3. Una propuesta de Medici´ on de Pobreza Multidimensional para Chile
3.9. Proceso de selecci´ on de indicadores y umbrales
A continuaci´on se plantean los principales puntos discutidos durante el proceso de definici´on de indicadores y umbrales a utilizar en la medida de pobreza. El detalle de los c´alculos se encuentra en el anexo.
3.9.1. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: educaci´on
El sistema educacional chileno ha sufrido modificaciones tanto en la definici´on de los conocimientos y competencias que entrega en cada uno de sus niveles como en la estruc- tura que lo conforma. Actualmente se compone de cuatro niveles educativos: parvularia, b´asica, media y superior. Como se plante´o en la definici´on de esta dimensi´on, la participa- ci´on, permanencia y logros en conocimientos constituyen los indicadores privilegiados para evaluar la trayectoria de los estudiantes en el sistema educativo y, con ello, la situaci´on de pobreza en estos t´erminos.
Sin embargo, en esta aplicaci´on estamos limitados por la informaci´on disponible en la encuesta CASEN, raz´on por la cual se opt´o por considerar b´asicamente dos aspectos: acceso y calidad. El acceso u oportunidad de participaci´on en el sistema educativo es el indicador m´as b´asico en esta dimensi´on. Al respecto es necesario considerar que el umbral m´ınimo que la sociedad establece en acceso a educaci´on ha ido cambiando con los a˜nos, reflejado en cuatro Reformas Educacionales que han modificado el n´umero de a˜nos de escolaridad obligatorios: la ley de 1920 estableci´o 4 a˜nos; la Reforma de 1929 elev´o de 4 a 6 los a˜nos de educaci´on obligatorios; la Reforma de 1965 instaur´o el nuevo sistema que reemplaza Preparatoria y Humanidades por Educaci´on B´asica y Media y establece 8 a˜nos obligatorios; y finalmente la Reforma del a˜no 2003 estableci´o 12 a˜nos como el m´ınimo legal. As´ı, definimos el indicador de acceso al sistema educativo de acuerdo a: la asistencia a un establecimiento educacional para los menores que de acuerdo a su edad no han alcanzado el m´ınimo de escolaridad por ley actual, y el m´ınimo de a˜nos de escolaridad obligatorios correspondiente a cada tramo etario para las dem´as personas. Adem´as, siguiendo la pro- puesta de la Fundaci´on para la Superaci´on de la Pobreza, se discuti´o considerar el acceso a educaci´on parvularia, espec´ıficamente al nivel Transici´on. Si bien el acceso a este nivel educativo no es obligatorio por ley, hay numerosos estudios que indican la importancia de una educaci´on apropiada temprana y este tema ha estado fuertemente discutido en la opini´on p´ublica. Se plante´o tambi´en la posibilidad de considerar carencia en acceso en el nivel medio, sin embargo optamos por no imponer este m´ınimo, basados en los ´ultimos lineamientos de pol´ıtica p´ublica en cuanto a cobertura, que est´an enfocados en el nivel de transici´on (4 a 6 a˜nos): el a˜no 2001 fue establecido el Programa de Ampliaci´on de Cobertura para Primer Nivel de Transici´on (4 a˜nos) y el a˜no 2008, la Ley de Subvenci´on Educacional Preferencial contempla recursos de forma permanente para este nivel.
Un segundo aspecto relevante de esta dimensi´on se refiere a la calidad de la educa- ci´on obtenida, la cual se mide idealmente mediante test congnitivos estandarizados. En este caso, considerando la informaci´on disponible en la encuesta CASEN, se discuten tres indicadores: saber leer y escribir, rezago para los menores en edad de estar estudiando y 12 a˜nos de escolaridad para las personas en edad econ´omicamente activa. El primer indicador constituye un ´ındice de logros b´asicos necesarios para que un individuo pueda desenvolverse en la sociedad en la cual est´a inserto. El segundo indicador se refiere a la calidad de la educaci´on que est´a recibiendo un menor (que por tanto tiene acceso) en el presente. As´ı un menor que asiste a un establecimiento educacional en el nivel correspon- diente de acuerdo a su edad, recibe una educaci´on de calidad m´as apropiada que la de un menor que actualmente asiste pero que se encuentra varios a˜nos atrasado, y que por tanto est´a recibiendo los conocimientos m´as b´asicos, sin recibir a´un los conocimientos con- siderados m´ınimos para su edad. El tercer indicador refiere a los conocimientos m´ınimos que una persona en edad econ´omicamente activamente necesita hoy para desenvolverse adecuadamente. Es decir, si bien una persona de 50 a˜nos puede haber realizado la edu- caci´on m´ınima obligatoria al momento de su ni˜nez, los conocimientos adquiridos no son suficientes para desenvolverse hoy adecuadamente. Este ´ultimo indicador recibi´o algunas cr´ıticas en el seminario internacional “Medici´on multidimensional de la pobreza en Am´eri- ca Latina” organizado por CEPAL, OPHI, FSP y MIDEPLAN por imponer un umbral
demasiado exigente. Sin embargo, por otro lado, los resultados preliminares de la FSP en su estudio “Voces de los pobres” indican que efectivamente este umbral es percibido como relevante en cuanto a la pobreza. Finalmente optamos por no considerarlo, decisi´on basa- da principalmente es que si bien nos parece que este umbral es relevante, no contamos con umbrales equivalentes para las dem´as dimensiones, por lo que su imposici´on equivaldr´ıa a dar injustificadamente un peso mayor a esta dimensi´on por sobre las dem´as.
Un caso a considerar con detenci´on es el de las personas que requieren educaci´on diferencial. Por un lado, los menores deben tener las mismas oportunidades de acceso y por tanto deben asistir a un establecimiento educacional. Adem´as tenemos la restricci´on de que no contamos con a˜nos de escolaridad para estas personas pues en CASEN se registra curso cero. As´ı para los adultos de este grupo, consideramos como m´ınimo el tener acceso al menos hasta alcanzar los conocimientos b´asicos de saber leer y escribir. De acuerdo a esta definici´on, un adulto que asiste es no carente en acceso, un adulto que no asiste y sabe leer y escribir tampoco es carente y un adulto que no asiste y no sabe leer y escribir es carente en acceso. No consideramos una medida de calidad para esta subpoblaci´on m´as all´a del conocimiento m´ınimo en el umbral de acceso.
3.9.2. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: salud
Existen tres aspectos a considerar en esta dimensi´on: acceso a un sistema de salud, calidad del servicio de salud y estado general de salud de la persona. En cuanto a acceso a un sistema de salud, se consider´o utilizar tres indicadores en base a preguntas de la encuesta CASEN: el tener alg´un sistema previsional, la no consulta por problemas de salud en los ´ultimos 30 d´ıas por falta de acceso y la no cobertura AUGE por falta de informaci´on o por no pertenecer al tramo etario cubierto. Esta ´ultima posibilidad la incorporamos siguiendo las recomendaciones de la FSP. En el anexo se discute en detalle la incorporaci´on de estas preguntas. A partir de ese an´alisis, decidimos considerar como privaci´on en acceso s´olo a las personas que no cuentan con un sistema previsional de salud, descartando las otras preguntas por poseer un nivel de no respuesta elevado comparativamente con el porcentaje de personas privadas de acuerdo a ellas. En cuanto al indicador seleccionado y siguiendo un comentario realizado por la contraparte, estudiamos las caracter´ısticas de la poblaci´on que no cuenta con un sistema previsional de salud, es decir que accede como particular, y no encontramos evidencia significativa de que estas personas pertenezcan a los deciles m´as ricos y que por lo tanto el acceder como particulares no represente una restricci´on.
En cuanto a calidad de la atenci´on del servicio de salud existen varias preguntas en CASEN pero que est´an limitadas a las atenciones efectivamente recibidas por las personas que sufrieron alg´un problema en su salud durante un per´ıodo limitado de tiempo. As´ı no consideran calidad en general del sistema de salud y una persona que no tuvo un problema de salud reciente no puede ser identificada como carente en la calidad del servicio al que puede acceder, si bien, en caso que necesite recurrir al servicio, la calidad de ´este puede ser deficiente. Por este motivo, descartamos la utilizaci´on de los indicadores de calidad del servicio de salud.
Por ´ultimo se estudia el estado de salud de los individuos en base a tres sets de pregun- tas: estado nutricional, problema de salud en los ´ultimos 30 d´ıas y atenci´on por alguna de las patolog´ıas AUGE durante los ´ultimos 12 meses. Las preguntas de estado nutricional son descartadas pues el porcentaje de la poblaci´on de quienes no se tiene informaci´on, restringidos al universo correspondiente a la pregunta, es relativamente alto comparado con el porcentaje que efectivamente podemos identificar como carentes. As´ı decidimos utilizar los ´ultimos dos indicadores de carencia del estado de salud de las personas.
3.9.3. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: empleo
Para estudiar la privaci´on en la dimensi´on empleo se consideran dos aspectos: la falta de empleo y la calidad deficiente de los mismos. En la subdimensi´on de acceso, consideramos carentes a los individuos desocupados y a los inactivos cuya raz´on de no buscar empleo refleja una condici´on latente de desocupaci´on. La discusi´on en cuanto a la calidad de los empleos es mucho m´as compleja. La calidad de un empleo suele relacionarse con la formalidad del mismo y por tanto medirse a trav´es de variables como contrato de trabajo (para los trabajadores asalariados) y cotizaci´on en alg´un sistema previsional (para todos los trabajadores). Existen otras variables interesantes que usualmente se ocupan en indicadores de calidad como la posibilidad de capacitarse, el nivel de remuneraci´on y el tiempo de tenencia del empleo, as´ı como ´ındices compuestos a partir de estas variables. En el anexo se discute en detalle la incorporaci´on de variables en el indicador de calidad de empleo. Optamos por considerar cotizaci´on en un sistema previsional para los trabajadores independientes y familiares no remunerados y una combinaci´on de cotizaci´on y contrato de trabajo para los trabajadores asalariados.
Una discusi´on importante en este dimensi´on refiere al universo que puede sufrir esta carencia. Consideramos que s´olo personas de 15 o m´as a˜nos pueden verse afectadas por un d´eficit en esta dimensi´on, en primera instancia porque ocupamos preguntas de CASEN que tienen por definici´on este universo. ¿Incluimos a los adultos mayores que no tienen empleo o tienen un empleo de malas condiciones? Se podr´ıa pensar que en el caso de adultos mayores, la b´usqueda de un empleo responde a una b´usqueda de los recursos m´ınimos necesarios para satisfacer sus necesidades, y no una b´usqueda de empleo como un medio de desarrollo personal. El caso de los ni˜nos tambi´en es complejo. Un menor que no se encuentra privado en educaci´on, salud, ingresos ni vivienda, ni tampoco se encuentran privados sus padres en esas dimensiones, que s´ı est´an privados de empleo, ¿est´a privado en empleo? Responder esta pregunta sin confundir con el efecto directo de la dimensi´on ingresos, no es trivial. ¿Tiene el empleo de los padres un valor en s´ı mismo para el bienestar del menor? M´as a´un, si un menor vive con sus padres, su padre est´a desocupado y su madre es due˜na de casa, ¿basta que uno de sus padres, en este caso su madre, est´e no privado en empleo para que el menor no lo sea? ¿incluso cuando el adulto no privado es porque no tiene empleo ni lo desea? ¿o por el contrario es necesario que haya un adulto empleado? ¿y si un menor vive con sus abuelos que no desean trabajar? La pregunta finalmente es ¿qu´e significa ser privado en la dimensi´on empleo? ¿estar privado de los beneficios que trae el estar empleado? Esta pregunta no tiene una respuesta clara. A partir de esta
discusi´on es que se decidi´o considerar esta dimensi´on s´olo para las personas en edad de trabajar, que definimos como las persones entre 15 y 59 a˜nos en el caso de las mujeres y entre 15 y 64 a˜nos en el caso de los hombres. Es para este grupo etario para el cual se presentan los resultados de empleo. Para los ni˜nos y los adultos mayores consideramos solo 4 dimensiones, excluyendo ´esta.
3.9.4. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: vivienda
El Ministerio de Vivienda desarroll´o en el a˜no 2004 una metodolog´ıa para medir el d´eficit habitacional a partir de los datos del CENSO 2002, metodolog´ıa homologada y adoptada por MIDEPLAN el a˜no 2007. Las subdimensiones consideradas en estos indi- cadores son: materialidad de la vivienda, saneamiento, tipo de vivienda, hacinamiento y allegamiento. La incorporaci´on de indicadores de cada uno de estos aspectos es discutida en detalle en el anexo. Se observa que las necesidades de materialidad y tipo de vivienda est´an cubiertas por la gran mayor´ıa de la poblaci´on, y es el indicador de saneamiento el que presenta mayores niveles de carencia.
Teniendo en cuenta la necesidad de contar con una medida que sea parsimoniosa, y que a mayor n´umero de indicadores en una dimensi´on, m´as artificialmente importante es esa dimensi´on en la medici´on de la pobreza, se opt´o por considerar tres indicadores en la dimensi´on vivienda: condici´on de allegamiento, como un indicador de la falta de acceso a una vivienda, y servicio higi´enico y hacinamiento como indicadores de la calidad de la misma.
3.9.5. Proceso de selecci´on de indicadores y umbrales: ingresos
Para la dimensi´on de ingresos consideramos tres posibles indicadores binarios de pri- vaci´on excluyentes, todos basados en el ingreso per c´apita:
Una l´ınea de pobreza absoluta, que corresponde a la l´ınea de pobreza actualmente utilizada por MIDEPLAN, basada en los c´alculos de CEPAL.
Una l´ınea de pobreza absoluta actualizada, que corresponde a la propuesta de La- rra´ın y consiste en la actualizaci´on de los valores de las canastas b´asicas (ver docu- mento n◦44 de la bibliograf´ıa).
Una l´ınea de pobreza relativa, definida como el 60 % de la mediana, siguiendo la metodolog´ıa utilizada por la mayor´ıa de los pa´ıses europeos.
Los valores de estas l´ıneas en pesos del a˜no 2006 se presentan en la siguiente figura. El objetivo de utilizar tres umbrales distintos en esta dimensi´on es evaluar c´omo cam- bian las medidas multidimensionales de pobreza que se presentan cuando cambia el umbral en esta dimensi´on.
Figura 3: Valores de las l´ıneas de pobreza utilizadas
Línea de pobreza Zona Valor ($)
LP absoluta (MIDEPLAN) Urbano 47,099
Rural 31,756
LP actualizada (Larraín) Urbano 71,499
Rural 43,793
LP relativa (60% mediana) 61,269