instrucción–. Si bien el objetivo a largo plazo de los sistemas de educa- ción en todo el mundo es claro, las prioridades variarán por país, región o grupo.
Expansión del acceso, particularmente para los grupos
excluidos
Expansión del acceso para todos. Más de 100 millones de niños en edad de escuela primaria están por fuera de ella, ya sea porque nunca ingresa- ron al sistema o porque desertaron antes de terminar.20 Como resultado
unos 52 países corren el riego de no alcanzar la meta de terminación universal de la primaria.21 En casi todos los países, mejorar las oportuni-
dades en educación significa asegurar el acceso posible de pagar, espe- cialmente para los niños pobres de los medios rurales y los grupos en desventaja.
Un mayor gasto público en la provisión de escuelas es una forma de expandir el acceso. El análisis de los determinantes de la matrícula escolar en varios países sugiere que un factor de primer orden es la proximidad a las escuelas.22 Una evaluación cuidadosa del programa indonesio de cons-
trucción de escuelas en los años setenta –el programa de esa naturaleza más grande de que se tenga registro–, revela evidencias de incrementos significativos tanto en educación como en ingresos por trabajo.23 El pro-
grama genera grandes retornos positivos, pero requiere más de 30 años para ello porque los costos inmediatos de construcción son altos (más del 2% del PIB de Indonesia en 1973), en tanto que los beneficios están dise- minados a lo largo de toda la vida de una generación.
Pero por cada historia de éxito hay muchas otras en las que el mayor gasto no se ha traducido en mayor acceso de los niños a infraestructura,
105
Capacidades humanas
insumos e instrucción. En muchos casos, los recursos no se usan efecti- vamente –se gasta demasiado en salarios para los maestros o en reducir el tamaño de las clases, y no lo suficiente en materiales de instrucción.
Estudios de incidencia sugieren que los pobres se benefician más de la expansión cuando los niveles medios de acceso a servicios ya son razo- nablemente altos, que es hoy el caso para la escuela primaria, incluso en muchos países de bajos ingresos. Pero el solo gasto evidentemente no es suficiente para conseguir que los niños estén en la escuela (y es aún menos efectivo para asegurar que aprendan). En muchos países, el pro- blema mayor no son las instalaciones sino la deserción de los niños o su inasistencia a las escuelas disponibles.24 Esfuerzos recientes por impul-
sar el acceso se concentran entonces en intervenciones del lado de la demanda: reducir el costo de la educación escolar o proveer incentivos, incluso pagar por la asistencia.
En muchos países los padres tienen que pagar una gran cantidad ya sea por derechos escolares o por otros insumos como uniformes y libros de texto. Eliminar estos costos puede estimular la participación. La pro- visión gratuita de uniformes y textos por parte de un programa de una ONG en Kenia (al tiempo con mejores aulas) redujo considerablemente las tasas de deserción: al cabo de 5 años, los estudiantes que participa- ron en el programa completaron alrededor del 15% más de escolaridad. Además, muchos estudiantes de escuelas aledañas se pasaron a las es- cuelas del programa para aprovechar sus beneficios. El resultado fue un incremento del 50% en el tamaño de los cursos –incremento que no parece haber ahuyentado a los padres ni conducido a un impacto nega- tivo mensurable en las calificaciones de los exámenes. Esto, como míni- mo, sugiere que una reasignación del presupuesto educativo –mayor tamaño del curso y el consecuente ahorro utilizado para pagar los insumos del programa– puede elevar la participación en la escuela sin ningún costo en términos de calidad.25
También se ha demostrado que eliminar las tarifas para el usuario en las escuelas básicas impulsa la matrícula estudiantil, pero la calidad puede verse comprometida si las escuelas no disponen de fuentes alternativas confiables de financiación (recuadro 7.2). Tanto en Tanzania como en Uganda, la eliminación de las tarifas escolares se convirtió en un proble- ma importante de política cuando la población pudo expresar su des- contento, ayudada por el proceso democrático, una sociedad civil activa y (en Tanzania) el proceso del documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza.
En algunos casos puede haber necesidad de ir más allá de la remo- ción de los costos financieros directos de la escuela para inducir a los padres pobres a matricular a sus hijos. Esto podría cumplirse proveyen- do TCE y comidas gratuitas. Los programas de TCE hacen pagos a las familias pobres, normalmente a las madres, con la condición de que los niños asistan regularmente a la escuela. Estos programas pueden consi- derarse como compensadores del costo de oportunidad de la escuela para las familias pobres y representan un método para enfrentar las fa- llas de los mercados de crédito y la agencia imperfecta de los padres. Muchos de los programas de “efectivo a cambio de asistencia a la escue- la” son grandes, así que representan el compromiso de recursos públicos significativos. Los más grandes son Oportunidades (antes PROGRESA) en México, Bolsa Escola en Brasil, y el Programa de Alimentos a Cam- bio de Educación en Bangladesh.26
Los presupuestos asignados a estos programas oscilan entre apenas por debajo del 1% del gasto gubernamental actual en Brasil y más del 5% en Bangladesh. Estas sumas significativas, aunque no prohibitivas, podrían generarse mediante ahorros en otros gastos, como subsidios re- gresivos para los servicios públicos, incluida la educación terciaria. Que- da un interrogante acerca de qué tan efectivos económicamente son los
RECUADRO 7.2 Tarifas escolares, ¿instrumento de exclusión o de responsabilidad?
Hay dos escuelas de pensamiento con respecto a las tarifas escolares. Unos sostienen que las tarifas disuaden a las familias pobres de enviar a sus hijos a la escuela. Incluso montos nominalmente pequeños pueden constituir una gran porción del ingreso de los hogares pobres, y éstos se suman a los beneficios que dejan de percibir, derivados de la contribución de los niños al negocio familiar o a las labores domésticas. Los costos escolares suelen figurar en las respuestas de los padres sobre limitaciones para la matrícula, y la eliminación de las tarifas parece haber producido un gran incremento de la matrícula en varios países, entre ellos Kenia, Tanzania, Uganda, y Vietnam. Otros ven las tarifas para el usuario como una herramienta importante de responsabilidad, como un mecanismo para empoderar a los padres para que exijan a las escuelas servicios de calidad, y señalan estudios que muestran la disposición, incluso de hogares pobres, a pagar servicios de buena calidad. En simpatía con los argumentos a favor de la mayor responsabilidad, nosotros defendemos la eliminación de las tarifas para el usuario cuando el impacto fiscal de los ingresos a los que el usuario tiene que renunciar puede manejarse sin grandes costos en eficiencia y sin recortes perjudiciales del gasto. Los aspectos deseables de poder y responsabilidad de las tarifas escolares pueden aprovecharse igualmente o mejor mediante la contribución con mano de obra para mejoras escolares, o trabajando en comités asesores de padres-maestros. Esas tarifas en especie son más económicas para los padres y los compromete más cabalmente en la toma de decisiones de la escuela.
programas en expansión de la educación: la respuesta depende de qué tanto éxito tengan en llegar a los hogares que, de no contar con las transferencias, no participarían en el sistema escolar.
Una evaluación cuidadosa de PROGRESA reveló un incremento pro- medio de la matrícula del 3,4% para todos los estudiantes de los grados primero a octavo, siendo el incremento más grande (del 14,8%) el co- rrespondiente a las niñas que terminaron el sexto grado.27 Morley y Coady
(2003) estiman una tasa interna de retorno del programa (teniendo en cuenta el costo de las donaciones) del 8% al año y reportan que las transferencias son 10 veces más efectivas económicamente que la cons- trucción de escuelas. Sin embargo, De Janvry y Sadoulet (2004) en- cuentran que casi todos los beneficios del programa los reciben aquellos que de todos modos habrían asistido a la escuela. Ellos sugieren calibrar las transferencias para incrementar la eficiencia del programa –por ejem- plo, mediante mayores transferencias para el hijo mayor, para niños cuyo padre sea un nativo, o para niños, y especialmente niñas, que vivan en pueblos rurales carentes de escuela secundaria.
Cobertura de grupos excluidos. Las escuelas que tienen provisiones sufi- cientes y maestros bien entrenados y motivados, que son responsables del aprendizaje que generan, son buenas para todos. Pero puede necesi- tarse apoyo adicional para mejorar el acceso para grupos excluidos, como niños discapacitados, niñas y grupos indígenas.
Incluir a los niños discapacitados es posible a un costo relativamente modesto. En Uruguay, se conceden donaciones de hasta US$3.000 a las escuelas que presenten propuestas para cubrir a los niños discapacitados. En dos años desde que se creó el fondo, al 6% de las escuelas uruguayas se les han concedido donaciones para cubrir los gastos de adaptación de materiales, equipo e infraestructura escolares, y para entrenar a los maes- tros en métodos pedagógicos apropiados.
Mejorar la equidad de género en el acceso a la escuela suele exigir provisiones especiales para las niñas, especialmente niñas mayores.28
México. Otras mejoras estructurales, incluidos muros de encerramiento, sesiones flexibles o dobles cuando se comparte una instalación con niños varones, y quizá incluso escuelas para un solo sexo, pueden aliviar las preocupaciones de los padres acerca de la privacidad y la seguridad de las niñas. Es importante que las escuelas minen, en vez de destacar, los estereotipos y el tratamiento desigual para las mujeres –y que se guar- den de dar a los varones más recursos, liderazgo y atención. Las maes- tras son modelos de un buen papel para varones y niñas; incluso mujeres jóvenes pueden ser maestras efectivas, siempre que tengan entrenamien- to, respaldo y un currículo programado. Los gobiernos podrían conside- rar la posibilidad de establecer metas nacionales de contratación de mujeres y ser flexibles con las exigencias de edad y educación para las maestras (y proveerles al mismo tiempo entrenamiento adecuado estan- do en servicio).29
Para expandir el acceso para los grupos étnicos, los maestros o asis- tentes de maestros del grupo étnico objetivo son una ayuda particular- mente buena por su habilidad para conectarse con los estudiantes como modelos poderosos de su papel. Las escuelas bilingües también han sido efectivas. En Malí, los programas bilingües estuvieron asociados con grandes descensos de la deserción y la repetición, y los estudiantes del campo superaron en puntaje a los urbanos. En México, la orientación hacia objetivos geográficos en el marco de PROGRESA (hoy Oportuni- dades) condujo a la participación relativamente alta de nativos (pero no de los de las áreas más remotas y carentes de escuelas).30 Un enfoque
innovador para estimular la asistencia de niños del Programa Roma en Vidin, Bulgaria, parece haber rendido frutos (recuadro 7.3).