L A SITUACIÓN A MODIFICAR

Los informes anuales del Centro de Estudios Legales y Sociales son los que, en términos de derechos, proporcionan probablemente la mejor visión –si bien circunscrita a la Ciudad de Buenos Aires- sobre la situación que atravesaban los migrantes. Sumariamente, las situaciones que venían ocurriendo pueden mencionarse como sigue:

• Existencia de un discurso oficial desde el Poder Ejecutivo Nacional y Provicial en algunos casos, discriminatorio y estigmatizante de los migrantes de origen latinoamericano, tal como la “extranjerización del delito”.

• Durante los noventa se agudizan las razzias de migrantes.

• Existencia de una maraña de normas de vigencia y ámbito de aplicación dudoso, superpuesto, manifestada sobre todo en resoluciones de la Dirección Nacional de Migraciones.

• Alta cuota de discrecionalidad al momento de aplicar dichas normas. En este marco se destaca la imposición discrecional de diversas tasas para apelar resoluciones de la DNM; por ejemplo, 300 pesos por la apelación de un un acto administrativo en virtud de la aplicación del decreto 322/957_.

• Alta cuota de discrecionalidad y prácticas arbitrarias por parte de los agentes de migraciones, la policía y operadores administrativos varios. Entre las que se denuncian, figuran: la práctica de la DNM de rechazar solicitudes de radicación de personas con discapacidad. Esta práctica había sido autorizada en 1994 (Decreto 1023/94) pero había sido derogada por la ley 24.393, esto es, al momento de la situación denunciada en el Informe, el decreto ya había sido derogado.

7 _{Centro de Estudios Legales y Sociales, Informe Anual 2001. Capítulo VIII: Inmigrantes: señales de alerta e}

• Otra de las prácticas conocidas es la negación sistemática a inscribir a los niños que no contaran con DNI argentino en los establecimientos educativos. Pese a la normativa dictada por la Ciudad de Buenos Aires, los colegios se negaban a la inscripción y la Secretaría de Educación ni siquiera conocía dicha norma8. Lo mismo ocurrió con algunas universidades9.

Las situaciones reseñadas dan cuenta de una particular configuración social e institucional hacia el migrante; las acciones del Estado –desde sus niveles más institucionalizados hasta las prácticas presuntamente fuera de la ley-, los prejuicios -y hasta las acciones- del ciudadano o nacional común se retroalimentan dando lugar a esta red en la cual las acciones abusivas y discriminatorias se apoyan en la indiferencia y luego una conciencia social acorde, que también fue fomentada por el Estado ante una realidad social y económica de crisis creciente que permitía la permeabilidad y posterior apropiación de un discurso contra los migrantes. En esto la prensa tuvo un rol trascendental10_{. En el año 1999-2000 esto alcanza proporciones inusitadas aunque}

bien puede ser que recién se hayan conocido a través de las denuncias: grupos armados atacaban a migrantes, particularmente bolivianos, en sus casos, torturándolos y amenazándolos, a los gritos de “bolivianos de mierda”, “vuelvan a sus tierras”11.

La Mesa de Migraciones, por su parte, resumió los problemas que afectaban a la población de migrantes en cuatro temas principales: (i) necesidad de adecuar los trámites de radicación, (ii) situación de ciudadanos de Europa Central y Oriental que ingresaron bajo un régimen de tratamiento migratorio preferencial y que en la Ciudad se observa padecen una situación de vulneración particular; (iii) problema de los extranjeros para acceder en condiciones de igualdad a la prestación de servicios básicos tales como la salud y la educación, entre otros, por su condición de tales, (iv) controles realizados por autoridades de Gendarmería Nacional en los que se denuncia ejercicio abusivo del poder12.

8 _{Informe del CELS 1999, página 18.}

9 _{El Informe 2001 reseña el caso de la negativa de la UTN, que se resolvió con un recurso de amparo mediante el}

cual el juez ordenó la inscripción. Véase Centro de Estudios Legales y Sociales, Informe Anual 2001. Capítulo VIII: Inmigrantes: señales de alerta e inacción, 2001.

10 _{Véase por ejemplo las reseñas de las noticias publicadas en todos los Informes anuales del CELS.} 11 _{La Nación del 25/05/00; Clarín, 26/06/00. Recogidos por Informe CELS 2001.}

12 _{Una de las fuentes puede encontrarse en Secretaría de Derechos Humanos, Ministerio de Justicia y Derechos}

Humanos, Carta Compromiso con el Ciudadano 2002. Disponible en: http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/carta_compromiso/docs/1ra_Carta_Secretaria_Derechos_Humanos.pdf

Dado que “las principales violaciones a los derechos de los inmigrantes ocurren en la mayoría de los casos como consecuencia de la vigencia extemporánea de la Ley Videla y la imposibilidad para los inmigrantes trabajadores de bajos ingresos y sus respectivas familias, de obtener la requerida documentación argentina y de sus países de origen”13, se da cuenta en el siguiente parágrafo sobre la situación generada por dicha ley.

La ley derogada, “Ley general de Migraciones y de Fomento de la Inmigración”, más conocida como “Ley Videla”, fue aprobada por el residente de facto el 23 de marzo de 1981 y derogada recién en 2004 por el artículo 124 de la ley 25.87114. La opinión de un destacado especialista pone de manifiesto la visión compartida de las organizaciones sociales, asociaciones de migrantes, ONGs de derechos humanos y distintos estamentos de gobierno que impulsaban la reforma:

“tenemos una normativa perversa que no garantiza los derechos humanos fundamentales de los inmigrantes, todo lo contrario, otorga al Poder Ejecutivo Nacional facultades discrecionales sin límites, prácticas de aplicación de la ley que también hace cambiar procedimientos extremadamente engorrosos y costosos que son inviables para los trabajadores inmigrantes que constituyen el núcleo fundamental de la inmigración real”15_.

“En términos generales, la Ley Videla, establecida en el año 1981 por la última dictadura militar, estaba basada en la doctrina de la seguridad nacional y tenía consecuentemente una visión restrictiva de la política migratoria, claramente selectiva. La inmigración era vista como una amenaza. Por lo tanto contenía una mirada persecutoria y represiva sobre los migrantes. Con la Ley Videla se violaron todo tipo de derechos, económicos, sociales, políticos y culturales y se legitimaron numerosas prácticas de exclusión. Y es importante destacar que no sólo estuvo vigente solamente durante la dictadura militar, sino también a lo largo de los posteriores gobiernos democráticos hasta su derogación en el año 2003”16. Una síntesis de los aspectos medulares de la ley no puede dejar de incluir:

13 _{Centro de Estudios Legales y Sociales, Informe anual 2000. Capítulo VI: Inmigrantes y refugiados, 2000.}

Disponible en www.cels.org.ar , p. 17.

14 _{Entretanto, las modificaciones y enmiendas hechas por los gobiernos democráticos fueron menores. El Informe}

del CELS de 1997 resume. “en 1988 la ley 23.564; en 1990 la ley 23.860; en 1991 la ley 24.008; y en 1994 la ley 24.393 enmiendan el texto original sólo en relación a la necesidad de actualizar los montos de las multas, las cauciones, las tasas retributivas de servicios y ciertas competencias”.

15 _{Oteiza, Enrique, Intervención en el Seminario de Política y Normativa Migratoria, 1 de diciembre de 2000. La}

versión taquigráfica estaba disponible en Internet, pero actualmente el sitio ha sido removido.

16 _{Domenech, Eduardo, “La inmigración, un hecho social total, clave en nuestro tiempo”, Desafíos urbanos nro. 54.}

• La ley no contenía previsión alguna sobre el cambio de categoría o la renovación de la residencia. Legalmente, se establecía que “debía abandonar el país” vencido el plazo de autorización.

• Las personas físicas o jurídicas que soliciten el ingreso, permanencia o regularización de una persona extranjera prestarán caución.

• Sólo los residentes permanentes gozan en el territorio de los derechos civiles de los argentinos. Sin embargo, incluso para ellos el ejercicio del derecho a entrar, permanecer, transitar y salir del territorio se subordinó a las reglamentaciones legales. De esta manera los extranjeros de la Constitución Nacional son reducidos a extranjeros “residentes legales y permanentes” e incluso mucho menos, si tenemos en cuenta la importancia del derecho al movimiento, que aparece restringido también para estos residentes legales y permanentes.

• La permanencia de un extranjero podía ser condicionada por la autoridad de aplicación a una zona determinada del país. En tales casos, los temporales no podían residir, ni los transitorios transitar, fuera de la zona asignada sin previa autorización. Residir en un lugar distinto al asignado era causal de expulsión.

• Al constatar la ilegalidad, la ley no preveía una conminación a regularizar sino que la DNM “podrá” conminarlo a hacer abandono del país o disponer su expulsión. La voluntad de la DNM o de los policías involucrados en el operativo podía resolverse en un mínimo de 500 ó 600 pesos argentinos17.

• El ingreso por lugar no autorizado se sancionaba con la expulsión por la mera constatación del hecho.

• Decretada la expulsión, se podía adicionalmente decretarse la detención de la persona.

• Pena de prisión ante reingreso no autorizado, entre 3 meses y 1 año. Si fuera por lugar no autorizado, la pena sería de 6 meses a 2 años. La pena llevaba como accesoria la expulsión del país.

• No existían recursos judiciales contra las decisiones administrativas

• Sólo los residentes permanentes o temporarios y habilitados a tal efecto podían recibir educación.

• Para usar los servicios de salud, debía acreditarse identidad y residencia legal.

• No podía proporcionarse alojamiento a título oneroso a los extranjeros que se encontraran residiendo ilegalmente, si fuera a título gratuito o benéfico, debía comunicarse fehacientemente a la autoridad migratoria.

• La aplicación de la ley no eximía al empleador de cumplir las obligaciones emergentes de la relación laboral, salvo que al inicio de la relación el trabajador fuera legal y luego se transformare en ilegal o caducara su autorización para trabajar.

• El Ministerio del interior podía disponer la expulsión de la república de todo extranjero, sin considerar su situación de residencia, cuando fuere condenado por pena mayor a 5 años, o por delito doloso, o cuando realizare, en el país o en el exterior, actividades que afecten la paz social, la seguridad nacional o el orden público de la república.

• Un amplio abanico de personas tenía obligación de denunciar ilegalidad: las autoridades habilitadas para celebrar un matrimonio, en el caso que alguno de los cónyuges fuere “ilegal”, las instituciones asistenciales u hospitalarias, los organismos administrativos, los escribanos, las autoridades de la Inspección General de Justicia, el Registro automotor y hasta la Comisión Nacional de Valores.

• Facultades de la DNM: entrar libremente y sin notificación previa a los lugares de todo tipo donde exista o presuma que exista infracción a alguna de las disposiciones de la ley (todo lo cual daría lugar a las numerosas “razzias” de inmigrantes que caracterizaron el último lustro de los noventa); interrogar a solas o ante testigos a los responsables o sus representantes; exigir la presentación de libros y documentación para su verificación, requerir directamente el concurso de fuerza pública cuando sea necesario para el cumplimiento de sus funciones.

• La radicación en el país “demandaba un trámite casi imposible de cumplimentar, caro, engorroso y sometido a los antojadizos impulsos de funcionarios permanentemente cambiantes”18. Uno de los objetivos de la nueva ley era, entonces, terminar con la “fábrica de ilegales”19.

18 _{Zaffaroni, Eugenio, “Migración y discriminación: la nueva ley en perspectiva histórica”, en Giustiniani, Rubén,}

Migración: un derecho humano, ob. Cit., p. 46.

19 _{“Una nueva ley para desactivar la ‘fábrica de inmigrantes ilegales”, Clarín, 20/01/04. Esto es afirmado por el}

mismo Director de Migraciones el 24 de marzo de 2004 en su audiencia ante la Comisión de Población del Senado, al sostener que “evidentemente, todo el sistema anterior era muy malo porque Migraciones solamente era una fábrica de ilegales…Se generaba un sistema muy perverso, con muchos requisitos prácticamente incumplibles. Esa fue la razón por la cual la gente no los cumplía” (citado por Novick, “Una nueva ley…”, 2004, ob. Cit., p. 77).