pa´ıses de Am´erica Latina, la Uni´on Europea, Canad´a y EEUU. A modo general, en todos estos pa´ıses predomina el enfoque de l´ıneas de pobreza estableciendo diferencias entre absoluta y relativa.
En el primer caso, las l´ıneas de pobreza absoluta han sido fuertemente utilizadas por los pa´ıses en desarrollo mientras que en los pa´ıses desarrollados, como es el caso de los pa´ıses miembros de la Uni´on Europea, utilizan una l´ınea de pobreza relativa, principal- mente porque la realidad del desarrollo social de cada uno de estos pa´ıses garantiza, a nivel general, la satisfacci´on de las necesidades esenciales absolutas. No obstante a esto, “la diferencia entre absoluto y relativo no est´a en la definici´on de pobreza sino en las in- terpretaciones de la manera en que se forman socialmente las necesidades” (Spicker, 1999 citado en Feres y Mancero, 2001). En ambos caso, por tanto, el problema se encuentra en la relaci´on entre nivel y el tipo de necesidades de los individuos respecto a la sociedad donde viven.
Para la construcci´on de las l´ıneas de pobreza oficiales en estos pa´ıses, se utiliza prin- cipalmente el ingreso como indicador de bienestar. En muchos pa´ıses de Am´erica Latina,
los pa´ıses miembros de la Uni´on Europea, y en Estados Unidos, se concibe a los ingre- sos como recursos, lo cual consiste en “utilizar s´olo los ingresos monetarios recibidos por las familias. Esta definici´on incluye salarios, ingreso por trabajo independiente, transfe- rencias recibidas (tales como ingresos por programas de asistencia p´ublica), pensiones (as´ı como pagos por discapacidad y supervivencia), ingresos de activos (intereses, divi- dendos, arriendos y regal´ıas), ayuda educacional, pagos para la mantenci´on de los hijos, pensiones alimenticias y ayuda financiera proveniente desde afuera del hogar, as´ı como otras formas de ingreso monetario. No incluye el efecto de los impuestos o beneficios no monetarios (tales como arriendo con subsidio o cupones para la compra de alimentos), ingresos por arriendo imputados a los due˜nos de sus viviendas o valores imputados por servicios o bienes gratuitos” (Grupo de Rio, 2007)13.
En Canad´a por tanto, se hace referencia al concepto de ingreso como ‘ingreso disponi- ble’: “el ingreso total se refiere a todas las fuentes monetarias, incluidas las transferencias gubernamentales, menos impuestos a la renta pagados, contribuciones sociales (tales co- mo seguros de empleo o contribuciones a planes de pensiones registrados) y pagos para la mantenci´on de los hijos y del/la c´onyuge. Como el ingreso remanente deber´ıa ser gastado por los miembros del hogar a su discreci´on, tambi´en se descuentan otros gastos no discre- cionales, tal como el cuidado de los hijos relacionado con el trabajo (work related child care) y los gastos m´edicos de bolsillo (Market Basket Measure)” (Grupo de Rio, 2007).
En el caso espec´ıfico de Estados Unidos y Canad´a, en ambos se utiliza una l´ınea de pobreza absoluta, pero se diferencian en la construcci´on de la Canasta B´asica Alimenticia (CAB). En el caso de Estados Unidos, ´esta se basa en “el m´as econ´omico de los planes de alimentaci´on nutricionalmente adecuados, dise˜nados por el Departamento de Agricultura de Estados Unidos y pensado solamente para su uso en el corto plazo”. Mientras que para Canad´a se consideran las preferencias y los gustos de la poblaci´on: la canasta canadiense “no es ‘una dieta ideal’ ni una dieta m´as barata que cumple con los requerimientos nu- tricionales. M´as bien representa una dieta nutricional que es consistente con las compras de alimentos de los hogares comunes en Canad´a. La Canasta contiene comidas saludables que a las personas les gusta comer”. Est´a dise˜nada para ser “socialmente aceptable y con- tener suficiente variedad para ser nutricionalmente adecuada y sabrosa en el largo plazo” (Lawn, 1998 citado en Grupo de Rio, 2007).
En relaci´on al uso de escalas de equivalencia, EEUU cuenta con su propia formulaci´on oficial utilizada actualmente por el U.S. Bureau of the Census a partir del trabajo de estimaci´on realizado por M. Oshansky en los a˜nos sesenta14.
Para los pa´ıses miembros de la Uni´on Europea, se establece como medida oficial el uso de una l´ınea de pobreza relativa de acuerdo al 60 % de la mediana del ingreso nacional. Ante esto, el nivel de ingreso de los hogares se ajustan a la escala de equivalencia oficial de la OCDE la cual otorga un valor 1 para un primer adulto, 0,7 para cada persona adicional en edad igual o mayor que 14 a˜nos, y 0,5 para cada persona adicional menor que 14 a˜nos.
13En el caso de Chile s´ı se considera en la construcci´on del ingreso per c´apita del hogar el ingreso por
arriendo imputado de la vivienda a los hogares propietarios.
14Para una completa descripci´on de la construcci´on de la escala de equivalencia de EEUU v´ease Ba-
Por lo tanto, cuando los ingresos equivalentes caen por debajo del 60 % de la mediana nacional de ingresos, todos los miembros del hogar son considerados pobres.
Adem´as, en la cumbre de Niza en 2001, los Estados miembros de la Uni´on Europea decidieron establecer un m´etodo abierto de coordinaci´on, el cual consiste en la fijaci´on de directrices en com´un, el establecimiento de indicadores cuantitativos y cualitativos que sean aplicables en cada Estado, y seguimientos peri´odicos de la evoluci´on del estableci- miento de estas medidas en cada uno de los pa´ıses. Sin embargo, el dise˜no y la implemen- taci´on de estas pol´ıticas contra la pobreza son predominantemente de la responsabilidad de cada Estado.
Los recursos y las fuentes de informaci´on que utiliza la Uni´on Europea con estos fines se basan desde 1994 en la Encuesta Panel de Hogares de la Comunidad Europea (ECHP), donde se recoge informaci´on sobre el ingreso monetario neto que el hogar y todos sus miem- bros obtienen de todas sus fuentes, incluidos el trabajo, el ingreso privado de inversiones y propiedades, y las transferencias sociales recibidas en forma directa (Grupo de Rio, 2007).
En cuanto a las medidas de pobreza utilizadas por los principales organismos inter- nacionales, esto es la Organizaci´on de las Naciones Unidas (ONU), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y la Organizaci´on para la Cooperaci´on y el De- sarrollo Econ´omico (OCDE), existen dos caracter´ısticas en las cuales estos coinciden. La primera es la amplia legitimidad y reconocimiento que se le da en estas instituciones al enfoque de ingresos y/o consumo/gastos para medir la pobreza. La segunda caracter´ıstica coincidente es que la pobreza de ingreso no puede ni debe ser el ´unico enfoque por el cual es posible identificar y cuantificar la pobreza en el mundo.
Se coincide que la medici´on de la pobreza basada en la pobreza de ingreso permite, al tener como base de los datos muestras nacionalmente representativas, hacer inferen- cias sobre las condiciones y evoluci´on de la pobreza en el plano nacional. Adem´as, las estimaciones de los diversos pa´ıses son susceptibles de ser comparadas en cifras globales agregadas, bas´andose normalmente en el umbral de pobreza de un d´olar diario (Banco Mundial, 2000; PNUD, 1998). No obstante, tambi´en se concuerda que las cuantificaciones de la pobreza basada en el ingreso y/o el consumo/gastos no est´an libres de sesgos de importante alcance; el dise˜no de las encuestas var´ıa entre distintos pa´ıses y el tiempo en que estas se desarrollan. Un ejemplo de esto es que en algunos pa´ıses se pregunta a las personas acerca de sus gastos durante el ´ultimo mes, mientras que en otros casos se pregunta durante la ´ultima semana. As´ı, cuando se pide informaci´on m´as alejada en el tiempo, las estimaciones de la pobreza suelen ser m´as elevadas (Banco Mundial, 2000).
Espec´ıficamente, el Banco Mundial ha venido estimado la pobreza de ingreso en el mun- do desde 1990. Bajo una perspectiva de bienestar, esta instituci´on ha hecho del consumo el indicador preferido para reflejar los niveles de bienestar a largo plazo de manera fiable (Banco Mundial, 2000). Por otra parte, las estimaciones sobre los umbrales de pobreza son indicadores del progreso mundial, no operan para evaluar los progresos de cada pa´ıs ni para orientar la formulaci´on de pol´ıticas y programas nacionales; el an´alisis de cada pa´ıs se deben aplicar los umbrales espec´ıficos y correspondientes a cada realidad, reflejando lo que se entiende por ser pobre en cada pa´ıs (Banco Mundial, 2000). Se destaca del m´etodo
de d´olar por persona, ya sea en su variante de uno o dos d´olares diarios seg´un sea la regi´on del mundo en que se aplique la medici´on, la alta comparabilidad a nivel internacional que permite sostener mediciones agregadas de la pobreza a nivel internacional.
En el caso de la ONU, a trav´es del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ha hecho un seguimiento de la pobreza de ingreso e incluso ha dispuesto progra- mas especiales (como el Mejoramiento de las Encuestas de las Condiciones de Vida) para mejorar la cuantificaci´on de las encuestas que caracterizan y miden los niveles de vida en varios pa´ıses de Am´erica Latina. Sin perjuicio de esto, el PNUD se ha caracterizado por promover m´etodos e ´ındices alternativos al enfoque de ingresos, los llamados, ´ındices com- puestos. El primero de ´estos fue el que se introdujo en el Informe de Desarrollo Humano de 1996, el ´ındice de pobreza de capacidad; que ten´ıa muy en cuenta las consideraciones de g´enero, sin tener en cuenta el ingreso. En el Informe sobre Desarrollo Humano de 1997 se introdujo, dejando fuera el anterior ´ındice, el ´ındice de pobreza humana (IPH). Con ello se pretend´ıa disponer de un ´ındice que correspondiera, dimensi´on por dimensi´on, con el ´ındice de desarrollo humano (IDH) (PNUD, 1998). Encuentra acuerdo tambi´en, el m´etodo de ingreso y/o consumo/gasto, en organismos internacionales como el FMI y la OCDE. A´un cuando no se especializan en temas de pobreza tan profundamente como el PNUD y el BM, el FMI desde el a˜no 1999 cre´o un programa al Servicio del Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza con el fin cursar operaciones de pr´estamo a los pa´ıses m´as pobres. Para respaldar sus decisiones, se proveyeron de los insumos t´ecnicos y te´oricos desarrollados por el BM, en especial los derivados del enfoque de pobreza de ingreso y consumo/gasto. De este modo, las decisiones sobre a qui´en prestarle dinero y cu´anto prestar est´an basadas -al menos en parte- sobre las cuantificaciones de la pobreza de ingreso y/o gasto/consumo derivada de las investigaciones del BM.
En el caso de la OCDE, sus indicadores versan en la misma l´ınea esbozada en el caso del FMI. Los criterios macroecon´omicos sobre los cuales se basa la primera instituci´on para definir y establecer ranking de bienestar est´an basados fundamentalmente sobre el bienestar material creado por el crecimiento econ´omico (OCDE, 2003); gracias a esto, seg´un estudios de la OCDE, en Chile la pobreza se ha reducido significativamente entre los a˜nos 1990 al 2000 (OCDE, 2003). Ello se avala sobre estad´ısticas e indicadores nacionales, dispuestos y construidos por las instituciones oficialmente especializadas en cada pa´ıs. Para el caso de Chile, la medida de ingreso define su medici´on de pobreza.
Quienes m´as han avanzado en propuestas y enfoques alternativos a la medida de ingreso y/o gasto/consumo son el PNUD y el BM.
Como ya se se˜nalaba, el PNUD ha desarrollado indicadores alternativos al de la po- breza de ingreso. Siendo el m´as conocido el de la pobreza humana (IPH). Si bien este ´ındice ofrece la posibilidad de establecer comparaciones con la pobreza medida en t´ermi- nos de ingreso (a trav´es de las l´ıneas de pobreza aplicadas en cada pa´ıs), su fin es medir dimensiones distintas de privaci´on a la del ingreso que se consideran b´asicas para la vida: longevidad, acceso a conocimientos y servicios b´asicos.
En el caso del BM, se plantea la pobreza como una realidad multidimensional. Sin embargo, se han topado con el c´omo medir la pobreza a nivel global y con c´omo comparar logros en distintas dimensiones, es decir, ¿qu´e ponderaci´on se puede asignar a las diferentes
dimensiones para poder efectuar comparaciones entre pa´ıses, hogares o individuos y a lo largo del tiempo? (Banco Mundial, 2000). No obstante, el BM a´un no ha intentado definir un ´ındice compuesto como tampoco ha cuantificado soluciones de compromiso entre diferentes dimensiones. En general, el trabajo del BM ha preferido considerar privaciones en diferentes dimensiones (salud, educaci´on, vulnerabilidad y falta de representaci´on e impotencia) y, en particular, analizar las m´ultiples privaciones que experimentan quienes no tienen ingresos suficientes.
De este modo, se reconocen los esfuerzos de instituciones como el PNUD y el BM de ampliar los enfoques con los cuales se miden la pobreza, considerando que el ingreso no puede ser la ´unica dimensi´on que se tenga en consideraci´on al momento de hablar de pobreza. Sin embargo, resulta evidente que el m´etodo de ingreso y/o consumo/gasto es el dominante en las estad´ısticas y en las estimaciones de pobreza a nivel global hecho por organismos e instituciones internacionales.
Por otro lado, instituciones como el FMI y la OCDE proyectan decisiones y establecen investigaciones, respectivamente, sobre el m´etodo de ingreso y/o consumo/gasto. Buena parte de los rankings y estad´ısticas globales, hechos por estos organismos, est´an hechos sobre la base de indicadores nacionales en que el enfoque de ingreso y/o consumo/gasto prima, ya sea en t´erminos absolutos o relativos de l´ınea de pobreza.