Son bien conocidas las desigualdades en el campo del comercio: los paí- ses ricos protegen sus mercados con barreras arancelarias y no arancela- rias a los bienes que producen con mayores ventajas los países pobres (como la producción agrícola y los textiles). Los países ricos ofrecen a sus agricultores grandes subsidios, subsidian sus exportaciones y, en los paí- ses en desarrollo, desalientan el proceso de valor agregado. Reducir esa protección y esos subsidios tendría un impacto beneficioso en el comer- cio mundial, en el crecimiento y en la reducción de la pobreza.
Beneficios potenciales derivados de la liberalización. Varios estudios
recientes han estimado el impacto potencial de varias medidas de libe- ralización del comercio, incluso las medidas que son objeto de análisis en el contexto de la OMC, durante la actual Ronda de negociaciones de Doha. Dependiendo de las reformas en estudio varían las estimaciones (varios conjuntos de reformas parciales hasta la liberalización plena) y dependiendo de si se tienen en cuenta las ganancias dinámicas de la productividad. En el extremo inferior de la gama, Hertel y Winters (de próxima aparición) consideraban que las medidas en estudio en la Ron- da de Doha tendrían impacto moderado en los precios mundiales, en las ganancias del bienestar y en la pobreza: para 2015, el número de perso- nas que viven con menos de US$1 al día disminuiría en nueve millones de personas respecto de un punto de partida calculado en cerca de dos mil millones de personas. Según el estudio, ni siquiera la liberalización plena traería consigo grandes ganancias, ya que ayudaría a sacar de una pobreza de US$2 al día a ochenta millones de personas. En el extremo superior de la gama, Cline (2004) calculaba que, para 2015, la liberali- zación comercial plena sacaría de la pobreza de US$2 al día a 440 millo- nes de personas.
Cualquiera sea el tamaño del impacto general, los investigadores es- tán de acuerdo en que, de un país a otro y de una región a otra, el impacto sería heterogéneo. Tanto en el escenario de una reforma parcial como en el de una reforma total, las ganancias se acumularían sobre todo a los países grandes, como Brasil, China, India e Indonesia, los cuales ya se encuentran integrados de manera significativa en los mer- cados globales. Simplemente, algunas partes de muchos países de Áfri- ca subsahariana y zonas remotas en Asia y en otros lugares no se encuentran conectadas con los mercados globales, y los agricultores se las arreglan para conseguir el sustento con una agricultura de subsisten- cia, lejos de las vías, de los mercados, de la tecnología y de la información. Debido a restricciones de oferta e institucionales significativas, muchos países carecen de la capacidad para aprovechar plenamente un mejor acceso a los mercados. Como lo demostraron estudios detallados sobre Camboya, Etiopía, Madagascar y Zambia, para estos países sería míni- mo el impacto potencial de las reformas al comercio que probablemente
RECUADRO 10.2 Hacer más amigables con el desarrollo a los programas de trabajadores emigrantes
Prestar atención al diseño de programas temporales de trabajadores inmigrantes y a las políticas complementarias podría hacerlos más amigables con el desarrollo. Por lo general, los programas temporales de migración permiten el ingreso de trabajadores a un país por períodos que van desde varias semanas hasta tres a cinco años.
Investigaciones recientes para el Reino Unido identificaron dos intervenciones principales de las políticas: contratación centralizada con selección del gobierno en los países fuente y, en los países de origen, planes obligatorios de ahorro, combinados posiblemente con planes de crédito. La contratación centralizada y la selección por parte del gobierno podría ayudar a disminuir la explotación de los posibles emigrantes por parte de las agencias locales de contratación y garantizar que los emigrantes temporales no sobrepasen el tiempo que les permiten las visas, reduciendo así la resistencia en los países receptores. Los planes de ahorro estimularían a los emigrantes a enviar remesas a sus hogares, aumentarían los incentivos para regresar y facilitarían el inicio de actividades productivas cuando los trabajadores retornen a sus hogares. Ejemplos adecuados son el programa Canadá-México para trabajadores agrícolas y el acuerdo entre Francia y Sri Lanka para compartir información sobre los emigrantes.
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Logro de una mayor equidad mundial
se incluyan en la Ronda de Doha. Hasta perderían a corto plazo algunos países: por ejemplo, Bangladesh y Mozambique registrarían una baja en el ingreso conforme se erosionan las actuales preferencias y aumen- tan los precios de importaciones de alimentos básicos. De igual manera, Bourguignon, Levin y Rosenblatt (2004b) encontraron que los países en los dos deciles más bajos de la distribución internacional del ingreso se beneficiarían más de la duplicación de la ayuda por encima de los niveles actuales que de la reforma plena del comercio. También dentro de los países varía muchísimo el impacto calculado de la liberalización (capítulo 9).
Así mismo, el impacto de medidas específicas de liberalización sería diferencial. Anderson y Martin (2004) encontraron que la eliminación de los subsidios agrícolas en los países de la OCDE perjudicaría a países menos desarrollados importadores netos de alimentos, como los países de Medio Oriente y África septentrional y a países que en la actualidad gozan de preferencias especiales, como Filipinas, debido al incremento subsiguiente de los precios.16 Pero se beneficiarían los países producto-
res netos de alimentos y los agricultores de estos países. Existe, en efec- to, evidencia en el sentido que, en parte, el aumento de los precios agrícolas mundiales fue responsable del hecho que, en China, los ingre- sos rurales en China crecieran en 2004 con mayor rapidez que los ingre- sos urbanos.
También fueron heterogéneos los efectos de la eliminación gradual del Acuerdo de Multifibra, el cual fija las cuotas de las exportaciones de textiles de países en desarrollo. Las exportaciones chinas de textiles han logrado grandes avances en mercados no protegidos por aranceles –por ejemplo, 70% es la cuota de los textiles chinos en los mercados de Australia y Japón, donde no existían limitaciones de cupo. La partici- pación de los textiles chinos en el segmento de ropa de bebé en Esta- dos Unidos, donde se eliminaron los cupos en 2002, saltó en dos años de 11% a 55%. Se informa que disminuyeron de manera significativa las exportaciones de Camboya y Nepal. No es claro el impacto de estos cambios en la desigualdad global del ingreso y depende de la posición relativa de los trabajadores de la industria textil y de quienes se benefi- cian de los efectos indirectos en la distribución global. También ten- drían un impacto poco claro en la desigualdad,17 los cambios en la actual
estructura arancelaria, de acuerdo con los cuales los productores de los países más pobres disfrutan de acceso libre de derechos a los mer- cados en Estados Unidos y Europa, mientras otros productores sopor- tan un arancel promedio de 16%. Por el contrario, es probable que tenga efectos negativos el renovado proteccionismo de los países industria- lizados.
En la actualidad no existe ningún programa mundial de ayuda que compense a los perdedores de la liberalización del comercio. Sin embar- go, la ayuda internacional para ayudar a subsanar los costos del ajuste representa un punto focal importante, junto con la solución de las res- tricciones de la oferta, los actuales esfuerzos de una gama de donantes, receptores y organizaciones internacionales, entre ellas el Banco Mun- dial, para aumentar la ayuda al comercio en el contexto de la Ronda de Doha de la OMC.
Fijación de normas comerciales. ¿De dónde proceden las normas que
rigen el comercio y cuáles son las posibilidades de cambios? Las normas comerciales, entre ellas las menos notoriamente equitativas, hacen par- te de complejos convenios multilaterales, regionales y bilaterales. Como se menciona en el recuadro 10.1, son significativas las preocupaciones acerca de la justeza de los procesos decisorios de la OMC y, en parte, estos procesos son responsables del punto muerto al que han llegado las negociaciones.
Pero es compleja la realidad de las negociaciones de la OMC. En la OMC, cada país cuenta con un voto y la costumbre de tomar las decisio- nes por consenso significa que cada país puede vetar las decisiones (aun- que la costumbre de “compromiso único” o votar juntos en todos los asuntos, debilita el poder de veto en la práctica). Los países optan por aceptar convertirse en miembros de la OMC después no solamente de negociaciones externas intensas sino también de procesos decisorios in- ternos. De modo que el anterior no es un ejemplo prima facie (a primera vista) de fijación injusta de normas. Sin embargo, en la práctica, para los países pobres resulta difícil seguir las negociaciones, comprender las implicaciones de las propuestas que les hacen y crear propuestas alter- nativas –ya en el capítulo 3 quedó claro que es limitada hasta la capaci- dad que tienen estos países para hacer presencia en Ginebra.
De modo que, a fin de cuentas, a veces las normas pueden ser injus- tas no porque sean injustos los procesos formales sino debido al desequi- librio subyacente de poder entre países ricos, con fuertes intereses comerciales y países pobres, con capacidad débil.18 Hasta el equilibrio se
inclina contra los contribuyentes y los consumidores en países ricos, quienes a menudo tienen las de perder por causa de la protección de intereses comerciales creados. Consideren los lectores los subsidios al algodón, por ejemplo (véase recuadro 10.3) y los carteles internaciona- les.19 La posición de los países pobres es aún más débil cuando negocian
bilateralmente con socios comerciales más fuertes que cuando hacen negociaciones multilaterales. A la luz de las intensas protestas contra la globalización, resulta paradójico que las negociaciones multilaterales en el contexto de la OMC ofrezcan las mayores promesas para disminuir las desigualdades que perjudican a los países pobres. Si bien hasta una ambiciosa Ronda de Doha podría producir beneficios limitados, conti- núa siendo una meta importante qué buscar, debido a que el fracaso socavaría aún más la confianza en las negociaciones multilaterales.
La OMC tiene otra ventaja: respalda un mecanismo de resolución de conflictos. Como quedó claro en secciones anteriores, se trata de un he- cho importante para garantizar la aplicación y la observancia de la ley internacional. El mecanismo de resolución de conflictos de la OMC ofrece un foro para que los países pobres presenten sus reclamaciones y, posi- blemente, ganen sus demandas. Es un hecho infortunado que ganar una demanda no signifique reparación automática: es posible que el perdedor de la demanda no necesariamente cambie sus acciones legales. Los mecanismos actuales para hacer cumplir las decisiones dependen de la indemnización voluntaria del perdedor y, cuando esa indemnización no es satisfactoria, la posibilidad de acciones de represalia (como la sus- pensión de los aranceles y otras concesiones) por parte del ganador. Es claro que es poco probable que las represalias de países pobres contra socios comerciales poderosos ofrezcan algún incentivo para que los paí- ses ricos cumplan con fallos judiciales desfavorables, debido al menor volumen comercial usual de los países pobres con un demandado de un país industrializado. Aun así, los países en desarrollo han interpuesto un número creciente de demandas en años recientes, y las han ganado.
Los movimientos justos y éticos del comercio. Es curioso que, tanto en
países industrializados como en países en desarrollo, algunas ONG y or- ganizaciones de la sociedad civil han actuado directamente para estable- cer relaciones comerciales más equitativas. El “comercio justo” constituye un ejemplo de esas acciones. Lideradas por grupos de consumidores, ONG, sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil, las iniciativas de comercio justo buscan controlar desde la producción hasta el mercado la cadena de suministros con el propósito de mejorar el bienestar de los pro- ductores de países en desarrollo, garantizando, en los países ricos, un pre- cio estable para sus productos básicos, creando un vínculo más directo
entre esos productores y los mercados, y fortaleciendo sus organizaciones. El plan está funcionando: en los últimos años, las ventas de productos de comercio justo: banano, cacao, café, azúcar morena, té y otros productos han experimentado un crecimiento fenomenal y, hoy día representan, para algunos países, una proporción significativa de las exportaciones (por ejem- plo, ahora se vende 11% del banano de Ecuador y 20% del café de Ghana a través del comercio justo).
Los pocos estudios de impacto existentes indican que, de hecho, las iniciativas de comercio justo han marcado la diferencia para los produc- tores. No solamente por medio de las primas que se pagan sobre los precios mundiales, sino también gracias a los servicios y a la ayuda que cooperativas de productores prestan a los agricultores con el apoyo de organizaciones de comercio justo. Cuando del acceso desigual al merca- do y de la falta de información, de crédito y de mecanismos de mitiga- ción del riesgo surgen las inequidades, el fortalecimiento de las asociaciones de productores pueden producir resultados más equitati- vos en el contexto de las normas comerciales existentes, aun sin tener que pagar una prima.20
En tanto va en aumento, continúa siendo pequeño el alcance de las iniciativas de comercio justo. En Suiza, donde es fuerte el apoyo de los consumidores, el banano de comercio justo apenas representó 25% de todas las compras de la fruta y, en 2002, el gasto de los consumidores en todos los productos de comercio justo fue de apenas US$10 por persona (en el mismo año, los subsidios agrícolas suizos ascendieron a aproxima- damente US$750 por persona). Cuando mucho, el café de comercio li- bre representa 3% de las ventas mundiales, y apenas cerca de 20% de la
capacidad de productores certificados de comercio libre entra en el cir- cuito del comercio libre.21
El número creciente de iniciativas de responsabilidad social corpora- tiva y comercio ético constituye otro ejemplo de organizaciones que ac- túan directamente para crear relaciones comerciales más equitativas. A cambio de una retribución favorable por parte de consumidores e inversionistas quienes se preocupan por el desarrollo equitativo, las compañías que se unen a una organización de comercio ético, como la Iniciativa de Intercambio Comercial Ético, en el Reino Unido, o la Aso- ciación de Trabajo Justo, en Estados Unidos, se han comprometido a respetar un código de conducta.22 Por lo general, los códigos de conduc-
ta cubren prácticas laborales justas (comúnmente las establecidas en las convenciones de la OIT), normas ambientales y mecanismos de segui- miento –y estos códigos aplican no sólo a las instalaciones directas de producción de una empresa sino también a todas las de sus proveedores a lo largo de la cadena de suministro.
¿Están los consumidores de países ricos dispuestos a pagar un poco más para garantizar que los productos que compran se produ- cen en condiciones justas y seguras? Los proponentes de códigos de conducta creen que sí lo están. Investigadores han determinado que sí pudieran estar seguros de que ese producto no ha sido manufactu- rado por trabajadores explotados,23 cerca de 90% de los estadouni-
denses han expresado estar dispuestos a pagar por lo menos US$1 más por un artículo de U$20. Los escépticos aducen el hecho que los precios dominan las decisiones de los compradores corporativos más importantes.
RECUADRO 10.3 Los subsidios al algodón son enormes, y persistentes
La Comisión Asesora Internacional del Algodón calculaba en cerca de US$5.8 mil millones, para 2001/ 02, la ayuda directa a la producción dada por los ocho países que ofrecían subsidios (Estados Unidos, China, la Unión Europea y, en medida mucho menor, Turquía, Egipto, México, Brasil, Costa de Marfil en ese orden). A US$3.3 mil millones ascendió la ayuda directa a los productores de algodón en Estados Unidos; el apoyo de China fue de US$1.2 mil millones (si bien algunos cuestionan esta cifra) y el apoyo de la Unión Europea fue de US$979 millones (para Grecia y España) (Comisión Asesora Internacional del Algodón 2003). El impacto principal de los subsidios de Estados Unidos y la Unión Europea es hacer competitivo al algodón que se produce en los Estados Unidos y en Europa y deprimir los precios mundiales. Se calcula que, sin los subsidios, los precios habrían sido 71% más altos en 2001/02.
Los subsidios benefician a los grandes agricultores ricos en Estados Unidos y a los agricultores no tan ricos pero relativamente pudientes de Europa y perjudican a los pequeños agricultores de África. Para varios países pobres de África y Asia Central, el algodón es un producto primario vital, el cual aporta hasta 40% de la exportación de mercancías y de 5% a 10% del PIB. La mayoría de los cultivadores son pequeños propietarios, de manera que es significativo el impacto de los precios del algodón en la pobreza. Según un estudio sobre Benin, la reducción de 40% de los precios del algodón en la finca –equivalente a la caída del precio de diciembre de 2000 a mayo de
2002– implica una reducción a corto plazo de 8% del ingreso rural per cápita y de 6% a 7% a largo plazo, con un aumento a corto plazo de 37% a 59% de la incidencia de la pobreza entre cultivadores de algodón (Minot y Daniels 2002).
Las estimaciones del impacto en los precios del algodón de la eliminación de los subsidios fluctúan entre 8% y 12%. Incrementos de esta magnitud no perjudicarían a los consumidores –el precio del algodón sin procesar es un componente pequeño del precio de los textiles y de la ropa. La eliminación total de los subsidios y el aumento consiguiente de los precios ayudarían a los países africanos, aunque la distribución de beneficios dentro del país dependería de reformas internas. Según indica un estudio reciente del impacto de la eliminación de los subsidios en tres provincias de Zambia, productoras de algodón, por ejemplo, sería pequeño el impacto directo del incremento subsiguiente en el precio del algodón: cerca de 1% del ingreso en promedio. Ganancias superiores exigirían que los agricultores abandonen los cultivos de subsistencia y opten por el algodón, lo que a su vez exige otras reformas internas en servicios de extensión y un crecimiento robusto de la demanda de las exportaciones de algodón (Balat y Porto, de próxima aparición).
Aumentarían los beneficios para los países africanos si ampliaran la producción y la exportación de vestuario. La Ley de Estados Unidos para el Crecimiento de África y las Oportunidades ofrece una posibilidad de apertura, aunque sujeta a restricciones
bastante restrictivas: la ropa que se exporta de catorce países africanos obtiene acceso a los mercados de Estados Unidos, libre de derechos y de cupo, pero únicamente si está confeccionada con telas, hilos y fibras de Estados Unidos. De manera que para poder aprovechar esta disposición de la ley, los países tienen que crear un sistema eficaz de visa de insumos para garantizar el cumplimiento de las normas de origen (Baffes 2004, lo cual parece ser en extremo complejo).
Dentro de la OMC, los países pobres africanos productores de algodón dieron el paso inusual de expedir una declaración conjunta exigiendo la eliminación total de los subsidios y un tratamiento por separado para el algodón. Pero el Convenio Marco de julio de 2004 de la Agenda de Doha para el Desarrollo no incluye