Prevención de las crisis Promoción de las capacidades Protección de las elecciones
Cohesión social Regulación financiera Provisión universal de educación y servicios de salud Protección social Acuerdo sobre el
cambio climático Pleno empleo
Creación de empleos Recuperación tras conflictos y crisis Desarrollo en la primera infancia Promoción de la igualdad de género y de grupo
Desarrollo de las competen- cias y la cohesión social Abordar la discriminación cambiando las leyes y las normas Instituciones receptivas Preparación antes desastres Políticas macroeconómicas Reducción de los riesgos de desastres naturales
Fuente: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.
a estos acontecimientos, van a necesitar ayuda. Las recesiones económicas y las presiones de la globalización, aun gestionándolas bien, van a seguir creando desempleo. La muerte repentina del sostén de la familia hace que incluso los ho- gares bien dotados se vuelvan inmediatamente vulnerables. Las respuestas de política pública pueden implicar seguros médicos, protección social y programas activos de creación de traba- jo y empleos. Ser respaldado por el hogar o la comunidad también protege la posibilidad de contar con opciones y el bienestar general.
principios que subyacen a las políticas
Basándose en las ideas que rigen el desarrollo humano y la promoción de la igualdad de oportunidades vitales, presentamos cuatro principios rectores para el diseño y la aplicación de políticas que reduzcan la vulnerabilidad y construyan resiliencia: abrazar el universalismo, dar prioridad a las personas, comprometerse a llevar a cabo acciones colectivas y coordinar a los estados e instituciones sociales. Teniendo en cuenta que son necesarios una serie de enfoques y perspectivas para reducir la vulnerabilidad, dependiendo del tipo de acontecimiento adver- so al que se enfrentan las personas, dichos prin- cipios pueden hacer que el desarrollo avance en una dirección más sostenible y resiliente.Abrazar el universalismo. Todos los individuos tienen el mismo valor y tienen derecho a recibir protección y apoyo. Por tanto, debe haber un mayor reconocimiento de aquellas personas más expuestas a riesgos y amenazas, como los niños y las personas con discapacidades, ya que es probable que necesiten una ayuda adicional para garantizar que sus oportunidades vitales son iguales a las de los demás. Por ello, el universalis- mo va a requerir una atención y derechos distin- tos. Considerar a todos del mismo modo podría entonces requerir un trato desigual en favor de quienes se encuentran en desventaja.50
La idea básica del desarrollo humano consiste en promover la igualdad de oportunidades en la vida para todos, basándose en el principio kantiano que dice que todas las personas tienen el mismo valor,51 tal como figura en la Carta de
las Naciones Unidas. Debería empoderarse a todos los humanos para que vivan las vidas que valoran. Tanto las políticas económicas como
las políticas sociales influyen en las oportunida- des y las capacidades de las personas. Orientarse hacia unos objetivos más amplios de equidad y justicia refuerza las competencias sociales y refuerza la cohesión social. El éxito que tengan las políticas y los sistemas de gobernanza en mejorar las posibilidades de la mayor parte de miembros de la sociedad determinará si se ha mejorado la solidaridad que existe entre sus miembros y si se pueden evitar las divisiones y los estigmas sociales.
Dar prioridad a las personas. Para reducir las vulnerabilidades es necesario reafirmar el mensaje central del desarrollo humano de “dar prioridad a las personas”, un mensaje promocionado sistemáticamente en todos los Informes sobre Desarrollo Humano desde que se elaboró el primero en 1990. Todas las políticas públicas, especialmente las macroeconómicas, deben considerarse como medios para un fin, y no como fines en sí mismas. Los encargados de la formulación de políticas deben hacerse algunas preguntas básicas. ¿Está mejorando el crecimiento económico las vidas de las personas en cuestiones realmente importantes, como la salud, la educación, los ingresos, la seguridad hu- mana y las libertades individuales? ¿Las personas se sienten más vulnerables? ¿Se está dejando de lado a algunas personas? Y, en caso afirmativo, ¿a quiénes? y ¿cuál es el mejor modo de abordar esas vulnerabilidades y desigualdades?
La noción de dar prioridad a las personas no consiste solo en elaborar políticas que se centren en las personas. Consiste también en elaborar políticas influidas por las personas, de modo que todos los miembros de la sociedad gocen de plenos derechos en calidad de ciudadanos y ten- gan voz en el desarrollo de políticas. Para reducir la vulnerabilidad es necesario que las voces de quienes están en desventaja se oigan alto y claro. Empoderar a todos los ciudadanos es una poten- te herramienta para reducir los riesgos. Tal como comentó Amartya Sen, “La hambruna es fácil de evitar si existe un propósito serio al respecto, y un gobierno democrático que debe enfrentarse a las elecciones, a la crítica de los partidos de oposición y de la prensa independiente, no tiene más remedio que poner todo su interés en ello. No debe sorprendernos, pues, que la India su- friese periodos continuos de hambruna mientras estuvo sometida al dominio británico hasta su
Considerar a todos del mismo modo podría entonces requerir un trato desigual en favor de quienes se encuentran en desventaja.
independencia... [con un gobierno democrático después de la independencia] desaparecieron.”52
Dar prioridad a las personas tiene implicacio- nes en las políticas y la medición: ambas están intrínsecamente relacionadas ya que “lo que me- dimos afecta a lo que hacemos; y si nuestras me- diciones son incorrectas, las decisiones se pueden distorsionar.”53 Tal como se ha argumentado en
los informes sobre desarrollo humano, centrase casi exclusivamente en el PIB y su crecimiento no es el camino correcto. El crecimiento econó- mico es importante, no por sí mismo sino por lo que permite hacer a un país y a las personas con los recursos que genera. El crecimiento que no genera suficiente empleo no puede tratarse igual que el crecimiento que sí lo genera.54 El empleo
es una fuente de dignidad y autovaloración. Los empleos decentes o de alta calidad contribuyen a la cohesión social y a la estabilidad política.54
Por ejemplo, la austeridad en Europa está provo- cando graves tensiones en las estructuras sociales, con pesadas cargas que deberán sufragar tanto
personas jóvenes como mayores,56 aun recono-
ciendo la necesidad de reducir el déficit público. El Índice de Desarrollo Humano, medida compuesta por ingresos, educación y salud, se presentó en 1990 como alternativa al PIB. Su adopción generalizada refleja el deseo de los países de comprender en qué medida, cómo y por qué las personas lo están haciendo mejor. Desde que se introdujo, se han añadido al arsenal las mediciones de desarrollo humano relativas a la desigualdad, género y pobreza.
Todas estas mediciones evalúan los logros en el ámbito del desarrollo humano, pero no incorporan cifras de vulnerabilidad. Para ello, es necesario ver más allá de los logros y enfocarse en los peligros y fluctuaciones, espe- cialmente en aquellos que afectan a los grupos más desfavorecidos como los pobres y los casi pobres (cuadro 1.3). Este Informe no propone una nueva forma de medir la vulnerabilidad humana. La políticas orientadas a reducir la vulnerabilidad requieren ir más allá de los promedios para evaluar en qué medida son se- guros los beneficios y si se están distribuyendo adecuadamente y para evaluar en qué medida están disminuyendo la pobreza y la miseria, si existen suficientes trabajos decentes y si los mecanismos de protección social son adecua- dos para ayudar a los individuos y sociedades a hacer frente a los acontecimientos adversos
(capítulo 2). En conjunto, ofrecen una lista de verificación que permite evaluar si las políticas están orientadas a las personas y si los amplios objetivos de desarrollo humano se están alcan- zando de forma adecuada.
Compromiso con la acción colectiva. Para al- canzar los retos actuales es necesaria la acción colectiva (capítulos 4 y 5). Cuando las personas actúan de forma colectiva, movilizan sus opcio- nes y capacidades individuales para superar las amenazas, y su resiliencia combinada intensifica la evolución del desarrollo y lo hace más soste- nible. Se puede decir lo mismo de los estados, que al actuar de forma colectiva para generar bienes públicos mundiales reducen las vulne- rabilidades ante las amenazas transfronterizas. A pesar de las incertidumbres que nos rodean, está claro que una visión positiva del ámbito público dependerá en gran medida de que el suministro de bienes públicos, tanto nacionales como mundiales, se lleve a cabo con éxito.
Todo esto es posible. Los sistemas financieros pueden regularse mejor. Las conversaciones so- bre comercio pueden desbloquearse, tal como muestra el reciente acuerdo de la Organización
Mundial del Comercio celebrado en Bali.57 La
conducta empresarial en el mundo puede estar sujeta a códigos y normas comunes. El cambio climático puede mitigarse. Pero solo si los ciu- dadanos y los estados de todo el mundo recono- cen el valor de la colaboración transfronteriza y los bienes públicos mundiales (y aceptan que el bienestar de las personas no puede dejarse en manos de los caprichos del mercado o exclusiva- mente de las respuestas nacionales).
Un planeta compartido donde las decisiones de los individuos tienen la capacidad de influir sobre otras personas y sobre el futuro de toda la humanidad requiere la aceptación y promoción de una serie de normas sociales que establezcan que debemos ser responsables unos de otros. Se requerirán también obligaciones a nivel mundial, nacional y local para prevenir la vulne- rabilidad y prestar ayuda a aquellos que sufren debido a acontecimientos adversos. La histórica Declaración del Milenio firmada por 189 países en el año 2000 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, convenidos un poco después, son probablemente las expresiones más claras de solidaridad mundial. Tanto si se expresa a través de conversaciones mundiales entre gobiernos
Cuando las personas actúan de forma colectiva, movilizan sus opciones y capacidades individuales para superar las amenazas, y su resiliencia combinada intensifica la evolución del desarrollo y lo hace más sostenible.
CuADRo 1.3
Medir la vulnerabilidad
En los últimos 40 años se han logrado importantes avances en materia de medición de la vulnerabilidad. Los investigadores han propuesto medir varios tipos de vulnerabilidad, muchos de ellos incluidos en el presente in- forme. Algunos trabajos se han centrado en vulnerabilidades específicas: desastres naturales, pobreza económica o volatilidad de los precios de los alimentos. Otros utilizan un enfoque sistémico más amplio para evaluar la vulnerabilidad de una economía o medio ambiente frente a los eventos ad- versos. Sin embargo, se ha hecho muy poco para evaluar la vulnerabilidad y sostenibilidad de los logros del desarrollo humano.
Gran parte de los primeros trabajos sobre vulnerabilidad realizados en los años setenta se enfocaron en los desastres naturales. Un estudio muy impor- tante reveló que la frecuencia de los desastres naturales y muertes estaba aumentando y que la tasa de muertos disminuía desproporcionalmente en los países en desarrollo.1 Uno de los autores desarrolló el concepto de vulnerabi-
lidad tanto externa (exposición a los riesgos) como interna (capacidad de las personas para afrontar los riesgos).2 Marcos de análisis y acción más recien-
tes, como el del Informe de Riesgos Mundiales, han añadido un tercer compo- nente, la adaptación (capacidades para lograr el cambio social a largo plazo).3
Mientras que la pobreza puede observarse directamente, la vulnerabi- lidad no: se trata básicamente de una estimación de lo que podría suceder en el futuro. Estimar la vulnerabilidad con respecto a la pobreza tiene nor- malmente el objetivo de identificar las posibles fuentes y quiénes son vul- nerables. Un estudio realizado en Etiopía, por ejemplo, examinó el impacto y las posibles interacciones de la salud, la educación y el consumo entre los pobres, revelando que aquellas personas que padecen desnutrición y son analfabetas son más vulnerables ante la pobreza y tienen más posibilidades de seguir más tiempo sumidos en una profunda pobreza.4
El marco macroeconómico de evaluación de la vulnerabilidad del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo evalúa la capacidad de un país para afrontar una crisis a corto plazo y para identificar los ámbitos de las políticas que necesitan reforzarse para construir resiliencia a largo plazo.5 Tiene en cuenta las fuentes y los canales de transmisión de las vul-
nerabilidades, así como los mecanismos de adaptación.
El Índice Global de Seguridad Alimentaria, que mide la vulnerabilidad con respecto al hambre, incluye estimaciones sobre asequibilidad, disponibilidad, calidad y seguridad. Alrededor de 870 millones de personas en todo el mundo carecen de fuentes seguras de alimentos, y este número no está cambiando rápidamente, pues en promedio solo 2,5 millones de personas al año consiguen salir de la inseguridad alimentaria6. El Índice de Paz Mundial evalúa la vulnera-
bilidad de los estados ante conflictos y añade 22 indicadores de violencia o la ausencia de violencia en una sociedad. Una medida relacionada, el Índice de Paz Positiva, evalúa las actitudes, instituciones y estructuras nacionales para determinar su capacidad de crear y mantener una sociedad pacífica.7
Unos enfoques más amplios incluyen los trabajos que intentan evaluar la vulnerabilidad ambiental y económica. La Secretaría de la Comunidad del Pacífico, por ejemplo, creó un Índice de Vulnerabilidad Ambiental que com- prende tres pilares: peligros (como los acontecimientos climáticos extre- mos), resistencia (como el terreno) y daños (como las especies en peligro).8
Las Naciones Unidas usan la vulnerabilidad económica para definir a los países menos adelantados: países con bajos ingresos que “padecen impedimentos estructurales que dificultan el desarrollo sostenible... que se manifiestan con un bajo nivel de desarrollo humano y un alto nivel de vulne- rabilidad económica estructural.” Utiliza un índice de vulnerabilidad econó- mica estructural para reflejar el riesgo derivado de eventos adversos, junto con el producto interior bruto per cápita y un índice de cápital humano. El índice de vulnerabilidad económica incluye indicadores de crisis (naturales y externas), como la inestabilidad de las exportaciones y de la producción agrícola y las víctimas de desastres naturales, junto con evaluaciones del grado de exposición a las crisis, como el porcentaje de población en zonas costeras de poca altitud. Destaca la alta vulnerabilidad de los países menos adelantados y de los pequeños estados insulares en desarrollo y muestra que la vulnerabilidad está disminuyendo más lentamente en los países me- nos adelantados en comparación con otros países en desarrollo.9
Tener en cuenta la vulnerabilidad de la sociedad en general con res- pecto a la pérdida de desarrollo humano o bienestar es un reto todavía ma- yor. Un trabajo experimental realizado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos definió la vulnerabilidad como la pérdida futura de bienestar debido que las personas carecen de “activos que son crucia- les para fortalecer la resiliencia ante los riesgos.” Propuso un conjunto de indicadores para evaluar la vulnerabilidad de una sociedad basándose en el acceso a los diferentes tipos de cápital: económico (pobreza), humano (educación) y social (redes de apoyo), así como activos gestionados de forma colectiva, como los servicios básicos.10
Estos enfoques, a pesar de ser diferentes, tienen varias ideas en co- mún. En primer lugar, el riesgo general se define por la interacción de la posibilidad de que suceda algo (exposición) y su posible impacto en caso de que suceda (vulnerabilidad). En segundo lugar, una forma más fácil de hacer un seguimiento del análisis y la evaluación de la vulnerabilidad con- siste en tratar de forma independiente la exposición al riesgo y la habilidad para hacerle frente o adaptarse. En tercer lugar, la vulnerabilidad es en sí misma un concepto multidimensional que puede incluir evaluaciones de la capacidad de las personas tanto para hacer frente a los riesgos (en términos de habilidades, activos y capacidades) como para adaptarse a largo plazo.
Todos estos enfoques usan una perspectiva de la vulnerabilidad más reducida que la que se usa en el presente informe y, por lo general, miden la vulnerabilidad con respecto a un tipo concreto de amenaza (crisis econó- micas, hambre, desastres naturales). Por lo tanto, pueden resultar útiles a la hora de ofrecer mediciones parciales de la vulnerabilidad, pero no evalúan la vulnerabilidad sistémica general que constituye el objetivo de este informe. Tampoco arrojan mucha luz sobre las formas en que los propios sistemas pueden generar vulnerabilidades.
Está claro que queda mucho por reflexionar y mucho que aprender de los trabajos de que disponemos actualmente. Este Informe no propone nuevas medidas, sino que prefiere centrarse en incorporar firmemente la vulnera- bilidad en el enfoque orientado al desarrollo humano, y quizá allanar así el camino para realizar nuevas labores de medición.
Notas
1. O’Keefe, Westgate Wisner 1976. 2. Wisner y otros 2004. 3. Alliance Development Works 2012. 4. Kwak y Smith 2011. 5. PNUD 2011d. 6. Consulte: http://foodsecurityindex.eiu.com. 7. Consulte: http://economicsandpeace. org/research/iep-indices-data/global-peace-index. 8. Consulte: www.sopac.org/index.php/environmental-vulnerability-index. 9. ONU DAES 2013a. 10. Morrone y otros 2011.
sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible o a través de un creciente sentimiento de responsa- bilidad ciudadana con el medio ambiente en la Conferencia Mundial Río+20 celebrada en ju- nio de 2012, esta solidaridad necesita seguir es- timulándose e interpretándose en el contexto de la vulnerabilidad, como una responsabilidad co- lectiva para ayudar otras personas necesitadas.58
Coordinación entre los estados y las institucio- nes sociales. Además, es hora de abordar cues- tiones estructurales más amplias y reevaluar la dinámica entre estados y mercados, y entre países y fuerzas mundiales, para examinar la extensión de los espacios públicos y privados. La vulnerabilidad actual es sistémica y está profundamente arraigada. Las conexiones mundiales en diferentes frentes han conseguido que grandes partes de los ámbitos de políticas nacionales antes más separados unos de otros se hayan fusionado en un gran ámbito público mundial todavía en expansión. Este ámbito ha sido dominado por una excesiva creencia en el valor y adecuación de los mercados sin res- tricciones. Las advertencias de Polanyi sobre la destrucción social que pueden acarrear los mer- cados no regulados es tan pertinente hoy como lo era cuando escribió La Gran Transformación en 1944.59 Hoy en día es necesario retomar su
respuesta anticipada que consiste en una inter- vención del estado para proteger a las personas y sociedades ante los peligros que acarrea creer en la autorregulación de los mercados.
Los individuos no pueden prosperar por sí solos. De hecho, no pueden funcionar solos. Al nacer, la familia les ofrece su sustento de vida. Por su parte, las familias no pueden funcionar independientemente de las sociedades. Las políticas para mejorar las normas sociales, la cohesión social y las competencias sociales son tan importantes que los gobiernos e institucio- nes sociales pueden actuar de manera conjunta para reducir las vulnerabilidades. Cuando los propios mercados y sistemas generan vulnera- bilidades, los gobiernos e instituciones sociales deben orientar a los mercados para reducir la vulnerabilidad y ayudar a las personas cuando los mercados no puedan hacerlo.
Las políticas solo son buenas cuando se obtienen buenos resultados. No importa lo ele- gantes que parezcan las políticas sobre el papel, solo son efectivas si funcionan en la práctica. Existen muchos factores que pueden afectar la dinámica político-económica y algunos de ellos, como la cohesión social o la confianza de los ciudadanos en el gobierno, se tratan en este informe. Sin embargo, más allá de estas preocupaciones concretas, es importante la calidad de la gobernanza para que las políticas sean efectivas. Todas las personas quieren que el gobierno trabaje mejor (prestando servicios de calidad, siendo menos corrupto y reforzando