La facultad de ratificación

Esta facultad tampoco ha tenido un desarrollo pacífico. En mérito a dichas facultades, en sus inicios, el CNM procedió a efectuar la votación de las ratificaciones, entendiendo que, siendo un acto de confianza pública en el magistrado, no requería motivación. Este hecho generó el inicio de una serie de procesos constitucionales y de una solución amistosa por parte del Estado peruano con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (fundamento jurídico 17 de la STC 1412-2007-AA/TC – caso Lara Contreras), a partir de lo cual se ha procedido a motivar la decisión de ratificar o no ratificar a un magistrado, sea este del Poder Judicial o del Ministerio Público160

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En el caso Almenara Bryson (STC N° 1941-2002-AA/TC) el Tribunal consideró que la no motivación de la decisión de no ratificar a un magistrado no se contraponía al Estado Constitucional de Derecho y a los valores que la institución persigue (fdto jurid. 20).

. Pese a la prohibición expresa del artículo 142º de la Constitución, un grupo de jueces que conocieron las acciones de amparo promovidas por los afectados con la medida, estimaron las demandas, sustentando su decisión, entre otros argumentos, en la afectación al debido proceso, ya que la falta de motivación implicaba tal trasgresión. Este quizá sea el punto de inicio del control de legalidad con respecto al CNM. En esos momentos, dichos magistrados fueron duramente criticados por la contravención a la Constitución, sin embargo, el transcurso del tiempo nos muestra que la no motivación implica una forma de arbitrariedad. Con relación a la posibilidad de efectuar dicho control, tal como se ha precisado precedentemente, éste si es posible conforme a los criterios expresados en la antes analizada STC Nº 2409- 2002-AA/TC (caso Gonzales Ríos) en donde estableció que la función de ratificación sí era plausible de control, empero a través de la vía constitucional.

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Posteriormente en el año 2004, se promulgó el Código Procesal Constitucional – Ley 28237-, el cual en su artículo 5.7 señala:

No proceden los procesos constitucionales cuando:

7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado;

Ante tal disposición, el Tribunal Constitucional, en el segundo fundamento de la STC Nº 3361-2004-AA/TC (Caso Álvarez Guillén) precisó:

Desde el 1 de diciembre de 2004 se encuentra vigente el CPC, el cual, en su artículo 5.°, inciso 7), señala que (…)

De este modo puede deducirse, contrario sensu, que sí proceden los procesos constitucionales respecto de resoluciones definitivas del CNM, cuando estas sean inmotivadas y/o cuando hayan sido emitidas sin audiencia del interesado.

A partir de dicha precisión, a través del proceso de amparo se ha efectuado el control de la actividad del CNM en lo que respecta al proceso de ratificación, habiéndose expedido dos sentencias que son las más relevantes respecto a esta facultad: La primera corresponde a la STC Nº 3361-2004-AA/TC (Caso Álvarez Guillén) que estableció la exigencia de la motivación de las decisiones que dispongan la no ratificación de un magistrado. Así también dicha sentencia estableció una serie de garantías como el acceso a la información por parte de los magistrados respecto de la documentación que sustenta su no ratificación, a un examinador independiente, a la exigencia de una decisión motivada y a la pluralidad de instancias161

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A partir de los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, el CNM ha procedido a modificar su reglamento a fin de brindar al magistrado involucrado las garantías del debido procedimiento; así, una de las últimas incorporaciones se refieren al Recurso Extraordinario que ha sido habilitado para ser interpuesto contra la decisión de no ratificación. Dicho recurso fue introducido a través de la Resolución del Consejo Nacional de la Magistratura N°039-2006-PCNM del 13 de julio de 2006, a través de la cual se modificaron los artículos 32 y 33 del Reglamento aprobado por Resolución N° 1019-2005-CNM del 01 de julio de 2005.

. También estableció parámetros objetivos que deben tener en cuenta los Consejeros al momento de efectuar la evaluación de ratificación. Sin embargo, dichos criterios vinculantes, sólo podían ser de

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aplicación a procedimientos posteriores a la publicación de dicha sentencia. Empero, esta interpretación fue modificada a través de la STC 1412-2007-AA/TC (caso Lara Contreras), la cual extendió las garantías procesales expresadas anteriormente a todas las decisiones emitidas en mérito a la facultad de ratificación, sea cual fuere el tiempo en que se produjo. Así señaló:

DEJAR sin efecto el precedente vinculante establecido en la STC 3361-2007-AA/TC, y conforme a lo estipulado en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, SENTAR como nuevo precedente lo siguiente:

Primero.- Todas las resoluciones evacuadas por el Consejo Nacional de la Magistratura, en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales deben ser motivadas, sin importar el tiempo en que se hayan emitido; este criterio deberá ser tenido como fundamento a tener obligatoriamente en cuenta por los jueces de toda la República como criterios de interpretación para la solución de casos análogos.

Un punto que considero necesario resaltar, es el sentido que tiene este control por parte del Tribunal Constitucional. Nótese que los precedentes están relacionados a cuestiones procesales pero no a lo que es materia de fondo de la decisión de no ratificar. Sin embargo, sin duda que los criterios de ratificación están compuestos de conceptos jurídicos indeterminados como son la idoneidad, probidad, honestidad, buen comportamiento etc., los cuales, si bien tienen una conceptualización semántica, adquieren dificultades de aplicación para determinar en qué casos se incumple cada uno de ellos. Estos conceptos jurídicos indeterminados se han constituido en una eficaz técnica de control de la discrecionalidad, lo cual no se advierte desarrollado en el presente caso. No es menos cierto que, si bien el Reglamento del CNM así como su propia doctrina expresada en sus resoluciones que emana del ejercicio de tal facultad, ha ido delimitando y concretizando estos conceptos, no debe descartarse la posibilidad que en algún caso se pueda cuestionar dicha delimitación y recurrir, vía proceso de amparo, la resolución que consideró el acto “x” como uno que contraviene la probidad o la honestidad o el buen comportamiento.

Un segundo punto que considero necesario destacar es la aparente contradicción que ha establecido el Tribunal Constitucional respecto de lo estipulado en el

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artículo 154.2º de la Constitución. En efecto, el citado artículo señala: “Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura: Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. El proceso de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias.”. Sin embargo en el fundamento jurídico 22º de la STC 3361-2004-AA/TC –caso Álvarez Guillén (ratificando lo señalado en las STC Nºs. 1941-2002-AA/TC – caso Almenara Bryson y 1550-2003-AA/TC – caso Perla Montaño) ha señalado:

De otro lado, es necesario definir cuál es la consecuencia accesoria, no por ello menos trascendente, que trae consigo la no ratificación. Según el propio texto constitucional, en su artículo 154.°, inciso 2, luego de la evaluación del magistrado, los que no sean ratificados no podrán reingresar al PJ ni al MP.

Al respecto, de la forma como está prevista en la Constitución, se debe considerar que la no ratificación es un acto más trascendente que la propia potestad disciplinaria, lo cual, de suyo, exige más acuocidad a los consejeros en su función, por más que la normatividad tenga un sentido contrario, tal como lo ha advertido ya este Colegiado en el fundamento 22.º de la sentencia expedida en el Exp. N.º 1941- 2002-AA, en el cual, intentando dar un sentido al contenido normativo de la Constitución, estimó que, al no ser sanción, la prohibición de reingreso a la carrera judicial o fiscal es incongruente con la Constitución, pues sería absurdo que los efectos de una no ratificación puedan ser más drásticos que la de una medida disciplinaria, motivo por el que consideró que los magistrados no ratificados no están impedidos de postular al PJ o al MP.

Abundando sobre esta materia, este Tribunal también ha precisado, en el fundamento 17 de la Sentencia del Expediente N.° 1550-2003-AA/TC, caso Clara Aurora Perla Montaño, que dicha incongruencia (impedimento) no sólo afecta la misma naturaleza de la ratificación sino también el principio de legalidad sancionador [artículo 2.°, inciso 24, literal d) de la Constitución162

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Si bien la actual Constitución no establece que el magistrado destituido pueda reingresar a la Magistratura, el artículo 177.8 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente con anterioridad a la actual Constitución establecía: “Son requisitos comunes para ser Magistrado: No haber sido destituido de la Carrera Judicial o del Ministerio Público o de la Administración Pública o de empresas estatales, por medida disciplinaria, ni de la actividad privada, por causa o falta grave laboral;” dicha disposición ha sido también considerada en la actual Ley de Carrera Judicial – Ley N° 29277 en cuyo artículo 4.7 señala: “Son requisitos generales para el ingreso y permanencia en

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Debemos precisar que si bien dicho fundamento no aparece como vinculante, no deja de llamar la atención la incongruencia que el Tribunal afirma que contiene la citada disposición con la propia Constitución. Posteriormente, en el caso Jacobo Romero – STC N° 1333-2006-AA/TC, el Tribunal ratificó tal razonamiento estableciéndolo como una regla sustancia vinculante. Así el Tribunal determinó:

Regla sustancial : El Consejo Nacional de la Magistratura debe tener presente

que, el Tribunal Constitucional, en tanto supremo intérprete de la Constitución, ha integrado el artículo 154.2º, con el numeral 2.2º, ambos de la Constitución, en el sentido que no se puede impedir en modo alguno el derecho de los magistrados no ratificados de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público, pues el hecho de no haber sido ratificado no debe ser un impedimento para reingresar a la carrera judicial.

Este es pues el desarrollo del control del CNM en materia de ratificación. Tal como hemos mencionado, la presencia de conceptos jurídicos indeterminados puede conllevar a que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ingrese al análisis del contenido de dichos conceptos, cosa que aún no apreciamos pero que tampoco descartamos.

El sometimiento de la Administración al Derecho en este aspecto ha tenido un controvertido desarrollo que incluso ha llegado a instancias internacionales lo que ha permitido alcanzar garantías esenciales que equilibran el derecho a la inamovilidad del cargo con la necesaria idoneidad para ejercerlo.