PA R T E
¿QUÉPUEDEHACERSEPARAINCREMENTARLAEQUIDADENELMUNDO? ¿Y es
posible hacerlo de manera que también se incentive la prosperidad a largo plazo? En la parte I vimos que hay gran desigualdad de oportuni- dades al interior de los países y –aún más– entre diferentes países. Estas desigualdades se perpetúan a través de mecanismos económicos, políti- cos y socioculturales de complejidad mutua que crean trampas de des- igualdad. Individuos de diferentes grupos y países enfrentan unas reglas de juego sumamente disparejas, tanto en sus capacidades para adquirir dotaciones y aspirar a una vida mejor, como en sus oportunidades de cosechar retornos de esas dotaciones a través de procesos del mercado y ajenos a él. Puesto que las diferencias entre países frecuentemente exce- den a las diferencias dentro de los países, es de particular importancia que las políticas nacionales apoyen, o como mínimo estén en consonan- cia con la reducción de las diferencias internacionales, notablemente a través del proceso de crecimiento.
En la parte II afirmamos que muchas desigualdades no solamente vio- lan la preocupación de la gente por la justicia, sino que efectivamente representan costos para el proceso de desarrollo. Los efectos sobre el desa- rrollo dependen de las formas específicas de desigualdad y sus interacciones con las imperfecciones del mercado y con las instituciones. La desigualdad de oportunidades está asociada con ineficiencias y desperdicio de poten- cial económico. Pronunciadas desigualdades en la distribución de poder suelen estar asociadas con instituciones económicas débiles, lo cual mina la inversión y la innovación que es esencial para el crecimiento a largo plazo. Así, una mayor equidad no sólo es intrínsecamente deseable, sino también complementaria del crecimiento y la prosperidad a largo plazo. Concentrarse en la equidad puede traer un doble beneficio para los pobres y los excluidos: un pastel más grande y una mayor porción.
Pero a menudo no se explota el campo para una relación comple- mentaria de esa naturaleza entre equidad y desarrollo agregado. Al exa-
minar esto, sugerimos que hay dos clases de patología en el diseño de políticas. La primera es la patología asociada con el dominio oligárquico –instituciones y políticas que llevan adelante los intereses de las élites mas no los de la sociedad como un todo. Ésta puede adquirir la forma de depredación extrema y alto nivel de corrupción, como en el Zaire de Mobutu o en Haití bajo la administración de los Duvaliers. O puede manifestarse en enmarañadas alianzas entre élites económicas y políti- cas que favorecen la captación de rentas, como en Filipinas bajo el man- dato de Marcos, en buena parte de América Latina en las últimas décadas, y de formas más sutiles en muchos países del mundo.
La segunda es una patología más compleja, de políticas que se persi- guen con la intención, o en nombre de la equidad, que tienen altos costos en eficiencia o efectos negativos. La política económica comunis- ta fue desastrosa para la eficiencia, aun cuando muchas sociedades co- munistas hicieron mucho en términos de aprovisionamiento social. La intención del crédito dirigido –en India, por ejemplo– era llegar a los pobres (y llegó a algunos de ellos), pero demostró ser una estrategia de alto costo. La macropolítica populista siempre es mala para el crecimiento y, casi siempre, tarde o temprano resulta mala para la equidad –caso de Argentina durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX. Los efectos negativos o de menoscabo del crecimiento que tienen las políti- cas correspondientes a esta patología pueden ser causados por conse- cuencias adversas para los incentivos, cargas fiscales imposibles de sufragar, o la captura de los beneficios, a menudo por parte de grupos medios que “atesoran oportunidades” a un costo para otros grupos y para el proceso general de crecimiento.
¿Qué se puede hacer? A un nivel fundamental, el análisis subraya el carácter central de virar hacia un estado que sea más responsable, que tenga controles para la conducta depredadora de las élites políticas y económicas, que sea sensible a todos los ciudadanos –especialmente de los grupos medios y pobres– y que tenga mecanismos efectivos de ma- nejo de conflictos. En la parte II esbozamos casos de transiciones en esta dirección, tomados de la historia y de experiencias contemporáneas, y a nivel local. El énfasis que la comunidad para el desarrollo da a los pro- blemas de gobierno y empoderamiento es totalmente congruente con esta perspectiva.
Si bien esos cambios generales son esenciales para el desarrollo, el Banco Mundial no tiene ni el mandato ni la ventaja comparativa para discutir las especificidades del diseño de instituciones políticas (aun cuando en el diseño de políticas específicas ahora se enfatiza la acción para respaldar el empoderamiento de los pobres –ver Narayan 2002–). En la parte III nos concentramos en una serie de áreas que pesan por igual en el terreno del análisis y la práctica del desarrollo –en políticas que afectan los sectores y los mercados, y en la arena global–. Ésta reconoce la influencia del contexto político y sociocultural, pero en realidad se concentra en lo que un prisma de equidad, basado en el análisis de las partes I y II, tiene que decir acerca del diseño de políti- cas para romper las trampas de desigualdad y apoyar el crecimiento agregado. La lección de la parte II es que esto implica prestar atención a las desigualdades específicas y sus interacciones con los mercados, la estructura social y el poder. Ello conlleva tanto problemas de diseño técnico como mecanismos que provean los puntales para el cambio, en particular mediante responsabilidad más general, coaliciones para el cambio, o compensación a los perdedores. Y si bien un mensaje de cobertura total se refiere al potencial complementario entre mayor equidad y prosperidad a largo plazo, a menudo habrá trueques en áreas y contextos específicos. Un área de corte transversal concierne a la necesidad de recaudar impuestos para financiar gastos públicos desea- bles. El diseño de instrumentos tributarios es de gran importancia
para minimizar efectos adversos para la eficiencia, y promover a la vez la equidad siempre que sea factible.
Organizamos la discusión de la acción doméstica en tres áreas. La primera es crear y proteger capacidades humanas de la gente –desde el inicio de la vida de las personas, pasando por la adultez y hasta la vejez. Aquí nos concentramos en igualar de la base hacia arriba –igualar las oportunidades de los menos aventajados en términos de destrezas, salud y manejo de riesgos–. Ciertamente, entre los grupos más aventajados hay problemas de equidad, pero damos prioridad a los grupos en des- ventaja (en parte, por razones de espacio). Como lo vimos en la parte II, hay grandes imperfecciones del mercado en la formación de capital hu- mano y en aseguramiento, las cuales afectan más a los pobres y a los grupos de menor estatus y, no obstante, la acción política con frecuencia también se ha inclinado en contra de estos grupos.
La segunda es asegurar el acceso equitativo a la justicia y a activos complementarios. Un sistema ecuánime y accesible de justicia es crucial para restringir el poder de la élite económica y política, evitar la discri- minación y proteger los derechos de propiedad y la seguridad personal para todos –con importantes implicaciones para la disposición de inver- tir e innovar–. La falta de equidad en el acceso a la tierra y a infraestruc- tura –por riqueza, localización o grupo social– es típica de las sociedades en desarrollo y suele enmarañarse con las estructuras políticas. El diseño de políticas puede contribuir a cambios hacia patrones más equitativos y a menudo más eficientes (capítulo 8).
La tercera es el dominio de los mercados –financiero, laboral y de productos– que tienen una influencia poderosa sobre los retornos de las dotaciones de la gente. Como se afirma en los capítulos 5 y 6, típica- mente los mercados están lejos del ideal, funcionando de maneras no competitivas y discriminatorias, ya sea debido a imperfecciones intrín- secas del mercado o porque las estructuras de poder los han configurado de tal manera que sirvan a los propósitos de quienes están en el poder. En estas áreas, y especialmente en el caso de las finanzas, una preocupa- ción primordial es compensar de arriba hacia abajo, reduciendo los pri- vilegios protectores de los involucrados. Estrechamente relacionada con ello está la conducta de la política macroeconómica (capítulo 9).
En la arena global sigue habiendo la preocupación por los individuos –y las enormes e injustificadas diferencias de oportunidades que tiene la gente por el hecho moralmente irrelevante del país de nacimiento–. El campo de juego global entre naciones-Estado es disparejo, y tiene efec- tos desiguales sobre diferentes grupos dentro de los países. Hay enton- ces mucha cabida para allanar el campo de juego. Pero al igual que en la arena doméstica, el diseño de políticas implica tanto cuestiones técnicas (como los detalles de los arreglos de migración y el diseño y aplicación de la legislación sobre patentes) como los puntales políticos de las reglas e instituciones para el gobierno global. Nosotros examinamos el poten- cial de cambio tanto en los mercados globales clave –laboral, de pro- ductos, de ideas y de capitales– como en el campo potencial para el diseño de la ayuda en formas que apoyen (en vez de recortar) el desarro- llo doméstico, y a través del manejo más efectivo y equitativo de los bienes comunes globales (capítulo 10).
El epílogo vincula la perspectiva del informe referente a la equidad con el pensamiento y los acuerdos que han evolucionado en la comuni- dad para el desarrollo en la última década –captados, por ejemplo, en la Declaración del Milenio (2000) y en el Consenso de Monterrey (2002)–, así como los propios pilares estratégicos del Banco Mundial para un clima de inversión habilitador y que promueva el empoderamiento. Sos- tenemos que para la integración cabal de estos marcos en una estrategia efectiva de desarrollo, es fundamental un enfoque del desarrollo que esté profundamente informado por la equidad.
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