Desarrollo de una medici´ on de pobreza multidimensional en Chile

debate t´ecnico como pol´ıtico. Mientras en el primer nivel es posible identificar las posibles posibilidades de medici´on y las restricciones que cada una puede tener, en el nivel pol´ıtico es donde se discute su legitimaci´on p´ublica y su contenido normativo.

“Si los fen´omenos de pobreza, desigualdad, o exclusiones son fen´omenos societales, y no meros reflejos de buenas o malas preferencias individuales, o del azar, entonces incumben al modo de relaci´on social, al tipo de interacciones, y al rol que juegan las instituciones en ello. Y si ello es as´ı, quiere decir que est´a en juego no solamente un tema de ingresos materiales - directos o indirectos -, sino algo m´as. Tiene que ver con la forma a trav´es de la cual nuestro orden social produce y socializa bienes/valores fundamentales como derechos, deberes, ingresos, autoestima y reconocimiento entre todos sus miembros” (Salvat, 2005). Esta distinci´on fue un aspecto recurrente dentro de las conversaciones con los expertos, ellos planteaban que el desaf´ıo de la medici´on de pobreza superaba los alcances de un estudio de car´acter t´ecnico y se situaba dentro de un campo de construcci´on de consensos en torno a la definici´on de lo admisible e inadmisible para una sociedad como la chilena. “La posibilidad de que el trabajo que ustedes est´an realizando no se quede dentro de las universidades pasa por las disposiciones pol´ıticas para la incorporaci´on de la discusi´on dentro del debate p´ublico.” (Soci´ologa, acad´emica)

La idea que subyac´ıa entre las opiniones de los expertos, sobretodo de organismos internacionales, indicaba que hay un campo en el cual no podemos tener incidencia como investigadores, frente a ello, las autoridades son las encargadas de realizar los esfuerzos (sustantivos) para avanzar en la discusi´on sobre esta materia.

Ahora, es interesante observar como la idea del nivel pol´ıtico que planteaban los ex- pertos no se circunscrib´ıa, exclusivamente, al campo institucional gubernamental. Por el contrario, ellos destacaban que la construcci´on de umbrales e incluso la identificaci´on de las mismas de dimensiones requer´ıan de la generaci´on de instancias de deliberaci´on parti- cipativas, por parte de la ciudadan´ıa as´ı como tambi´en de una discusi´on creciente a nivel legislativo.

“Ac´a uno tiene una arbitrariedad bien fuerte que son los umbrales, y que esa arbitra- riedad va a depender del gobierno, o quien est´e a cargo, quiera que hayan pocos hartos pobres. Por ejemplo, a lo mejor a este -estoy pensando- a lo mejor a un gobierno que parte le interesa mostrar de que en realidad hab´ıa mucho m´as pobres de lo que se dec´ıa, pero despu´es no va a querer cambiar su umbral, porque no va a querer aumentarlos, pero tampoco tiene mucha salida a eso, no tengo una respuesta, pero yo, lo que s´e, ese es el problema m´as complejo porque ac´a son m´as umbrales.”

Cabe destacar que el caso de M´exico resulta paradigm´atico en esta l´ınea. Los expertos informantes de ese pa´ıs plantearon que finalmente la discusi´on sobre los umbrales desde un nivel legislativo permite avanzar en el desarrollo de consensos significativos a´un cuando estos no se traduzcan necesariamente en facilitadores para el trabajo a nivel m´as t´ecnico.

Por tanto, es necesario distinguir que en la generaci´on de una propuesta de medici´on multidimensional es relevante distinguir el car´acter t´ecnico junto con su aspecto pol´ıtico. Finalmente, para los expertos participantes, el proceso de legitimaci´on se desarrolla en este segundo aspecto.

3.13.3. Observaciones metodol´ogicas para la propuesta de medici´on de po- breza multidimensional desarrollada

Una vez establecidos los aspectos contextuales antes mencionados, el tercer nodo de conversaci´on estuvo centrado en el desarrollo de observaciones respecto de la propuesta metodol´ogica planteada por el equipo de investigaci´on.

En primer lugar se plante´o que las propuestas de medici´on son bastante nutridas pero no necesariamente factibles de instalar dentro de la opini´on p´ublica. De este modo, la al- ternativa que plantea Alkire y Foster resulta pertinente en la medida en que permite tener indicadores de f´acil comprensi´on y construcci´on. Los expertos se˜nalan que su semejanza a la medida FGT23 resulta fundamental para avanzar en la comprensi´on de los resultados que se puedan generar. Pero junto con ello, esta medida permite avanzar en la distinci´on de un simple conteo hac´ıa una medida de agregaci´on, caracter´ısticas b´asicas dentro de la generaci´on de observaciones de pobreza.

“Donde cada vez se siente con mayor preocupaci´on y necesidad de tener una visi´on m´as completa, integral del fen´omeno. Ah´ı, yo creo que siempre, la reconstrucci´on a partir del ingreso es un esfuerzo parcial. Entonces, eso ha dado fruto a dos posturas, digamos que podr´ıan ser complementarias, porque nunca se han planteado de manera opuesta. Una que es la actualizaci´on, propiamente de la l´ınea, que es ajustarla a los nuevos patrones de consumo, y otro -porque eso, de todas maneras le entregar´ıa m´as validez y confiabilidad, no confiabilidad, pero, al menos validez, respecto de lo que pretende medir- y, por otro lado, tenemos la postura de incluir nuevas variables, pero en eso, en realidad, las propuestas han sido, en nuestro caso, en nuestro caso nacional, bastantes reducidas, yo creo que la experiencia m´as seria que ha habido en esta materia es la de ustedes.”

Junto con lo anterior, los expertos plantean un conjunto de consideraciones espec´ıficas a cada una de las dimensiones e indicadores incorporados24.

En el caso de educaci´on, existe una posici´on dividida respecto a la incorporaci´on del umbral de 12 a˜nos de escolaridad para toda la poblaci´on. Los expertos que trabajan en la materia plantean que dada la ausencia de indicadores de calidad de educaci´on, el umbral de 12 a˜nos de escolaridad para toda la poblaci´on es pertinente en la medida en que establece los requerimientos b´asicos para un adecuado desenvolvimiento en la vida social. Los expertos acad´emicos plantean que no puede considerarse los 12 a˜nos de escolaridad como un indicador que suple la evaluaci´on de calidad, pues refiere simplemente a acceso y permanencia en el sistema de educaci´on formal. Estos ´ultimos plantean que es preferible plantear la necesidad de incorporar indicadores de calidad espec´ıficos de educaci´on, en

23_{Para una revisi´on de la definici´on de tal medida ver cap´ıtulo 2.4.1.}

24_{En esta secci´on, se presentan las consideraciones generales planteadas por los expertos. Las conside-}

vez de agregar un indicador tan aproximado.

En el caso de la dimensi´on de salud, los expertos plantean que los indicadores dispo- nibles son bastante blandos en t´erminos de la evaluaci´on del estado de salud. Asimismo sostienen que se requiere avanzar en la distinci´on de indicadores de calidad de salud tanto en lo referido a estados de salud ´optimos como sistema de salud ´optima.

Frente a esta discusi´on agregan que es relevante incorporar ambos tipos de indicadores dentro de las diferentes dimensiones de tal modo que se pueda evaluar, en debate p´ublico, qu´e es lo que finalmente se puede asegurar por parte de la sociedad y cu´ales son los m´argenes en que esta situaci´on depende de las decisiones discrecionales de los sujetos.

Adicionalmente, los expertos instalan la necesidad de agregar indicadores referidos al sistema promocional de salud, entre ellos el control al ni˜no sano y el retiro de la leche en los centros de atenci´on primaria. Plantean que en la observaci´on de la serie CASEN es posible observar c´omo esos indicadores han evolucionado en el tiempo.

Para el caso de la dimensi´on de ingreso no se plantean grandes observaciones, por el contrario plantean relevante la presentaci´on de las tres l´ıneas de pobreza. Cada vez que se les plante´o las interrogantes respecto a esta dimensi´on los expertos sosten´ıan que era fundamental avanzar en la actualizaci´on de la l´ınea de la pobreza lo antes posible, de tal modo que los resultados de una medici´on multidimensional estuvieran ajustados a esa nueva cifra.

La dimensi´on de vivienda tuvo lugar a una gran cantidad de observaciones. En primer lugar, se plante´o que la cantidad de indicadores considerados originalmente en el c´alculo de carencias era mucho mayor que en el resto de las dimensiones. Frente a esta observa- ci´on se consider´o la necesidad de cautelar esas diferencias debido a que podr´ıan otorgar un peso mayor a la dimensi´on distorsionando la paridad dada te´oricamente. En segundo lugar, plantearon que m´as que las observaciones sobre la materialidad de la vivienda era recomendable utilizar indicadores m´as sensibles a la situaci´on habitacional actual. En este sentido, expertos sectorialistas de vivienda nos recomendaron emplear en el c´alculo los indicadores referidos a saneamiento de la vivienda y hacinamiento. En tercer lugar, cabe destacar que los expertos en esta dimensi´on plantearon la preocupaci´on por la ausencia de indicadores que eval´uen la calidad del barrio y el entorno de las viviendas. Espec´ıfi- camente, en las diferentes instancias se plante´o la necesidad de agregar un componente territorial a esta dimensi´on como un elemento neur´algico para hablar de carencia en ha- bitabilidad. En definitiva, lo que proponen los expertos es incorporar indicadores que permitan considerar la segregaci´on residencial como un elemento de pobreza en vivien- da. Espec´ıficamente plantean agregar cercan´ıa de servicios b´asicos, equipamiento barrial, calidad de los espacios p´ublicos, entre otros.

Finalmente, respeto de la dimensi´on empleo y trabajo se plante´o la importancia de incorporar an´alisis del comportamiento de los indicadores de manera relacionada con el decil de ingreso. El supuesto que sosten´ıan los expertos refer´ıa a que existen un conjunto de situaciones que, te´oricamente, se asocian a ciertos niveles de precariedad del trabajo que, en algunos casos, corresponden a decisiones individuales que no se traducen en dimensiones carenciadas de empleo. Entre estos casos se destaca la situaci´on de previsi´on, el contrato at´ıpico y la situaci´on de los trabajadores cuenta propia.

Como se puede observar los di´alogos con expertos de cada dimensi´on constituyen un paso sustantivo para mejorar la estimaci´on que se realiz´o en cada una de las esferas analizadas.

Cabe agregar que un aspecto relevante al momento de construir el sistema de di- mensiones refiere a la necesidad de cautelar que los indicadores guarden relaci´on con los contenidos (propios) de la dimensi´on en cuesti´on y, al mismo tiempo, permitan establecer ciertas sinergias para la disminuci´on de la carencia en otras dimensiones. Sin embargo, esto no se debe confundir con la justificaci´on de la incorporaci´on de un indicador en una dimensi´on X para potenciar una dimensi´on Y, pues en este ejercicio se difumina la idea de que cada dimensi´on constituye un fin en s´ı mismo y no un mero medio.

Por otra parte, los expertos coinciden en que es imprescindible contar con indicadores de calidad para cada una de las dimensiones estudiadas. Este aspecto es uno de los m´as d´ebiles de la encuesta CASEN, indicando la necesidad de su revisi´on y, con ello, la incor- poraci´on de preguntas m´as eficientes y pertinentes para la medici´on de la pobreza a nivel multidimensional.

Otro aspecto que surgi´o a lo largo del levantamiento de informaci´on cualitativa refie- re a la idea de comprender la relevancia de avanzar en la generaci´on de un sistema de indicadores espec´ıficos y complementarios para el conjunto de dimensiones. Los expertos planteaban que en Chile se han desarrollado importantes esfuerzos por construir instru- mentos de medici´on extensos y pertinentes, pero este proceso ha sido acotado y parcelado en cada sector sin traducirse en la generaci´on de informaci´on coordinada y complementa- ria, que servir´ıa extensamente para el desarrollo de una medici´on de bienestar m´as amplia y completa.

“Yo creo que una recomendaci´on efectivamente, muy potente, es c´omo poder construir un sistema de muestreo que permita integrar quiz´as por parte las mediciones, o sea, que t´u construyas una muestra poblacional, hagas tu encuesta Casen, pero que los otros ministerios cuando hagan encuestas tomen esa misma muestra como para poder hacer un an´alisis de forma tal que t´u puedas administrar de mejor manera un conjunto de variables que hoy d´ıa no son medibles a trav´es de una sola encuesta. Hay un sistema integrado de encuestas referidas a calidad de vida que necesariamente hay que construir en el pa´ıs, yo creo que ser´ıa una recomendaci´on importante, yo s´e que es absolutamente ingenuo hoy d´ıa pensarlo, pero si no lo empezamos a plantear hoy d´ıa, probablemente en quince a˜nos m´as tampoco lo vamos a llega a hacer, entonces yo creo que es extraordinariamente valorable.” Finalmente, los expertos plantean que no se puede perder de vista la relaci´on de la generaci´on de una nueva propuesta de medici´on de pobreza con los ´ambitos de intervenci´on para la superaci´on de esta. Ambos aspectos deben abordarse de manera complementaria y coordinada, de tal forma que la informaci´on sobre los niveles y tipo de carencias sean traducidas a campos de acci´on p´ublica adecuadamente dirigida.

4.

S´ıntesis de la propuesta de medici´on de pobreza

multidimensional para Chile

En base a la discusi´on presentada en los apartados anteriores, en esta secci´on se pre- senta la propuesta de medici´on de pobreza multidimensional para Chile. Esta propuesta queda determinada por los siguientes aspectos:

Dimensiones. Las dimensiones a considerar son educaci´on, salud, empleo, vivienda e ingresos.

Indicadores y umbrales por dimensi´on. La figura n◦25 presenta para cada di- mensi´on y subdimensi´on los indicadores considerados, el universo al cual aplican y el umbral correspondiente. La agregaci´on de los indicadores para generar un ´unico indicador de carencia por dimensi´on se presenta mediante la siguiente simbolog´ıa: “(o,+)” representa el criterio de uni´on mediante el cual una persona es carente en una determinada (sub)dimensi´on, si es carente en al menos uno de los indicadores de esa (sub)dimensi´on cuyo universo aplica al individuo; “(y,×)” representa el cri- terio de intersecci´on mediante el cual una persona es carente en una determinada (sub)dimensi´on si es carente en cada uno de los indicadores de esa (sub)dimensi´on cuyo universo aplica al individuo. El s´ımbolo asterisco en el caso de la dimensi´on empleo se˜nala un criterio de agregaci´on distinto, seg´un el cual una persona es ca- rente en calidad de empleo si es un asalariado sin contrato de trabajo firmado, si es un asalariado con contrato de trabajo firmado, relaci´on contractual distinta a inde- finida y no cotiza en el sistema previsional o si es un trabajador independiente que no cotiza en el sistema previsional. El umbral en la dimensi´on ingresos corresponde a la l´ınea de pobreza absoluta, utilizada por MIDEPLAN.

Unidad de an´alisis. La unida de an´alisis es el individuo. Dado que la dimensi´on empleo aplica directamente s´olo a la poblaci´on econ´omicamente activa, se opta por realizar las medidas de pobreza de manera separada para tres grupos de la po- blaci´on: la poblaci´on econ´omicamente activa, los menores de 15 a˜nos y los adultos mayores, considerando las 5 dimensiones nombradas para el primer grupo, y solo 4 (excluyendo empleo) para el segundo y tercero.

Orden de agregaci´on. Una vez construidos los indicadores de carencia por dimen- si´on, se agregan las dimensiones a nivel individual y luego a trav´es de la poblaci´on. Criterios de identificaci´on y m´etodo de medici´on de pobreza multidimen- sional. La metodolog´ıa seleccionada es CONEVAL o Alkire-Foster modificado. Si- guiendo la estructura de esta metodolog´ıa, se identifica a la poblaci´on en cuatro grupos excluyentes

• Pobres multidimensionales, corresponde a la poblaci´on que se encuentra bajo el umbral m´ınimo en la dimensi´on ingreso y bajo el umbral en alguna de las otras dimensiones consideradas.

• Vulnerables por carencias, corresponde a la poblaci´on que cuenta con un ingreso por sobre el umbral m´ınimo pero que sin embargo se encuentra bajo el umbral m´ınimo en alguna de las otras dimensiones consideradas.

• Vulnerables por ingreso, corresponde a la poblaci´on que no cuenta con el ingreso m´ınimo, pero se encuentra por sobre el umbral en todas las otras dimensiones. • No pobres ni vulnerables, corresponde a la poblaci´on que se encuentra por sobre el umbral en cada una de las dimensiones consideradas, incluyendo el ingreso.

La medida de pobreza multidimensional es el porcentaje de la poblaci´on clasifica- da en el primer grupo, la cual se complementa con los porcentajes que componen los grupos restantes. En este punto es importante recalcar que las otras dimensio- nes distintas al ingreso son educaci´on, salud, empleo y vivienda para la poblaci´on econ´omicamente activa (4 dimensiones) y educaci´on, salud y vivienda en el caso de los menores de 15 a˜nos y los adultos mayores (3 dimensiones). Adem´as, se define la pobreza multidimensional extrema como el porcentaje de individuos que se encuen- tran por debajo de la l´ınea de indigencia en la dimensi´on ingresos, que corresponde al valor de la canasta b´asica alimentaria utilizada por MIDEPLAN, y que se en- cuentran privados en 3 o m´as de las 4 otras dimensiones en el caso de la poblaci´on econ´omicamente activa, y en 2 o m´as de las 3 otras dimensiones en el caso de los menores de 15 a˜nos y los adultos mayores.

Con esta definici´on, se tiene que en el a˜no 2006 10.0 % de la poblaci´on econ´omicamente activa es multidimensionalmente pobre, 14.5 % de los menores de 15 a˜nos son multidimen- sionalmente pobres y 6.4 % de los adultos mayores son multidimensionalmente pobres. La figura n◦24 presenta los distribuci´on de la poblaci´on en cada uno de los cuadrantes para estos tres subgrupos, m´as la incidencia de pobreza multidimensional extrema.

Figura 24: Pobreza multidimensional a˜no 2006

Económicamente activa

Menores de 15

años Adultos mayores

Pobreza multidimensional 10.0% 14.5% 6.4%

Vulnerabilidad por ingresos 2.3% 6.6% 1.1%

Vulnerabilidad por carencias 50.0% 34.6% 63.4%

No pobres ni vulnerables 37.8% 44.3% 29.1%

Total 100.0% 100.0% 100.0%

Pobreza multidimensional extrema 0.5% 0.9% 0.7%

Población Situación de la población

Figura 25: Indicadores y umbrales seleccionados por dimensi´on Dimensión Sub - dimensión Indicador Umbral Edad entre 4 y 5 años Acceso educación preescolar

Asiste o decide no asistir por razón distinta a falta de acceso

Edad entre 6 y 16 años Asistencia a un establecimiento Asiste actualmente Edad mayor a 16 años

Años de escolaridad Alcanza el mínimo de años de educación obligatorios por ley de acuerdo a tramo etario

Asistencia a un establecimiento

Sabe leer y escribir Saber leer y escribir Asiste actualmente

No rezago Asiste al curso correspondiente a su edad

Leer y escribir Sabe leer y escribir

Acceso Sistema previsional de salud Tiene de algún sistema previsional de salud

Problemas de salud en los últimos 30 días

Presenta salud sin problemas o decide no consultar pues no lo considera necesario

Atención por una patología AUGE en los últimos 12 meses

Presenta falta de atención por patología AUGE.

Acceso Falta de un empleo Se encuentra ocupado o inactivo (excluyendo a los desocupados