Promover la equidad mediante acción pública exige cambios en las configuraciones existentes de poder e influencia. Debido a que las instituciones establecidas privilegian ciertos intereses y marginan otros, hacer que las instituciones de gobierno sean más democráticas y mejoren más la equidad exige reformas que incrementen las posibilidades de participación efectiva de grupos tradicionalmente marginados.
l gobierno local es un dominio crítico para el ejercicio de los derechos democráticos y para hacer efectivas las opciones pú- blicas. Pero en gran parte del mundo en desarro- llo varios factores han conspirado contra el buen gobierno, la democracia y la equidad a nivel lo- cal. A menudo el poder social y económico de las élites locales se ha traducido en una influencia desproporcionada sobre el proceso político, y es- tructuras verticales aisladas y no transparentes de toma de decisiones han dificultado que los ciu- dadanos comunes tengan poder.1 La profundiza-
ción democrática en el mundo en desarrollo suele comenzar con la democratización del gobierno local, y eso es precisamente lo que han tratado de hacer dos iniciativas de gobierno participativo –en el estado hindú de Kerala y en varias muni- cipalidades de Brasil.
En 1999, el gobierno estatal de Kerala lanzó lo que es ampliamente considerado como la ini- ciativa más ambiciosa para la descentralización democrática en India: la Campaña Popular de Plantación Descentralizada. El gobierno no sola- mente delegó el manejo de significativos recur- sos y autoridad a los 1.214 panchayats (consejos de pueblos rurales) y municipios de Kerala, sino que además promovió la participación ciudada- na directa mediante la creación, por mandato, de asambleas del pueblo y comités ciudadanos para planear y presupuestar los gastos de desarrollo locales.
En Brasil, la ciudad de Porto Alegre lanzó una iniciativa de presupuesto participativo en 1990, que desde entonces ha sido copiada como míni- mo por 400 municipios en todo el país. El proce- so comienza con asambleas de barrio en las que los ciudadanos deliberan y establecen priorida- des presupuestarias, y termina con un presupuesto para toda la ciudad formulado por delegados di- rectamente elegidos por las asambleas de barrio. El éxito de Porto Alegre se ha visto sostenida- mente difundido, con por lo menos 100 munici- pios, incluido São Paulo, que implementaron variaciones del presupuesto participativo en 1996-2000, y una cantidad estimada de 250 en 2000-04.
Estas dos iniciativas tienen mucho en común. Ambas fueron concebidas como esfuerzos direc- tos y conscientes de romper con la política do-
minada por la élite y clientelista del gobierno local, promoviendo políticas redistributivas a través de una amplia participación popular. Así, ambas cambiaron la estructura de oportunidad política e incluyeron acciones para fortalecer la agencia de los grupos subordinados.2 En efec-
to, ambas complementaron las formas represen- tativas de democracia con formas participativas de democracia, abriendo las instituciones al com- promiso directo de la sociedad civil. Y ambas fortalecieron la autoridad y la acción públicas, incrementando tanto la profundidad como el al- cance de la toma de decisiones democrática.
Profundización de la democracia
Las evidencias muestran que estas iniciativas han profundizado la democracia, expandiendo el ran- go de actores sociales que participan en la arena política. En Porto Alegre, se estima que 100.000 adultos han participado en alguna medida en las asambleas de presupuesto. Otras ciudades que han adoptado alguna forma del proceso, también han experimentado participación activa, entre ellas municipios que no tienen sociedades civiles establecidas. En Kerala, cerca de una de cada cuatro familias asistió a las asambleas del pueblo en los dos primeros años de la campaña, y pese al proceso de pérdida de interés, por volverse ruti- narias, estas asambleas continúan reuniendo gran- des cantidades de personas. Cientos de miles de ciudadanos han tenido entrenamiento en planea- ción y presupuesto, y los comités que efectivamente diseñan y presupuestan proyectos específicos es- tán compuestos primordialmente por actores de la sociedad civil.
Un rediseño de incentivos institucionales y nuevos esfuerzos de movilización hicieron que las mujeres constituyeran el 40% de los participan- tes en las asambleas del pueblo (nivel insólito en India) y la tasa de participación de las dalits (cas- tas programadas) ha excedido su representación en la población.3 Mas aún, ambas iniciativas crea-
ron un nuevo equipo de políticos de las bases que no existía antes (delegados en Brasil), o bien, que antes no tenía poderes (los 14.000 consejeros de panchayats elegidos en Kerala). La esfera pública local –el sine qua non de cualquier democracia vi- brante– se ha vuelto más extensiva, más inclusiva y más significativa.
Extensión de la democracia
Estas iniciativas han estado marcadas por la ex- tensión de la democracia, específicamente por la toma de decisiones públicas en terrenos de auto- ridad previamente dominados por élites privadas y estatales. En Brasil, desde hace mucho los pre- supuestos municipales han estado reservados a partidos oligárquicos y estrechos intereses secto- riales. En Kerala, los panchayats han sido por mucho tiempo poco más que receptores pasivos de proyectos verticales diseñados y entregados por las burocracias estatales. En ambos casos, los ciu- dadanos tienen ahora voz en la determinación de la forma en que se asignen los recursos públicos. En los casos más satisfactorios de presupuesto participativo, íntegro, el presupuesto del muni- cipio es discutido y aprobado por delegados que actúan en pro de las prioridades establecidas por las asambleas de barrio, y los ciudadanos delibe- ran sobre segmentos capitales y operativos del presupuesto.
En algunos municipios la participación direc- ta se ha extendido a áreas temáticas, como desa- rrollo económico, transporte público, educación, servicios sociales y planeación urbana. En Kerala, a los panchayats se les ha dado autoridad sobre hasta el 35% del presupuesto para el desarrollo, lo que equivale a una quintuplicación de su base de recursos. Los panchayats han calificado, dise- ñado e implementado cientos de proyectos anua- les entre todos los sectores de desarrollo. Éstos han incluido vivienda para los pobres, irrigación a pequeña escala, vías e infraestructura rurales, proyectos agrícolas, servicios de apoyo en salud y educación, y una serie de proyectos específica- mente dirigidos a la mujer y a las dalits.
Mejoramiento de la equidad
Estas iniciativas en general han tenido efectos de mejoramiento de la equidad. En Porto Alegre, el caso más conocido y más documentado, hay cla- ras evidencias de que los gastos en las áreas más pobres de la ciudad se incrementaron sosteni- damente con la introducción del presupuesto participativo. En otras grandes ciudades que tie- nen procesos de presupuesto participativos, como Belém y Belo Horizonte, los gastos también han favorecido a los pobres. Un análisis estadístico de todos los municipios brasileños en 1997-2000
En foco 2:
Empoderamiento
reveló que las ciudades con presupuestos partici- pativos tenían gastos significativamente más al- tos en sectores que afectan más directamente a los pobres.4
En Kerala, una encuesta grande a sujetos cla- ve encontró que los grupos “en desventaja” eran los mayores beneficiarios de los programas diri- gidos. Estudios de caso muestran que los pan- chayats han enfatizado la necesidad de elevar el bienestar de todos los hogares a un cierto nivel básico, y han hecho gran hincapié en proporcio- nar equipos de sanidad, vivienda decente y agua potable a las familias necesitadas.
En ambos casos también hay fuertes eviden- cias de que la captación de rentas ha caído verti- calmente.5 La sola mayor transparencia del
proceso de presupuesto ha elevado los costos de transacción de la depredación y el patronazgo.
Empoderamiento de los grupos más marginados
Los casos de Kerala y Porto Alegre ilustran el valor de mejorar la accesibilidad, la transparencia y la responsabilidad del gobierno local. No obstante, aun cuando se hayan acometido tales iniciativas, donde la economía esté creciendo por otras vías, los grupos sociales más marginados –viudas, ha- bitantes de los bajos fondos, trabajadoras sexua- les, los muy pobres– pueden continuar excluidos. ¿Qué puede hacerse? El desafío es mayor cuando el grado de compromiso desde arriba y la movili- zación desde abajo son menores que en estos dos casos.
Como se explicó en el capítulo 2, los grupos más marginados suelen quedar atrapados en
formas más severas de “trampas de desigual- dad” –situación que se caracteriza por circuns- tancias materiales deplorables, expectativas racionales acerca de oportunidades limitadas de movilidad, y creencias arraigadas sobre la legiti- midad y la inmutabilidad de sus circunstancias. Romper esas trampas de desigualdad y mejorar los términos mediante los cuales los pobres son “reconocidos” por otros, comienzan con la crea- ción de una “capacidad de aspirar” y, lo que es igualmente importante, de una “capacidad de comprometerse”.6 Esto incluye ser capaz de
visualizar y estatuir futuros alternativos, tener la convicción de que es deseable y posible salir de la pobreza, y ser capaz de participar más significa- tivamente en foros donde se tomen decisiones que afecten su bienestar.
La adquisición de una “capacidad de aspirar” es fundamentalmente un producto del desarrollo de mecanismos más ampliamente accesibles y equi- tativos para la interacción entre los pobres y las élites, mecanismos que están recíprocamente liga- dos al logro de mayor poder en las interacciones asociativas. Eso prospera en y mediante la organi- zación de grupos y el diálogo público, y las opor- tunidades que éstos proveen de práctica, repetición, exploración, conjetura y refutación.
Por ejemplo, una asociación de trabajadoras sexuales de un barrio bajo de Calcuta, dio a sus miembros individuales poder, presencia pública y la capacidad de realizar sus intereses y aspira- ciones, que de otro modo se les habrían negado.7
Inmigrantes jóvenes, de sexo femenino, a menu- do ilegales, obligadas contractualmente a traba- jar largas horas para jefes bruscos, y que enfrentan
el seguro rechazo de sus familias en caso de arre- glárselas para escapar y volver a casa, las trabaja- doras sexuales no tenían virtualmente ninguna capacidad para hacerse oír ni para realizar sus intereses. Pero esfuerzos persistentes para orga- nizar a las mujeres en un sindicato, finalmente les dieron la confianza y la competencia necesa- rias para llevar a cabo un cambio consistente en el uso de condones por parte de sus clientes.
En Indonesia, el Proyecto de Desarrollo de Kecamatans (KDP), que opera en 28.000 pueblos rurales en todo el país, busca mejorar los “térmi- nos de reconocimiento” y la agencia política de los grupos marginados.8 El proyecto asigna dinero de
donaciones a nivel de subdistrito y para ello se in- vita a varios grupos de lugareños pobres (dos de los cuales tienen que ser mujeres) a competir por fondos con base en la presentación de una pro- puesta formal de subproyecto. Los procedimien- tos, las instituciones y las normas del KDP son en gran medida descentralizadas, se concentran en la solución conjunta de problemas públicos, invitan a la participación y el escrutinio públicos genera- les, y tienen lugar de una manera más o menos continua e institucionalizada.9
El trabajo reciente de evaluación del impacto del KDP sobre la toma de decisiones locales re- vela que el KDP ayuda a los grupos marginados a cultivar el acceso a espacios y procedimientos más constructivos para enfrentar conflictos de proyectos y de otra índole.10 La etapa inicial de
esa transformación –en la que grupos desiguales forjan la capacidad de comprometerse pacífica- mente entre ellos– es un resultado final humilde pero no trivial para un proyecto de desarrollo.