Una de las polémicas de moda entre los economistas, cuando de discutir la estabilización se trata, es shock versus gradualismo. Claro que esta dicotomía no se limita a la política antiinflacionaria si no que la opción se presenta, también, para el amplio espectro de políticas que se agrupan bajo el nombre de liberalización. José Fanelli y Roberto Frenkel, en un trabajo reciente, echan una mirada crítica a la sabiduría convencional sobre la problemática del ajuste económico.2
El tiempo del fin de la Historia, el paradigma de la liberalización es el que cuenta con mayores adeptos. La sabiduría convencional dice que una economía liberalizada y con orientación exportadora tiene una mejor performance –en términos de crecimiento y distri- bución del ingreso– que una economía cerrada y reprimida. El mercado –sin restricciones– no tiene rivales en cuanto a la eficiencia en la asignación de los recursos y la especialización de acuerdo con la ventaja comparativa. Además, mercados libres eliminan la posibilidad de sectores o clases “buscadores de rentas”. O, por lo menos, eso indica la teoría.
El debate se define, en lo que a ajuste económico se refiere, rápidamente a favor del gradualismo. La “ducha fría” de la libe- ralización simultánea de todos los mercados tiene costos políticos y económicos inaceptables. Al menos así lo cree la mayor parte de los economistas. Aceptado esto, la pregunta que sigue es ¿cuál es la secuencia óptima para pasar de una economía con restricciones a una donde el mercado transmita las señales más importantes?
… altera el producto
A comienzos de los años ochenta, y en tanto la experiencia chilena aún no había colapsado y la argentina sí, se creía que la refor- ma comercial y el control del déficit fiscal venían antes que la 2 Fanelli, J. y Frenkel, R.(1992) On gradualism, shock and sequencing in economic adjustment. Documento preparado para el G24. Buenos Aires, Argentina: Cedes.
liberalización de los mercados financieros. Sin mayores considera- ciones dinámicas, ésa era la secuencia aceptada. Más aún, el fracaso argentino –se decía– resultaba de una desregulación financiera “prematura” y el déficit fiscal. En 1982, sin embargo, el “mode- lo” chileno se cae también con superávit fiscal y todo. El asesino, entonces, no fue el mayordomo sino la liberalización de los flujos de capitales externos. La secuencia óptima se revisó.
Hay que decir que los economistas neoclásicos han aprendido de sus errores. Por lo pronto, señalan Frenkel y Fanelli, la libe- ralización financiera doméstica ya no es vista como la panacea. McKinnon, uno de los promotores de la desregularización financie- ra, reconoce casi dos décadas después que el proceso de transición puede tomar años y que –vaya herejía– bien puede ser necesario
controlar las tasas de interés durante ese periodo.
La visión aceptada, resumen de los economistas del CEDES, dice que el desmantelamiento de los controles debería empezar por las transacciones en cuenta corriente del balance de pagos, los precios agrícolas y los mercados de capital y trabajo domésticos. La cuenta capital queda para una segunda etapa. Sin embargo, se advierte, muchas son las dudas que subsisten: como la dinámica de una transición complicada está poco estudiada por los econo- mistas afectos a pensar en términos de equilibrio, nada indica la teoría acerca de la velocidad con la que deben implementarse los cambios. Menos aún se consideran las distribuciones de ingreso asociadas a estos cambios. Todo se limita a cuestiones de eficiencia en la asignación de recursos.
Las etapas y los mercados
En el World Development Report de 1987 del Banco Mundial –señalan Fanelli y Frenkel– se afirma con razón que las liberalizaciones comer- ciales exitosas llevan mucho tiempo, inclusive varias décadas. Sin embargo, el último reporte (1991) menciona la necesidad de refor- mas rápidas. Y la velocidad del cambio no es el único problema. El cambio en si mismo también puede serlo. El argumento contra
el proteccionismo se basa en la incapacidad de los gobiernos para asignar los recursos en forma eficiente (“elegir los ganadores”). Ya se sabe que los perdedores pueden ser más eficaces que los ganadores en elegir a los gobiernos para sus causas. A la luz de nuestra experiencia, qué duda cabe.
Pero seamos consistentes, dicen Frenkel y Fanelli. Así como el proteccionismo requiere información, también el desmantelamien- to de las barreras demanda conocimiento que los gobiernos no tienen. ¿Cómo identificar las actividades viables con posibilidad de adquirir ventajas comparativas dinámicas? ¿Cómo liberalizar atendiendo a las diferentes posibilidades de reacción sectoriales? Frenkel-Fanelli afirman que “la experiencia del Cono Sur parece sugerir que no existen bases firmes para suponer que los costos del proteccionismo son mayores que los de los intentos de libera- lización que terminaron en el fracaso”.
No sólo en lo que hace a la reforma comercial, el paradigma neoclásico da lugar a dudas. En nombre de la desregularización finan-
ciera se han cometido pecados capitales. Aún los adeptos de la liberalización de los mercados financieros piden, al menos, la pru- dencia del gradualismo. Se sabe, además, que la reforma no puede implementarse en un contexto de inestabilidad macroeconómica. La experiencia de Japón muestra, incluso, que la desregulación financiera no es una causa sino una consecuencia del desarrollo económico.
Tampoco enseña mucho la economía neoclásica –insisten Fanelli y Frenkel– acerca de la forma de liberar los movimientos de capitales. Se acepta que durante la transición a una economía de mercado la desregulación de la cuenta capital puede llevar a la fuga de capitales y el endeudamiento externo. Quién puede negar las lec- ciones de la Historia. Pero nada dice la literatura sobre cómo los gobiernos podrían recuperar la capacidad de regular los flujos externos de capital. Enseñar a nadar no es tirar al agua a la perso- na, y que se arregle. Las prescripciones ortodoxas tienen muchas debilidades que los economistas de esa corriente –con demasiada autoconfianza– no ponen sobre la mesa.
Claro que una visión convencional de la liberalización de los mercados de bienes y trabajo tampoco está libre de problemas. Un ejemplo, para privatizar los activos públicos, el Gobierno ele- va las tarifas en términos reales con el fin de ganar rentabilidad y maximizar los ingresos fiscales al momento de privatizar. Sin embargo, como muestra la experiencia local, el costo de algunos servicios queda bien por arriba de los precios internacionales. El resultado es la pérdida de competitividad de nuestra economía. En nombre de la liberalización ¿no estaremos fomentando a los “buscadores de rentas” que tanto queríamos evitar? Después de todo, las privatizaciones en nuestro país terminaron siendo mono- polios desregulados con protección natural.
Otro ejemplo, los aspectos cambiarios de la liberalización tienen resultados muy sufridos, pero menos estudiados. Los episodios hiperinflacionarios en América Latina fueron consecuencia de los intentos de modificar el tipo de cambio real (la recomendación primera de los programas de ajuste).
En el trabajo se advierte, en suma, que la visión tradicional del ajuste económico es, por lo menos, sospechosa de no haber estudiado a fondo los problemas de la transición a una economía desregulada. Y esto involucra tanto a los países latinoamericanos como a los que abandonaron el socialismo. Aun aceptando que la liberalización sea la panacea, las cuestiones abiertas son demasia- das como para darle el crédito a la visión neoclásica. La advertencia de Frenkel y Fanelli no debería caer en saco roto.
LA RESURRECCIÓN
A propósito de las turbulencias en (el mercado de) la aeronave- gación comercial, Galbraith comentaba que “hemos desregulado todo y en pocos años estaremos regulando nuevamente”. Cuan- do poco a poco los ecos del fin de la historia se apagan y la visión conservadora del mundo pierde preeminencia, se comienzan a escuchar voces disidentas. Y la advertencia es prudente. Alguna vez –dicen las voces– subestimamos al mercado como mecanismo de coordinación del sistema económico. No cometamos hoy el error de sobreestimar. El debate tiene lugar en todos los terrenos. Entre ellos, los mercados de capitales.
Un artículo de The Economist advierte que el caso en favor de volver a restricciones a los flujos de capitales tiene adherentes a uno y otro lado del Atlántico. Del lado europeo no hay más que levantar la cabeza para ver los recientes “disturbios” cambiarios de los últimos días. Del lado norteamericano se advierte –con pre- ocupación– cómo en forma lenta pero sostenida el dólar se desliza cuesta abajo con relación al yen.
Los controles de capitales consisten en restricciones a la converti-
bilidad de la moneda doméstica en moneda extranjera (obviamente, divisas). Sin embargo, el rango de los controles es amplio. Va desde la imposición a la tenencia de activos denominados en moneda extranjera hasta las regulaciones que indican qué hacer con las divisas o el tratamiento preferencial a ciertas formas de obtenerlas.
En realidad, bien que se mire la historia económica de los últimos cincuenta años, los controles han sido la regla y no la excepción. En el Reino Unido fueron abolidos recién en 1979. Los Estados Unidos han convivido con ellos desde la posgue- rra. Más aún, es el llamado “impuesto igualador” de intereses el que fomentó el extraordinario crecimiento de los desregulados euromercados en los años sesenta. Francia se avino a levantar los controles recién en 1988, obligada por los compromisos de la unificación europea.
Ni hablar de países como España. Dos semanas atrás, el país ibérico anunció nuevos controles –y ya tenía muchos– a las tran- sacciones bancarias en moneda extranjera. Las subas desesperadas en las tasas de interés que ensayan las autoridades económicas de los países europeos no son más que formas indirectas de controlar los movimientos de capitales especulativos.
Sin embargo, advierte el informe de The Economist, todavía existen buenas razones para oponerse a los controles.
La primera razón es ideológica: la apertura económica es un hecho deseable y desde hace muchos años que los gobiernos vienen ponderando la necesidad de abrir los mercados de bienes.
Cierto, pero ¿cuál es el conflicto entre los controles a los movi- mientos de capital y el libre comercio? Ocurre que, entre los bienes que se intercambian a nivel mundial están los servicios financieros. Y los argumentos que hablan de las ventajas del libre comercio en los mercados de bienes se aplican por igual a los mercados de servicios. Sin embargo, la práctica de tratar a todos los mercados por igual (sean de bienes de consumo o inversión, de servicios o de trabajo) es un precepto metodológico que no todos los economistas comparten. Así que, el caso por los controles tiene, por lo menos, el beneficio de una duda razonable.
La segunda razón es eminentemente práctica. Aun cuando los
controles fuesen teóricamente deseables son imposibles de imple- mentar. Es que las innovaciones en los mercados financieros y las comunicaciones rápidas y baratas dificultan la posibilidad de controlar. Y de esto los latinoamericanos sabemos mucho: la fuga de capitales es uno de los hechos en los cuales la impotencia de la política económica de nuestros gobiernos es más evidente. El camino de la apertura financiera no es fácil de desandar.
Pero no es completamente justo ejemplificar la imposibilidad de implementar controles con gobiernos con poco margen de manio- bra. No resulta obvio que países con capacidad de imponer regu- laciones no puedan, cuando más no sea parcialmente, controlar los movimientos de capitales.
Según reconoce The Economist, los gobiernos europeos subesti- maron las dificultades de mantener un régimen cambiario semifijo sin controles de capitales. Y en la última quincena los movimientos masivos de fondos especulativos esterilizaron los intentos de los bancos centrales por defender las paridades mediante interven- ciones en los mercados o subas en las tasas interés.
Luche y vuelven
La solución no parece ser la flotación cambiaria. La volatilidad en las tasas de cambio no ayuda a la toma decisiones económicas. Si bien es cierto que las empresas transnacionales han desarrollado estrategias de cobertura frente a los movimientos en las paridades, no ocurre lo mismo con los productores domésticos que ponen el grito en el cielo cuando la moneda local está sobrevaluada y ame- nazan las importaciones, y se quejan también cuando es la divisa la que está cara y la inversión externa es la sombra. Los argentinos lo sabemos bien: la regla cambiaria no puede ser la incertidumbre. Hay que señalar una inconsistencia en el argumento liberalizador a ultranza: el tipo de cambio flotante –y su inevitable volatilidad– conspira contra la apertura comercial.
Curiosamente, el artículo de The Economist rescata una vieja propuesta del Premio Nobel James Tobin por un impuesto interna- cional a las transacciones en moneda extranjera para desalentar la especulación cambiaria de corto plazo. Más aún, se cita al propio Coase, en cuanto a la necesidad de “mitigar la preeminencia de la especulación sobre la empresa”.
Esta es la segunda reivindicación del “viejo” Tobin (y del “pasa- do de moda” Keynes) en poco tiempo. La primera tuvo lugar cuando algunos prominentes economistas (entre esos Alan Blin- der) aceptaron el error de rechazar la propuesta de política eco- nómica que Tobin y Solow hicieron algunos meses atrás cuando advirtieron que la salida de la recesión norteamericana no estaba a la vuelta de la esquina como pronosticaba la sabiduría conven- cional. La recta en ese entonces fue política fiscal expansiva y la
objeción de siempre: no se puede hacer sintonía fina y, con el fin de la recesión encima, seguramente vamos a producir inflación en lugar de crecimiento.
El caso a favor de los controles de capitales ejemplifica solo una parte de una tendencia más general que empieza a caracterizar el debate económico. Es en muchos campos donde la necesidad de complementar (no reemplazar) al mercado como mecanismo de coordinación está siendo estudiada con más cuidado por los eco- nomistas y políticos. Por ejemplo, el gran tema de la necesidad de una estrategia industrial.
Si este “volver a las fuentes” se confirma, Galbraith habrá tenído razón y, con las enseñanzas del pasado, se regulará el futuro. Y no sólo habrá que desempolvar los trabajos de Tobin sino de otros grandes economistas que quedaron sepultados en las exageracio- nes de los ochenta. En la década pasada –¿la década perdida?– la profesión dedicó sus mejores cerebros a desarrollar programas de investigación no siempre relevantes. Y los economistas –padres de la optimización– no pueden darse el lujo de desperdiciar recursos.