La apertura comercial de fines de los años setenta dejó un mal sabor para nuestro país. Asociada en la imaginería a la invasión de paraguas de Taiwán antes que a la inserción competitiva en el mercado internacional. Sin embargo, la apertura sigue siendo una meta de la política económica de todas las conducciones econó- micas. ¿Por qué?, seguramente el consenso que tiene la liberaliza- ción del comercio esté asociado el fracaso del modelo autárquico hacia principios de la década de los setenta. Pero no todos los que hablan de apertura quieren significar lo mismo. Existen matices que conviene tener en cuenta.
En un trabajo reciente,3 Mario Damill (CEDES) y Saúl Keifman (FLACSO) analizan la posible inconsistencia entre una políti- ca de estabilización con atraso cambiario en combinación con un movimiento acelerado hacia la apertura comercial. Y es que, desde la perspectiva del ensayo, resulta mucho más delicado instrumentar la liberalización del comercio, como manda la sabi- duría convencional, en el contexto de una marcada estabilidad macroeconómica.
El discurso aperturista suele enfatizar los costos que tiene una economía cerrada en términos de asignación de recursos, pero frente a la enorme variación de precios relativos que experimentó la economía argentina en los últimos años, los defectos de cambios en las regulaciones comerciales pueden volverse irrelevantes.
Averiguaciones de antecedentes
Entre 1982 y 1984 puede afirmarse que la política comercial estu- vo subordinada al cierre de las brechas externa y fiscal. No se dudó, por ejemplo, en desalentar las exportaciones no tradicionales mediante la reducción en los reintegros de impuestos si con esos se aliviaban las cuentas públicas. Por otra parte, las restricciones 3 Damill, M. y Keifman, S. (1991). Liberalización del comercio en una economía de alta inflación: Argentina 1989-91. Buenos Aires, Argentina: Cedes
cuantitativas fueron implementadas con el fin de aliviar las nece- sidades de divisas.
Ya en 1985, y hasta 1988, se buscó reducir al sesgo antiexporta- dor y racionalizar la protección a la producción local. Retomar la capacidad de ejecutar una política comercial sólo es posible cuan- do la intensidad de la inestabilidad macroeconómica disminuye sensiblemente; esta es la lección del periodo.
El incentivo para exportar se impulsó por el lado de la reducción de los impuestos al sector, el establecimiento de un régimen estable para la devolución de impuestos a las exportaciones industriales y la reimplantación del carácter automático del régimen de admisión temporaria de insumos para la producción de 7.370 bienes. La racionalización de la estructura de protección se buscó mediante la reducción del universo de importaciones afectadas por restric- ciones cuantitativas y la disminución en el nivel la dispersión de la protección arancelaria.
El presente
El gobierno del presidente Menem hizo de la liberalización del comercio parte esencial de su “firme creencia en la eficiencia uni- versal de los mecanismos de mercado”. Sin embargo, los comienzos de la gestión estuvieron caracterizados por una fuerte inestabilidad macroeconómica. Se suma a esto la doble tensión a la que estuvo sujeta la política comercial como consecuencia de “las exigencias fiscales y los imperativos ideológicos”.
Por ejemplo, los impuestos a las exportaciones no fueron reduci- dos sino hasta fines de 1990 y las devoluciones de impuestos a las exportaciones se reimplementaron en forma lenta, todo debido a las urgencias fiscales. El propio gobierno condicionó algunas de estas medidas a la misma evolución de los números fiscales. Más allá del discurso, la realidad de las cuentas públicas dictaba otra cosa.
Del lado de las importaciones, en cambio, las modificaciones fueron más espectaculares. Hacia fines de 1990, y con excepción de automóviles y partes, se eliminaron las restricciones cuantitativas.
De 10,000 posiciones se bajó a sólo 25, subsistiendo regímenes especiales para las industrias automotriz y electrónica.
La estructura arancelaria se diseñó de acuerdo con tres niveles: cero para materias primas y productos alimenticios, 11 por ciento para insumos y 22 por ciento para bienes finales. El arancel pro- medio ponderado para la producción industrial pasó del 30% en octubre de 1988 a sólo 9% en abril de 1991. Si bien la administración Menem introdujo reformas en la misma dirección que el gobierno anterior, la intensidad y el ritmo de la apertura autorizan a describir la gestión como un cambio cualitativo en la política comercial. El gradualismo deja paso al shock, como táctica. Una diferencia sustan- cial es, también, el hecho de que la apertura comercial que empieza en 1989 convive con un proceso de apreciación de la moneda local.
Debate abierto
Damill y Keifman tienen una mirada crítica sobre la reforma comer- cial que se pone en marcha a partir del 1989. Desde el punto de vista de sus aspectos comerciales y sectoriales, apuntan, “la reforma se caracteriza por un sesgo antiexportador” (la eliminación de las devoluciones de impuestos a las exportaciones de manufacturas) y “la inexistencia de una estrategia de política industrial” (la ausen- cia de políticas sectoriales selectivas en el diseño de la estructura arancelaria).
Si bien suelen usarse como sinónimos, desde un punto de vista técnico, no es lo mismo “apertura” que “liberalización”. Abrir la economía es un proceso que se caracteriza por la existencia de una tasa de cambio efectiva promedio de exportación similar a la de importación. Así, vender al exterior o al mercado interno, en
promedio, tiene los mismos incentivos. Pero la apertura no implica renunciar a las políticas sectoriales. Sin duda que esta es la orien- tación comercial que caracteriza a los países desarrollados o los países de industrialización reciente.
La liberalización laisse-faire, en cambio, además de bajos niveles de protección interna, se caracteriza por una baja dispersión. Con
lo cual se elimina la posibilidad de que los precios relativos locales difieran de los internacionales. Hacia este último caso tiende la estrategia del gobierno del doctor Menem.
También se cuestiona el ritmo de la reforma. Las estrategias graduales, se dice, minimizan los costos en términos de empleo y crecimiento que suele tener la apertura comercial. Cierto, pero el gradualismo también abre el margen de maniobra para las presio- nes corporativas en el sentido contrario. La reforma tiene un costo
fiscal que, aunque evidente, puede amortiguarse con los ingresos por privatizaciones (ni más ni menos, lo que viene ocurriendo). Y, además, la apertura con atraso cambiario pone en juego la subsis- tencia del superávit comercial, imprescindible para una economía endeudada.
Es la apreciación del peso el rasgo más enfáticamente criticado por Damill y Keifman. Y alguna razón les asiste. Usar el tipo de cambio como un “ancla” para los precios, hasta tanto la apertura surta efectos es una receta vieja e inefectiva en tanto los efectos no sean rápidos. La liberalización, como otros aspectos de refor- ma estructural, tiene tiempos que difieren sustancialmente de las exigencias de la política de estabilización.