SEGUNDA PARTE LA NUEVA POLÍTICA MIGRATORIA ARGENTINA
CAPÍTULO 1. LOS PROLEGÓMENOS DE LA LEY
3. E L PROCESO DE GESTACIÓN DE LA LEY
La ley fue producto de un largo proceso de debate entre una multiplicidad de actores y en este sentido, puede afirmarse que su gestación es un modelo para la adopción de normas. Como apunta Mármora, “fue el resultado de un largo proceso de discusiones y consensos tanto al interior del poder legislativo como de éste con el poder ejecutivo, y de ambos con los diferentes sectores de la sociedad civil”20. Se señala así que “el camino elegido para su elaboración fue el más largo…”21. Se realizaron varias reuniones de debates, un seminario el 1 de diciembre de 2000 y una audiencia pública el 26 de septiembre de 2002.
Durante el año 2000 algunas organizaciones de Buenos Aires que trabajan con migrantes habían comenzado a reunirse para proyectar las diversas actividades y trata de resolver los problemas más acuciantes de los propios migrantes (falta de documentación, abuso a sus derechos, etc.). Así se constituyó la Mesa de Organizaciones para la Integración de los Inmigrantes o “Mesa de organizaciones en defensa de los derechos de los inmigrantes”22 integrada por: SERPAJ, Servicio de Paz y Justicia; CELS, Centro de Estudios Legales y Sociales; CEMLA, Centro de Estudios Migratorios Latinoamericanos; CAREF, Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a Refugiados y a Migrantes; FCCAM, Fundación Comisión Católica Argentina de Migraciones; Arzobispado de Buenos Aires (Departamento de Migraciones); CTA, Central de los Trabajadores Argentinos (Departamento de Migraciones), Central de Trabajadores Argentinos; APDH, Asamblea Permanente por los Derechos Humanos; RIMCA, Red de Investigadores en Migraciones Contemporáneas en Argentina, OIM, Organización Internacional para las Migraciones.
Entre sus objetivos figuran el favorecer los procesos de integración de los inmigrantes en nuestro país, mantener la atención sobre el respeto a los derechos de los inmigrantes, canalizar las inquietudes de las colectividades inmigrantes hacia los organismos competentes, mantener informados a grupos y organizaciones del país y promover una correcta información en la prensa sobre los problemas de los inmigrantes23. Sus encuentros sistemáticos datan de 1996, con una
reunión semanal o cada 15 días. Según sus participantes, la “Mesa” representó “una modalidad
20 Mármora, Lelio, “La ley de migraciones como contexto normativo (de la “ley videla” a la Ley de Migraciónes
25.871”, en Giustiniani, Rubén, Migración, ob. Cit., p. 63.
21 Giustiniani, Rubén, “Fundamentos...”, en Giustiniani, R., Migración, ob. Cit., p. 15.
22 Correa, Violeta, “La nueva ley de migraciones y la participación de las organizaciones de la sociedad civil”, en
Giustiniani, R., Migración…ob. Cit., p. 174.
de intervención frente a los diferentes problemas que afectaban a los inmigrantes y se expresó a través de un conjunto de acciones, instituciones o grupos que actuaron de manera conjunta…guiados por un objetivo común”24.
Para “abrir el debate” se organizó el seminario “Política y normativa migratoria en la Argentina”. Este seminario tuvo lugar el 1 de diciembre del 2000 organizado por el Ministerio del Interior y la Comisión de Población y Recursos humanos de la Cámara de Diputados25.
La idea del seminario, según se destaca al momento de la conferencia de apertura, no es sacar conclusiones cerradas, sino iniciar “un camino para saldar una deuda que… tiene el Parlamento en su conjunto, y que es que en 17 años de vida democrática no hayamos podido todavía establecer una normativa legal para la temática migratoria en la Argentina”26. En este orden de ideas, no se trata de partir “de cero”, sino que recoge el dictamen que había perdido estado parlamentario, destacando los puntos fuertes del mismo27. Podemos destacar, por demás, que esta primera intervención plantearía como sentido de la reunión y del proyecto mismo el ver la migración desde una perspectiva “realista”: “[esto] significa, como primera conclusión, que no podemos tener gente en nuestro país sin que sepamos quiénes son, entonces debemos trabajar para que sepamos perfectamente quiénes son todos los que habitan en el suelo argentino”.
“Realista” también significaba adecuar a la realidad una normativa que, por más restrictiva y represiva que fuera, no iba a cambiar la existencia de un movimiento de personas que por demás, respondía a una dinámica mucho más amplia que aquella que pudiera o pretendiera aprehender una ley nacional. Por otro lado, formaba y todavía forma parte de la realidad argentina es que está incluida dentro de los espacios de tránsito, origen y destino del tráfico y la trata de personas; uno de los ejes fundamentales al respecto es que parte de la adecuación de la norma a la realidad será desplazar al rol de los migrantes: de criminalizados y destinatarios de aquellas medidas
24 Correa, Violeta, “La nueva ley…”, ob. Cit., p. 176.
25 Participaron en el mismo, por orden de disertación: El Diputado Rubén Guistiniani. P. Ildo GRIZ, por la
Fundación Comisión Católica Argentina de Migraciones Dn. Enrique OTEIZA, por el CELS Movimiento Obrero. Prof. Alberto Abraham SZWARC, por la Federación de Colectividades. Lic. Alejandro GIUSTI, Director de Estadísticas Sociales y de Población. Dr. Noel BREARD, Director de Investigación, Política y Desarrollo Demográfico. Lic. Jorge GURRIERI, por la Organización Internacional para las Migraciones. Dra. Nora PÉREZ VICHICH, Ministerios de Trabajo y de RREE y Culto. Dra. Adriana ALFONSO, Dirección Nacional de Migraciones. Diputado Nacional Enzo HERRERA PÁEZ. Diputada Nacional Marta PALOU. Diputado Nacional Franco CAVIGLIA. Ángel ROIG, Director Nacional de Migraciones. Diputado Nacional Juan Pablo CAFIERO – Vicepresidente 1° de la H. Cámara de Diputados de la Nación.
26 Palabras del Diputado Giustiniani, Presidente de la Comisión de Población y Recursos Humanos. 27 Hemos dado cuenta de los principales puntos del Dictamen en un parágrafo anterior.
supuestamente destinadas a combatir el empleo ilegal y el tráfico, a sujetos de derechos reconocidos en ocasiones como víctimas y no como responsables del problema.
A. Roig (Director de la DNM) representando al Ministro del Interior, hace hincapié, por ejemplo en la inserción de una política migratoria de cara al MERCOSUR, remarcando que las “políticas migratorias resultan ineficaces si no contemplan el marco de integración en el que están comprometidos los países” (énfasis agregado).
En el primer panel se abordó el panorama de la migración en Argentina, del cual hemos dado cuenta en diversos apartados de este trabajo. Algunos oradores hicieron énfasis en que la situación de pobreza y desamparo, “la situación de desespero en la que vive la mayoría de los inmigrantes en la Argentina tiene que ver con las dificultades que se relacionan con la regularización de su situación migratoria.
Oteiza, por su parte, resume la situación el panorama de la situación Argentina en los mapas de la inmigración: mayor inmigración limítrofe, creciente emigración de argentinos. “La inmigración dominante actual, que no es más la masiva europea, sino la relativamente moderada de los países latinoamericanos, es hoy en día la corriente inmigratoria mayor, tiene carácter estructural, es una inmigración que tiene sus colectividades instaladas en el país, desde siempre…y esto aparece en todos los censos”.
También se destacó la importancia de contar con una política de Estado: “un país debe tener una verdadera política inmigratoria por encima de una ley migratoria… Hoy, para una política migratoria, tenemos, por favor, que dejar de lado chauvinismos y tenemos que dejar de lado malformaciones con respecto a las informaciones que muchos difunden creyéndose dueños de la verdad”
El segundo panel se aboca al tratamiento de las políticas migratorias. El representante de la OIM (Jorge Gurrieri) que abre el panel destaca que el diseño de las políticas migratorias para la argentina y su gobernabilidad enfrenta una “situación compleja”: la inexistencia de una política explícita y coherente (aceptación o rechazo) y de un cuerpo normativo apropiado han determinado la acumulación de ciudadanos, principalmente de países limítrofes, en las filas de la ilegalidad migratoria. Menciona varias razones que compartimos: (i) incapacidad del Estado para comprender “la significación de los ámbitos espaciales por donde se producen los procesos migratorios, entre cuyos rasgos se pueden señalar la existencia de fronteras frágiles,
proximidades geográficas y de vecindad, continuidades socio culturales entre algunas regiones”; (ii) determinados aspectos institucionales de antigua data que condicionan la modalidad del proceso migratorio (acuerdos de simplificación, procesos de integración hoy en marcha); (iii) una visión distorsionada de la significación cualitativa y cuantitativa de las migraciones y de su impacto en los mercados laborales y otros sectores de la sociedad28; (iv) incomprensión de la diferencia entre una política real y una política ideal. Este es, a su juicio, un factor medular. Los requisitos impuestos respondían a una situación ideal que no comprendía la lógica de los movimientos migratorios.
Otro de los niveles en que es necesario trabajar es el del “discurso antimigratorio”. Aquella inexistencia de una política explícita permitió utilizar (el discurso sobre) la migración como una válvula en tiempo de crisis. La otra línea argumental se basa en la construcción de mitos sustentados en interpretaciones simplistas y lineales sobre los efectos de esta migración, amén del uso de información distorsionada de la realidad. Termina su alocución con la misma exhortación de otros oradores acerca de la política de Estado en materia de migración: “La construcción de una política migratoria es una acción de largo aliento, como política de Estado debe ser consensuada con la sociedad civil y requiere decisiones parlamentarias, planteando objetivos coherentes con el desarrollo de nuestro país, el respeto por los derechos humanos de los migrantes”.
El 28 de agosto de 2002 (apenas un mes antes de la Audiencia Pública), la Mesa es recibida, a su pedido, en la Comisión de Población y Recursos Humanos29. En dicha reunión exponen un documento que había sido adoptado recientemente en la Conferencia Sudamericana de Migraciones que se realizó el 15 y 16 de agosto de aquel año en Quito, del cual destacan la necesidad de armonizar las legislaciones de los países latinoamericanos, y porqué no pensar en una amnistía recíproca: “Todos estudian la necesidad en comenzar a ponerse de acuerdo en las políticas que tiene cada uno en su propio país y cómo hacer para beneficiar a sus nacionales
28 “Respecto del real impacto, en particular la latinoamericana, en el mercado laboral y en el tema específico de la
desocupación, cabe recordar los estudios realizados por el INDEC, la Fundación Mediterránea, el CONICET, todos los cuales fueron coincidentes en señalar de que no existe, a partir de información objetiva, fundamentalmente de las encuestas permanentes de hogares, razones objetivas para establecer relaciones que hagan a la llamada culpabilidad de los migrantes con respecto a los procesos de desocupación o al tema del desplazamiento de la mano de obra en el mercado local. Algo parecido podríamos señalar con respecto al tema del uso de los servicios y de la educación, donde tampoco los estudios realizados muestran una incidencia, digo más allá de sus porcentajes en la población con respecto a estos servicios, salvo, yo diría quizás, en áreas de fronteras en las cuales el tránsito vecinal y las transmigraciones presentan una incidencia mayor en determinados puntos de la frontera”.
29 Versión taquigráfica completa en:
fuera de su patria”30. También, que en numerosas ocasiones se refiere a la necesidad del reconocimiento de derechos humanos al migrante.
Asimismo, en la audiencia se deja en claro que los inmigrantes que no tienen regularizada su situación migratoria no han cometido un delito, sino que la infracción es a lo sumo una de tipo administrativo. Otros temas que se tocan es la falta de acceso a la salud, a la justicia, la obligación de denunciar incluso para quienes dan alojamiento gratuito y la falta de reconocimiento al derecho a la reunificación familiar.
En septiembre de 2002 se celebra una audiencia pública para discutir el proyecto. La misma convocó a unas 150 personas, entre público y participantes, en la sala de conferencias del Palacio Legislativo: académicos, investigadores, legisladores, representantes de ONGs, de colectividades varias, consulados, embajadas y organismos gubernamentales31.
El objeto de la misma, según se declarara, sería es la de constituir una “instancia de participación en el proceso de toma de decisión legislativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella”. Las opiniones recogidas durante la audiencia serían de carácter consultivo y no vinculante.
Dado que muchos de los oradores habían participado también del Seminario realizado dos años antes, muchas de las intervenciones son reproducciones de sus participaciones anteriores, con alguna actualización.
30 Intervención de Mario Santillo.
31 En el libro Migración, un derecho humano, se acompaña como anexo la transcripción de algunas de las
intervenciones. Los oradores de la Audiencia Pública: Representantes del Estado Nacional: Alejandro Giusti, Director del INDEC, Enrique Oteiza, Presidente por entonces del INADI, Gabriel Chausovsky, juez de la Cámara Federal e Apelaciones de Entre Ríos y Director del Curso de posgrado “Derecho de la extranjería” en la UNL. Diputados: Ricardo Gómez, Alicia Gutiérrez, Marta Palou. Nora Pérez Vichich, del Ministerio de Trabajo. Gustavo Dalmiro Roca, de Gendarmería Nacional. José Vigo Mendoza, asesor de Diputados. Representantes de la Ciudad de Buenos Aires. Alicia Olivera (Defensora del Pueblo de la Ciudad), Cecilia Piñeiro, Dirección de Derechos Humanos de la Ciudad. María Cristina de Ciervo, Dirección General de la Mujer de la Ciudad. Representantes municipales. Alejandro Mesa, Defensoría del Pueblo de Avellaneda. Representantes de organizaciones civiles. Víctor Abramovich, CELS. Padre Ildo Gris, de la Comisión Católica de Migraciones. Juan González, de la CTA. Agni Castro Pitta, del ACNUR. Victoria Correa del CAREF. Lelio Mármora por la OIM. Salomón Ramírez Santa Cruz, club paraguayo. Manuela Natividad Obeso González, de Mujeres peruanas unidas. María Perés Hermosa, Asamblea Barrial 20 de diciembre de san Telmo. Lilian Camacho, Movimiento boliviano por los derechos humanos. Abad castro, Patrocinio jurídico gratuito de abogados de la Ciudad. Investigadores. Susana Novick, del CONICET. Mario Santillo, del CEMLA. Kuo Wei Sui Lee. Ramona Alvarez Fleitas, investigadora paraguaya en ORAPE.
En su apertura, Giustiniani aprovecha el contexto internacional para situar el debate sobre la ley: los reclamos por la situación de los argentinos en el exterior, en especial en España: “hemos hecho solicitudes, pedidos, a estos países para que se preserve el derecho de nuestros migrantes. Y nos parece contradictorio esto cuando nosotros mismos todavía no tenemos en nuestra propia legislación esos derechos consagrados”.
A continuación destacamos los principales aspectos de las principales intervenciones.
Alicia Olivera destaca que los trámites deberían ser gratuitos, eliminando todas las tasas actuales; menciona la falta de la consagración de patrocinio jurídico gratuito para los migrantes. Finalmente, debería fijarse un plazo para los trámites: esto es algo que, por ejemplo, la ley no recogió.
E. Oteiza, por el Instituto Nacional contra la Xenofobia, la Discriminación y el Racismo