La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en la UE.

La primera definición de la política europea de AOD se remonta a las Convenciones de Yaundé I y II de 1963 y 1969 respectivamente, que básicamente regulaban las relaciones comerciales de la CEE con antiguas colonias africanas de algunos de sus miembros. A partir de 1975 ambos acuerdos son sustituidos por la Convención de Lomé que definirá los parámetros por los que se regulará la AOD comunitaria con los países de África, Caribe y Pacífico (ACP) beneficiarios. Esta política, si bien fue objeto de numerosas reformulaciones, tuvo una prolongada vigencia y se mantuvo en vigor hasta el 2000.

A mediados de los años noventa, próxima la expiración de la Convención de Lomé, ya se formulan distintas propuestas y documentos de discusión en el seno de la Unión Europea de cara a definir el siguiente acuerdo marco que debería regular la relación de la UE con los países receptores de AOD. En 1996 y 1997 la Comisión hace circular sendos documentos como preludio al nuevo marco entre la UE y los países ACP. Este nuevo marco, conocido como el Acuerdo de Cotonou, entraría en vigor en 2000.161 1.1 El Acuerdo de Cotonou.

El Acuerdo de Contonou se produce tras una serie de demandas en el marco de referencia existente hasta entonces, la Convención de Lomé, motivadas básicamente por las evidentes deficiencias en la modernización y mejora de los sistemas políticos e institucionales de los países beneficiarios y, también, por las diferencias en las relaciones comerciales entre la UE y los países ACP manifestadas por estos últimos. En la última década de vigencia de Lomé estas diferencias se evidenciaron en una caída de la ayuda europea que bajó del 0,33% del PIB de los países donantes al 0,23%. Esta disminución de la ayuda es un claro exponente de las dudas existentes

161 _{Comisión Europea. “Green paper on relations between the European Union and the ACP countries on the eve of the} 21st century – challenges and options for a new partnership”. COM (96) 570 final. Bruselas, 20 de Noviembre de 1996.

Comisión Europea. “Guidelines for the negotiations of new cooperations agreements with the African, Caribbean and

en aquel momento sobre la eficiencia de la ayuda tanto entre los políticos europeos responsables de su concesión como entre el público en general.

El nuevo acuerdo se estableció en torno a cinco pilares básicos:

• Establecimiento de una dimensión política básica con especial acento en el diálogo político, la prevención y resolución de conflictos, la definición de este diálogo en torno a los derechos humanos, el estado de derecho y los principios democráticos así como el compromiso en el desarrollo de buenas prácticas de gobierno.

• Una aproximación más participativa, tendente a favorecer la involucración de la sociedad civil a través de instituciones sociales y económicas, los actores no gubernamentales y su interlocución con actores similares de la UE.

• Fortalecimiento de la lucha contra la pobreza.

• Un nuevo marco de cooperación económica y comercial encaminado a una progresiva integración de los países ACP en la economía mundial, el aumento de su producción y sus capacidades comerciales de forma que se impulse una nueva dinámica comercial y de inversión, en observancia de los principios de la Organización Mundial de Comercio.

• Reforma de la cooperación financiera, estableciéndose los principios de coherencia, flexibilidad y eficiencia como los elementos clave en la programación de la ayuda.

El Acuerdo de Cotonou establece que las cantidades presupuestadas tendrían un carácter indicativo y no determinante de cantidad cierta para los países beneficiarios. Dichas cantidades deberían entenderse por tanto como una indicación presupuestaria sujeta a la observancia de principios como los anteriores y a una evaluación en términos de eficiencia y consecución de objetivos. La asignación de los recursos se efectuará por tanto en base a la evaluación de necesidades y al grado de ejecución, estableciéndose criterios objetivos para su asignación como los de renta per cápita, población, grado de desarrollo económico y social, entre otros, para su evaluación. Aunque ni en Cotonou ni en Lomé, como tampoco en Yaundé, participaron los países magrebíes y su alcance se limitó, en el caso de África, a los países subsaharianos, a los efectos de este capítulo sus acuerdos y principios definen claramente los parámetros en torno a los cuales se define la política de AOD de la UE. Dada la relativa juventud de la AOD española y la pertenencia de nuestro país a la UE, antes

de analizar el grado de coherencia de la AOD española en Marruecos, parece aconsejable observar primeramente las prioridades y objetivos de la UE en su política de Ayuda Oficial al Desarrollo. Como veremos, existen diferencias tanto en algunos de sus principios como en su ejecución.

1.2. El Consenso Europeo sobre Desarrollo.

En Febrero de 2006 el Parlamento, la Comisión Europea y los representantes de los Estados miembros reunidos en el Consejo Europeo formularon una declaración conjunta en la que se define el llamado Consenso Europeo sobre Desarrollo.162

En dicho documento se establece que la cooperación al desarrollo es una competencia compartida entre la Comunidad Europea y los Estados miembros que es complementaria de las políticas de estos últimos. Se afirma que, si bien, los países en desarrollo son los responsables principales de su propio desarrollo, una parte importante de responsabilidad está también depositada en los países desarrollados, por lo que se introduce el concepto de corresponsabilidad del desarrollo.

La Declaración establece como objetivo prioritario la erradicación de la pobreza en un contexto de desarrollo sostenible que se enmarca dentro de los Objetivos del Milenio y se refirma en el compromiso de fomentar la coherencia de las políticas a favor del desarrollo. Asimismo expresa el valor de concentrar las actividades de ayuda en áreas y regiones que posean ventajas comparativas y que puedan aportar mejores resultados en la lucha contra la pobreza.

Se establece la obligación de informar de los resultados de las acciones realizadas para lo que la UE supervisará sus compromisos en función de la eficacia de la ayuda mediante el establecimiento de objetivos concretos. La Comisión promoverá la coordinación, complementariedad y coherencia de su contribución en aras de una mejora de la eficacia de la ayuda. Para ello se insiste en una asignación de recursos y su ulterior examen en base a criterios uniformes, objetivos y transparentes.

Entre los criterios para definir objetivamente la asignación de recursos expresamente se mencionan los de las necesidades de la población, su renta per cápita y nivel de desarrollo social, político y económico, el progreso en materia de buen gobierno y el eficaz uso de la ayuda.

La Declaración expresamente menciona como principio a seguir el de concentración, para lo que propone la selección de un número limitado de ámbitos de acción que

162 _{Parlamento, Consejo y Comisión Europea. “El Consenso Europeo sobre Desarrollo”. C46/01. Bruselas, 24 de}

minimice la dispersión de esfuerzos a nivel de países y regiones.163 _{En línea con lo ya} expuesto en Cotonou, la Declaración establece que se realizará un planteamiento basado en resultados y en indicadores de progreso. Así, la Declaración expresamente menciona su intención de evolucionar hacia un concepto de “contrato” basado en compromisos mutuamente negociados entre la UE y los países beneficiarios y que sean formulados en términos de resultados.164 _{Esta evolución hacia una vertiente} “contractual” de la ayuda no deja de ser una consecuencia lógica del carácter de corresponsabilidad apuntado más arriba.

En sus aspectos más prácticos esta Declaración conjunta no deja de ser una declaración de principios generales en torno a los que la UE manifiesta su intención de desarrollar su política de cooperación al desarrollo. Su grado de influencia práctica en las políticas de AOD de los países miembros es por tanto limitado y sólo puede afectar en primera instancia a la AOD ejecutada directamente por la UE. Como vimos para el caso de Lomé y Cotonou, además, dichas convenciones no incluían a los países magrebíes por lo que su idoneidad para analizar la AOD española en Marruecos podría parecer remota. Sin embargo, tanto la Declaración como los principios generales contenidos en las convenciones anteriores representan para los países de la UE el marco de referencia con el que deberán contrastar sus propias políticas nacionales de cooperación al desarrollo.

Dada la amplia trayectoria de las políticas de AOD de la UE y de sus miembros más antiguos y la juventud de la política española de AOD, parece oportuno analizar esta última, especialmente su aplicación en Marruecos, a la sombra del marco europeo ya definido. Como veremos, algunos de los principios señalados por la UE, en especial los de concentración y sujeción de la ayuda a procesos objetivos de evaluación, presentan significativas deficiencias en el caso de la AOD española en este país.