Consideraciones Normativas para la selecci´ on de las dimensiones

rrollar sus capacidades como sujetos en diversos planos o dimensiones, cualquier intento de medir emp´ıricamente la pobreza deber´ıa poder contar con indicadores en aquellos pla- nos o dimensiones considerados fundamentales para identificar situaciones de privaciones que configuran una situaci´on de pobreza. Evidentemente, esta medida no puede ser sino una medida multidimensional, toda vez que las capacidades humanas se despliegan en esos diversos ´ambitos.

La discusi´on te´orica y normativa sobre la pobreza como expresi´on de carencias o privaciones que impiden a los individuos desplegar todas sus capacidades, ha llegado a identificar al menos ocho de estas dimensiones: educaci´on, salud, trabajo, vivienda, ingreso, participaci´on, justicia y conectividad. Es el caso de los aportes que ha realizado a esta discusi´on en nuestro pa´ıs la Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza . En cada una de esas dimensiones se han establecido umbrales o garant´ıas que la sociedad, a trav´es del Estado, deber´ıa asegurar a todos los individuos para que estos puedan efectivamente desarrollar sus capacidades humanas. En este sentido, los individuos, por su sola condici´on de miembros de la sociedad, tienen un conjunto de derechos en estas distintas dimensiones que, en tanto tales, deben ser asegurados a trav´es de una pol´ıtica social que se oriente a garantizar el cumplimiento de tales derechos.

Es evidente que el establecimiento de umbrales sociales en materia de derechos econ´omi- cos y sociales var´ıa conforme a c´omo var´ıan las condiciones tanto econ´omicas como pol´ıti- cas para establecer los niveles que definen la ausencia de privaciones. En este sentido, es

un hecho que el proceso de desarrollo que nuestro pa´ıs ha experimentado en las ´ultimas d´ecadas permite hoy que puedan plantearse metas m´as ambiciosas en materia de combate a la pobreza. Por esta raz´on, cobra sentido en la actualidad la discusi´on sobre la necesi- dad no s´olo de ampliar la noci´on de pobreza y sus formas de medici´on sino tambi´en el poder establecer criterios normativos para determinar los niveles de pobreza en el pa´ıs y reorientar las pol´ıticas sociales en orden a garantizar el cumplimiento de tales derechos mediante satisfactores cuyos umbrales han de ser m´as exigentes.

Desde luego, y tal como ha sido ya se˜nalado en este informe en el cap´ıtulo 3, la sola decisi´on de medir la pobreza en t´erminos multidimensionales y no unidimensionales, comporta una justificaci´on conceptual que en nuestro caso est´a referida a la propuesta te´orica de Amartya Sen, quien entiende la pobreza como un fen´omeno que consiste en que los individuos se ven privados de poder desarrollar sus capacidades humanas y que ello deriva en limitaciones para el desarrollo humano de un pa´ıs. As´ı, la pobreza no ser´ıa s´olo un problema de un ingreso insuficiente para adquirir una serie de bienes o servicios sino fundamentalmente, condiciones que, m´as all´a del ingreso, impiden a los individuos poder desplegar sus capacidades como tales. En este sentido, el enfoque de las capacidades es convergente con aquellas teor´ıas sociales que reconocen que los individuos poseen poderes causales emergentes y que los procesos sociales, como ser´ıa en este caso el desarrollo, no son el resultado simplemente de una din´amica estructural en la que los individuos tendr´ıan escasa posibilidad de incidencia sino que, por el contrario, el desarrollo es consecuencia del despliegue de esas capacidades y poderes causales humanos cuyas condiciones de posibilidad es lo que una medida multidimensional de pobreza busca medir. Del mismo modo que la necesidad de recurrir a una medici´on multidimensional de la pobreza se funda en la convicci´on de que ´esta no se reduce ´unicamente a la dimensi´on del ingreso, en virtud de una noci´on de desarrollo que resulta m´as amplia que aquella que les subyace a las medidas de pobreza en t´erminos de ingresos, tambi´en en la selecci´on de las dimensiones intervienen criterios que son de orden normativo. En este sentido, no parece posible determinar qu´e dimensiones son las que deben ser consideradas sin alguna referencia a un criterio que remite finalmente a una noci´on del desarrollo y a una noci´on acerca del hombre y sus capacidades. Desde este punto de vista, las medidas convencionales en materia de pobreza suelen estar fundadas en el enfoque del bienestar, conforme al cual los individuos act´uan racionalmente a partir de un determinado sistema de preferencias que define un determinado estado de bienestar al que ellas aspiran. Aqu´ı el ingreso representa la capacidad de compra de bienes y servicios que les reportan a los individuos ese determinado nivel de bienestar.

Existen diferentes criterios o enfoques para la selecci´on de las dimensiones en una medida de pobreza multidimensional. Alkire (2008) realiza una revisi´on de las formas en que los investigadores llevan a cabo esta toma de decisiones y concluye con la existencia de cinco m´etodos de selecci´on de variables:

1. Generaci´on de hip´otesis normativas. 2. Consenso p´ublico.

3. Deliberaci´on participativa.

4. Evidencia emp´ırica considerando el valor de las personas. 5. Selecci´on por datos existentes.

La selecci´on por datos existentes refiere a la elecci´on basada en la informaci´on dis- ponible para los objetivos del estudio. El criterio de selecci´on est´andar es identificar el problema y el marco anal´ıtico y despu´es buscar los datos relativos al problema y si estos cumplen o no con los requisitos necesarios para su uso. Su uso se justifica ´unicamente en conjunto con otros m´etodos, a no ser que el ejercicio sea una prueba t´ecnica -no oficial- que no servir´a de base para recomendaciones. En el m´etodo de evidencia emp´ırica con- siderando el valor de las personas, la elecci´on de dimensiones se realiza desde el an´alisis experto sobre el valor de las personas en datos emp´ıricos, datos de las preferencias y el comportamiento, o estudios sobre los valores que conducen a una salud mental y al bie- nestar social. Los problemas de este m´etodo es que las encuestas, bases de datos, etc., pueden no incluir el total de la poblaci´on relevante. Por otro lado, las personas no pueden plantear sus desacuerdos sobre la forma que se est´an tratando los datos e informaci´on relevante (Alkire, 2007). Estos m´etodos colocan el ´enfasis en la experiencia acumulada y en los datos disponibles, condiciones que se ajustan a este trabajo.

Para el caso de esta propuesta la elecci´on de las dimensiones se realiz´o en base a los siguientes criterios.

En primer lugar, la literatura plantea que las dimensiones pueden ser seleccionadas a partir de procesos deliberativos entre los propios actores sociales para quienes se busca contar con mejores medidas de pobreza. Dicho de otro modo, un criterio a considerar en la selecci´on de las dimensiones es la propia “Voz de los Pobres”, tal como lo han planteado instituciones como la propia Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza. Se trata aqu´ı de incorporar un criterio que no siempre ha sido relevante en el dise˜no y evaluaci´on de pol´ıticas p´ublicas pero que desde hace varios a˜nos ha sido promovido como criterio a considerar en los diversos componentes del ciclo program´atico18_{. Desde la idea de}

presupuestos participativos hasta evaluaciones en las que se considera la voz de los propios beneficiarios. En este sentido, se sostiene que en este caso ser´ıan los propios pobres quienes estar´ıan en mejores condiciones de definir la pobreza y de identificar aquellas dimensiones en la que ´esta se expresar´ıa . Por cierto, eso no significa delegar en ellos la responsabilidad de construir los ´ındices o medidas multidimensionales sino permitirles orientar la b´usqueda de las dimensiones a incluir en dicha medida multidimensional.

En segundo lugar, tambi´en es posible utilizar principios del derecho como criterio para la selecci´on de dimensiones. En particular, la idea es que la pobreza vulnerar´ıa ciertos derechos de los individuos que bien pudieran entonces servir como criterios para la identificaci´on de las dimensiones en las que ´esta se expresa. Al respecto, existen dos fuentes principales a las que se podr´ıa recurrir para estos efectos, las que no son necesariamente excluyentes. Por una parte, a los derechos humanos, tal y como ellos han sido definidos

18_{En este trabajo no se realizaron actividades para definir de manera deliberativa las dimensiones, sino}

en las sociedades modernas a partir de la experiencia de la Revoluci´on Francesa y la posterior declaraci´on suscrita por las Naciones Unidas. En este sentido, no es que los derechos reconocidos universalmente como derechos humanos sean todos ellos expresi´on de aspectos o dimensiones de lo que entendemos como pobreza multidimensional sino que algunos de ellos est´an directamente vinculados a dicho concepto. Es el caso de los art´ıculos 22 al 27 de la Declaraci´on Universal de los Derechos Humanos, y que se refieren a lo que ha sido definido como derechos econ´omicos y sociales: derecho a la seguridad social (art´ıculo 22), al trabajo (art´ıculo 23), al descanso y las vacaciones (art´ıculo 24), a la salud y la vivienda (art´ıculo 25), a la educaci´on (art´ıculo 26) y el derecho a la cultura (art´ıculo 27). Como se puede ver, varios de ellos est´an directamente referidos a las dimensiones en las que se suele expresar las condiciones de pobreza.

Por otra parte, se puede utilizar como criterio los denominados derechos fundamen- tales, los que son considerados como inherentes tambi´en al ser humano y que quedan refrendados en la Constituci´on. En el caso de Chile, la Constituci´on de la Rep´ublica reco- noce como derechos de rango constitucional algunos de los derechos econ´omicos y sociales. Es el caso del derecho a la salud (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 9) y el derecho a la edu- caci´on (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 10): En el caso del trabajo, la Constituci´on declara el derecho a la libertad de trabajo (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 16) y el derecho a la negociaci´on colectiva (cap´ıtulo III, art´ıculo 19, inciso 18). En cuanto al derecho a la vivienda, ´este no forma parte de los derechos fundamentales que establece nuestra carta fundamental.

As´ı entonces, el que algunos de estos derechos puedan ser considerados como expresi´on de la multidimensionalidad de la pobreza, permitir´ıa precisamente orientar la selecci´on de aquellas dimensiones que encuentran respaldo a nivel normativo en el derecho. Evi- dentemente, no todos los derechos fundamentales ni todos los derechos humanos est´an vinculados a las dimensiones de la pobreza, ni todas esas dimensiones necesariamente gozan de reconocimiento constitucional como derechos, tal como lo ve´ıamos en el caso de la vivienda. Sin embargo, constituye un criterio normativo suficientemente robusto como para seleccionar dimensiones, toda vez que la propia evoluci´on del derecho que ha llevado a integrar estas diversas dimensiones es consecuencia de una evoluci´on de la conciencia moral de la sociedad. En t´erminos simples, es justamente porque esta conciencia moral evoluciona, el que hoy es posible ampliar la noci´on de pobreza a otras dimensiones que van m´as all´a simplemente de un determinado nivel de ingresos.

Una tercera alternativa para la selecci´on de las dimensiones es partir de la propia no- ci´on de desarrollo humano. En este caso, se trata de identificar aquellas dimensiones del desarrollo cuyas carencias constituir´ıan un obst´aculo al pleno despliegue de las capacida- des humanas. De este modo, la educaci´on, la salud, el trabajo, entre otras, constituyen dimensiones directamente vinculadas al despliegue de capacidades humanas que permiten a las personas poder desarrollarse y contribuir as´ı al desarrollo del pa´ıs. As´ı, la educaci´on ofrece al individuo condiciones para el despliegue de sus capacidades cognitivas, comuni- cativas y sociales. Los procesos de socializaci´on e integraci´on social tienen en la educaci´on a uno de sus principales factores. Por su parte, la salud constituye una dimensi´on que asegura el que los diversos procesos de desarrollo en el individuo puedan tener lugar. Sin

una condici´on de salud que permita al individuo poder hacer uso de sus capacidades, no es posible tampoco pensar en un adecuado desarrollo humano. A la vez, el trabajo expresa la capacidad de los individuos para transformar su entorno natural en orden a asegurar a trav´es de dicha transformaci´on la satisfacci´on de sus necesidades fundamentales. En este sentido es que se entiende que la educaci´on, la salud y el trabajo constituyen dimensiones fundamentales para medir las condiciones de pobreza que impiden a los individuos poder hacer pleno uso de sus capacidades.

Pero hay dimensiones que si bien en s´ı mismas no expresan directamente capacidades humanas, s´ı constituyen condiciones necesarias para el desarrollo humano. Es el caso de la vivienda y la habitabilidad del espacio. En ambos casos se trata de condiciones indispensables para el desarrollo de capacidades humanas. Un medio urbano adecuado, por ejemplo, permite el desarrollo adecuado de competencias cognitivas, comunicativas, asociativas, entre otras. De ese modo, si bien la vivienda no es en s´ı una capacidad sino un satisfactor de la necesidad de protecci´on y abrigo, por ejemplo, s´ı condiciona el que los individuos puedan desplegar sus capacidades humanas.

Ahora bien, en la propuesta de una medida multidimensional de la pobreza que hemos elaborado para nuestro pa´ıs, hemos utilizado como criterio para la selecci´on de las dimen- siones la combinaci´on de diferentes criterios. En primer lugar, era necesario considerar un criterio emp´ırico pues la medida multidimensional de la pobreza ser´a utilizada con los datos disponibles a partir de la encuesta CASEN, aunque de nuestra propuesta surjan recomendaciones en orden a incorporar preguntas o m´odulos al cuestionario para as´ı per- mitir una adecuada medici´on de aquellas dimensiones o indicadores que no se encuentren recogidos hasta ahora en la actual encuesta.

Junto a este necesario criterio emp´ırico, hemos considerado tambi´en el criterio de las capacidades y el criterio del enfoque de derechos. En esto hemos seguido la propuesta que hiciera la Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza en la definici´on de los umbrales sociales para Chile. Desde este punto de vista, la selecci´on de las dimensiones educaci´on, vivienda, salud, trabajo e ingresos responde tanto a lo que hasta aqu´ı se ha venido haciendo en materia de medici´on de pobreza a trav´es del enfoque del bienestar, como a los que hoy parecen desaf´ıos necesarios para nuestro pa´ıs en materia de combate a la pobreza, vale decir, la necesidad de incorporar un enfoque de derecho en la pol´ıtica social y una ampliaci´on del concepto de desarrollo m´as all´a de lo que se expresa ´unicamente en t´erminos de incremento de los ingresos.

Por ´ultimo, en relaci´on con estas dimensiones existe tambi´en un relativo consenso en el pa´ıs en torno a la necesidad de considerarlas como dimensiones complementarias a la del ingreso. En este sentido, es muy importante contar con una propuesta de medida multidimensional que adem´as cuente con el respaldo social y pol´ıtico necesario. Lo que se ha venido avanzando en materia de protecci´on social en Chile, as´ı como la relevancia que han llegado a tener en la ciudadan´ıa temas como el de la educaci´on o la vivienda, parece respaldar la idea de seleccionar estas dimensiones para nuestra propuesta de medida multidimensional.