la generaci´on de espacios deliberativos en torno a la definici´on de pobreza y los contenidos sustantivos de sus dimensiones. Como punto de partida se plantea la posibilidad de desarrollar un proceso de difusi´on de la propuesta desarrollada en este proyecto ante diferentes sectores de la sociedad. Por otra parte, se propone abrir instancias para la discusi´on desde los diferentes sectores de la sociedad civil y constituir un consejo t´ecnico, tanto a nivel ejecutivo como legislativo, para presentar y mejorar la propuesta desarrollada.
Una de las restricciones del desarrollo de este trabajo era desarrollar la propuesta de medici´on multidimensional aplicada a la Encuesta CASEN. De este modo, los indica-dores empleados (y los resultados obtenidos) est´an circunscritos a las posibilidades que dicho instrumento permite. Aun cuando esta encuesta tiene grandes potencialidades, es posible plantear un conjunto de recomendaciones para mejorar la aproximaci´on que se realice en la medici´on de la pobreza. En este sentido, consideramos necesario agregar tan-to indicadores de calidad como de acceso para tan-todas las dimensiones, distinguiendo entre ellos indicadores referidos a oportunidades y resultados. Espec´ıficamente, se propone en la dimensi´on educaci´on agregar una evaluaci´on de conocimientos cognitivos que permita identificar los resultados alcanzados en esta dimensi´on. En el caso de la dimensi´on salud, se plantea la necesidad de agregar indicadores de estado de salud (entre ellos se destaca las mediciones antropom´etricas o auto-reporte). En el caso de la dimensi´on de empleo, se propone incorporar indicadores de satisfacci´on laboral como elementos complementarios a la calidad del empleo. En el caso de la dimensi´on de vivienda se establece que existen in-dicadores pertinentes y suficientes para dar cuenta del acceso y calidad en esta dimensi´on. No obstante, es recomendable incorporar dentro de esta dimensi´on indicadores referidos a la dotaci´on de servicios del entorno y la situaci´on de segmentaci´on en la cual se encuentre la vivienda analizada.
Por ´ultimo, es posible establecer un conjunto de consideraciones para la dimensi´on de ingreso. Espec´ıficamente se plantea la idea de calcular la incidencia de carencias en esta dimensi´on con una versi´on actualizada de la l´ınea de pobreza. Este es un tema cr´ıtico sobre el cual se deben generar estrategias para desarrollar una actualizaci´on sistem´atica. A modo de ejemplo, se propone incorporar dentro del instrumento un conjunto de indicadores de gasto que permitan reconstruir la l´ınea de la pobreza junto con el levantamiento de informaci´on; as´ı se podr´a contar con una actualizaci´on de la l´ınea de la pobreza cada 3 a˜nos. La idea detr´as de este planteamiento es disminuir el costo pol´ıtico de actualizar la l´ınea de la pobreza cada 10 a˜nos, de lo cual resulta un ineludible aumento de la incidencia de la pobreza.
Junto con los desaf´ıos en t´erminos de indicadores, es necesario considerar la posibili-dad de agregar otras dimensiones constituyentes del bienestar. Entre ´estas, se destaca la participaci´on, la cual corresponde a un eje transversal del bienestar, en la medida en que eval´ua la vinculaci´on de los sujetos a las decisiones sociales y los recursos (en su mayor´ıa simb´olicos) que se obtienen de esa vinculaci´on. La incorporaci´on de estas recomendacio-nes, junta a nuevas recomendaciones que surjan del proceso de deliberaci´on colectiva, llevar´an a plantear una medida de pobreza que refleje los m´ınimos de bienestar que la sociedad considera relevantes en las dimensiones de su inter´es.
1.
Metodolog´ıas Tradicionales de Medici´
on de la
Po-breza
El presente cap´ıtulo10tiene como objetivo revisar las medidas de pobreza tradicionales, es decir, las formas en que se ha medido tradicionalmente el fen´omeno de la pobreza tanto a nivel pa´ıs como a nivel internacional. Tambi´en analizaremos qu´e implicancias tiene la elecci´on de un enfoque respecto a otro y cu´ales son las condiciones necesarias para poder llevar a cabo esta tarea.
La estructura de este cap´ıtulo es la siguiente. Se presenta primero una historia de las medidas de pobrezas aplicadas en Chile, luego se presentan las justificaciones conceptuales y normativas de las medidas tradicionales de pobreza, seguido por algunos conceptos b´ asi-cos. A continuaci´on se describen las metodolog´ıas tradicionales de medici´on del fen´omeno y finalmente las aplicaciones llevadas a cabo por pa´ıses e instituciones.
1.1.
Antecedentes - Historia de las medidas de pobreza en Chile
La historia de la medici´on de pobreza en Chile est´a estrechamente ligada al lugar ocupado por el Estado en el desarrollo de las pol´ıticas sociales. Ya desde finales de siglo XIX, ante la llamada “cuesti´on social,”11 la pobreza como fen´omeno y problema emergedonde el Estado interviene por primera vez en la forma de pol´ıtica social (Arellano, 1985). En esos a˜nos, la desarticulaci´on de la estructura tradicional de la econom´ıa, producto de la modernizaci´on de los medios y las formas del trabajo, trajo consigo importantes desarrollos y avances sobre la producci´on interna del pa´ıs, pero tambi´en, consecuencias sociales profundas que requirieron ser abordadas por el Estado.
En las primeras dos d´ecadas del siglo XX surgieron las primeras legislaciones sociales. Estas se ocupan principalmente de aspectos relacionados con las condiciones del traba-jo, las organizaciones laborales y sus formas de negociaci´on, incluyendo, adem´as, temas relativos a la vivienda, la salud y la previsi´on de los trabajadores (Arellano, 1985). As´ı, durante el gobierno de Alessandri (1920-1925) el Estado se empe˜n´o, como tarea priori-taria, en hacerse cargo de los problemas sociales desde el punto de vista de la justicia y la protecci´on social. El Estado procur´o una inversi´on creciente en los servicios sociales ampliando la cobertura, pero con una definici´on ambigua de los reales destinatarios de las pol´ıticas sociales. Es decir, existi´o lo que denominan los autores como un universalismo en la oferta de planes y programas sociales, que tend´ıan a favorecer a los sectores de la poblaci´on m´as informados y organizados (Franco, 1996). En este sentido los programas, normados, financiados y ejecutados por el Estado, propend´ıan a una universalizaci´on de los beneficios, al menos formalmente, en virtud de un perfil estandarizado y homog´eneo de los recursos destinados a la soluci´on de problem´aticas sociales a lo largo de todo el pa´ıs,
10Agradecemos la colaboraci´on de Felipe Mallea y Francis Mason, ayudantes de investigaci´on en este
cap´ıtulo.
11Problemas sociales surgidos en Chile entre 1888-1920, en un contexto econ´omico capitalista
plenamen-te consolidado, marcado por una incipienplenamen-te industrializaci´on y un proceso de urbanizaci´on que agrav´o las malas condiciones de vida del trabajador urbano (Memoria Chile, Portal de Cultura de Chile).
con un funcionamiento centralizado y controlado desde el poder del Estado (Raczynski, 1999).
Durante las d´ecadas comprendidas entre los a˜nos 40’ y los a˜nos 70’, se consolid´o un sistema estatal de pol´ıticas sociales y servicios sociales tanto en materia de financiamiento, gesti´on y producci´on directa de estos, lo que era congruente con el modelo econ´omico de sustituci´on de importaciones. “El enfoque sosten´ıa que pol´ıticas generales iban a benefi-ciar tambi´en a los sectores m´as postergados y que la equidad se aseguraba con programas estandarizados y homog´eneos, definidos y ejecutados directamente por el Estado y con subsidios generales a los precisos de los productos b´asicos” (Raczynski, 1999). De este modo, la definici´on de medidas e instrumentos institucionales para identificar a los gru-pos m´as necesitados de la poblaci´on no se hac´ıan necesarios en cuanto el Estado iba ampliando su cobertura en materia de pol´ıticas sociales, seg´un ´este dispusiera de m´as re-cursos. Primero, incorporando a los m´as postergados por el sistema econ´omico, pero luego incorporando a los grupos medios de la poblaci´on con acceso a educaci´on o grupos de pro-fesionales organizados en gremios, quienes ten´ıan menos necesidades y m´as capacidad de defensa de sus intereses y de presi´on contra el Estado (Franco, 1996). En consecuencia, los sectores m´as necesitados y carentes de un respaldo a trav´es de pol´ıticas y de programas sociales quedaban excluidos. En este sentido, las cr´ıticas a esta forma de llevar a cabo las pol´ıticas sociales se basaron principalmente en que el universalismo provoc´o una oferta estandarizada de servicios para todos los distintos sectores de la poblaci´on. Esto implicaba un alto costo y bajo impacto de los programas. Adem´as, como los destinatarios no estaban identificados en sus necesidades y carencias, el seguimiento y evaluaci´on del impacto de los beneficios se desconocen. Por otro lado, el principal indicador de los impactos de las pol´ıticas sociales en la poblaci´on resultaba ser el gasto p´ublico. Entendiendo a ´este como “todos aquellos gastos que realiza el Estado que poseen una connotaci´on social” (Haindl, 1990). T´acitamente, se acepta que a m´as recursos disponibles y por tanto a mayor gasto p´ublico, menor cantidad o proporci´on de pobres (Franco, 1996).
El per´ıodo que se extiende pos 1973 produjo un cambio de paradigma en el operar del Estado respecto a la formulaci´on e implementaci´on de la pol´ıtica social en el pa´ıs: “se presion´o para una fuerte reducci´on del gasto social, su focalizaci´on en los sectores m´as pobres y la ampliaci´on de servicios privados sujetos a reglas de mercado para la poblaci´on con capacidad de pago” (Raczynski, 1999). Por otro lado, el planteamiento con miras a la superaci´on de la pobreza sostuvo que la mejor pol´ıtica para mejorar las condiciones de los pobres era el crecimiento econ´omico, acompa˜nado de una fuerte reducci´on del gasto social. De este modo, la focalizaci´on de los recursos permitir´ıa, desde el punto de vista de la eficiencia del Estado, mejorar el dise˜no de las pol´ıticas y los programas sociales, identificando los problemas (carencias y necesidades) y quienes los padecen (poblaci´on objetivo), con el fin de implementar medidas diferenciadas y espec´ıficas en esos grupos de la poblaci´on (Franco, 1996).
El concepto base de este proceso de cambio fue el principio de subsidiariedad del Estado. En t´erminos generales, significa que el Estado se abstiene de toda forma de inter-venci´on y asume ´unicamente aquellas responsabilidades que los particulares o los grupos intermedios de la sociedad no est´an en condiciones de desempe˜nar adecuadamente
(Ver-gara, 1990). De este modo, se garantizaban dos valores sociales considerados b´asicos y fundamentales dentro de este esquema: la libertad individual y la igualdad de oportuni-dades. No obstante, para que todos los miembros de la poblaci´on disfrutasen de una real igualdad de oportunidades, que asegurara la libertad individual, se requer´ıa que todas las personas estuvieran en condiciones de satisfacer -a un nivel m´ınimo- sus necesidades b´asicas en aspectos tales como la alimentaci´on, la salud y la educaci´on. De ah´ı que, en el caso de que hubiese grupos afectados por situaciones de carencia o de insatisfacci´on de necesidades por debajo del m´ınimo, corresponder´ıa al Estado intervenir directamente subsidiando al segmento inferior de la poblaci´on que presentara carencias cr´ıticas que le impidieran participar de la sociedad (Vergara, 1990).
La concepci´on subsidiaria del Estado, as´ı como el perfil focalizador de ´este en materia de pol´ıtica social, conduce a mediados de los 70’ a desarrollar la llamada red social; defi-nido como un conjunto de subsidios que iban en beneficio de los m´as pobres. Se llev´o a cabo mediante la implementaci´on de instrumentos para la focalizaci´on de la pol´ıtica y los programas sociales (ficha CAS, mapa de la extrema pobreza), y que permitieron precisa-mente caracterizar a los beneficiarios de la pol´ıtica social (encuesta CASEN) (Raczynski, 1999). Junto con esto, el Estado orient´o una serie de estrategias destinadas a cumplir con el cambio en la institucionalidad, necesaria para llevar a cabo el nuevo paradigma de pol´ıtica social; ello se tradujo concretamente en una l´ogica de la toma de decisiones y las formas de financiamiento, que se expres´o en la descentralizaci´on y la privatizaci´on de tareas que hist´oricamente hab´ıan pertenecido al Estado durante todo el siglo XX: “En concordancia con la concepci´on de estado subsidiario se plante´o una gesti´on y administra-ci´on de los servicios sociales al sector privado y/o a instancias descentralizadas como lo es la administraci´on municipal (. . . ) La transferencia de funciones sociales al sector privado oper´o en tres niveles: i) la creaci´on de un sistema de previsi´on social y capitalizaci´on individual administrado por el privado y de un sistema privado de salud orientado a las familias con capacidad de pago; ii) la ampliaci´on de la administraci´on privada a escuelas que cuenta con subsidio estatal; y iii) la externalizaci´on de servicios espec´ıficos hacia el sector privado” (Raczynski, 1999).
Sin embargo, m´as all´a de las radicales transformaciones y reestructuraciones que estaba sufriendo el Estado en lo relativo a la pol´ıtica social, el cambio en la orientaci´on y en la manera de llevar a cabo la formulaci´on de pol´ıticas y estrategias tendientes a la focalizaci´on en los sectores m´as vulnerables, encontr´o amplio acuerdo sobre el mundo pol´ıtico y el ´
ambito acad´emico (Raczynski, 1999; Altimir, 1979). Tener claridad sobre el grupo objetivo y sus caracter´ısticas centrales, har´ıa el camino m´as expedito para llegar de manera m´as efectiva a los m´as necesitados, ello de manera m´as eficiente y responsable en vista de los acotados recursos disponibles dada la reducci´on del gasto social.
La soluci´on de las situaciones m´as graves de pobreza se llev´o a cabo a trav´es de una pol´ıtica de subsidios directos, es decir, proveer de bienes y de servicios a los sectores de la poblaci´on que no estaban en condiciones de adquirirlos en el mercado y que resultaban imprescindibles para la sobrevivencia. Para que ello se llevara concretamente a cabo se exig´ıa definir en primer lugar cu´ales son las necesidades esenciales y/o b´asicas, para luego establecer determinados niveles cr´ıticos de ingreso o de disponibilidad de bienes y servicios
