En los años sesenta, Mauricio y Guyana eran sociedades pobres domina- das por la producción y exportación de caña de azúcar. Tenían historias, dotaciones de factores, brechas sociales y políticas, e instituciones simi- lares. Si se diferenciaban en algo era en que Guyana, aunque ligeramen- te más pobre, tenía mejores perspectivas dada su proximidad al gran mercado estadounidense. Pero Mauricio se había convertido en uno de los países en desarrollo más dinámicos y exitosos (e igualitarios), y se estaba industrializando al tiempo que mantenía políticas democráticas competitivas. Guyana se sumergió en la dictadura y la pobreza.
La diferencia entre Mauricio y Guyana desde su independencia es un ejemplo fascinante de divergencia económica y política en sociedades aparentemente similares (gráficos 6.5 y 6.6).
¿Qué puede explicar esto? Ambos países tienen historias similares. Mauricio les fue arrebatado a los franceses y Guyana a los holandeses durante las guerras napoleónicas.21 En el siglo XIX los dos desarrolla-
ron economías azucareras y, desde la abolición de la esclavitud en el Imperio Británico en 1834, importaron grandes cantidades de trabaja- dores forzados de India. Ambos tenían una estructura demográfica si- milar, en la que los indo-guyaneses y los indo-mauricianos constituían, respectivamente, la mayoría de la población, con significativas minorías de africanos, europeos y descendientes de chinos.
Después de la Segunda Guerra Mundial, los británicos llevaron a ambas colonias hacia la independencia, con elecciones iniciales para asam- bleas legislativas democráticas dominadas por partidos políticos indepen- dentistas liderados por Seewoosagur Ramgoolam en Mauricio y Cheddi Jagan en Guyana. Ambos grupos utilizaron una profusa retórica socia- lista y propusieron reformas agrarias y políticas bastante radicales. Mu- chas de las luchas políticas con los administradores británicos en torno a las instituciones posteriores a la independencia, como la forma del siste- ma electoral, se libraron sobre aspectos similares. Pero una vez que llegó la independencia, las fuerzas políticas se reorganizaron de tal manera que los partidos encabezados por indo-mauricianos e indo-guyaneses enfrentaron una coalición de partidos respaldada por la población no hindú, liderada por Gaetan Duval en Mauricio y Forbes Burnham en Guyana. Sin embargo, en la independencia, la política y la economía divergieron.
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Equidad, instituciones y proceso de desarrollo
El Partido Laboral Mauriciano ganó inicialmente el poder y pronto abandonó sus políticas radicales –a principios de la década de 1970 empezó la inversión en las zonas francas industriales. La hegemonía po- lítica del Partido Laboral rápidamente fue combatida por un fuerte partido socialista, el MMM (Movimiento Militante Mauriciano) liderado por Paul Berenger y Dev Virahsawmy. En respuesta, el Partido Laboral entró en una coalición con Duval y su PMSD (Parti Mauricien Social Democrate) y los que antes fueran los grupos de oposición. El Partido Laboral se abstuvo de reprimir las nuevas fuerzas políticas, permitió al MMM impugnar las elecciones de 1976 y, en cambio, adoptó políticas sociales como la provisión de educación secundaria universal, para au- mentar su popularidad. Además, eliminó rápidamente las políticas macroeconómicas populistas y, a finales de los años setenta, implementó un serio programa de estabilización apoyado por el FMI. La prueba final de las instituciones mauricianas fue la elección, por primera vez, de un gobierno MMM en 1982. Una vez en el poder, el MMM abandonó sus políticas más radicales y, cuando estuvo claro el amplio consenso políti- co a favor de buenas instituciones, la zona franca industrial floreció.
El contraste con Guyana es pasmoso. La primera elección en vísperas de la independencia, la ganó Burnham y su Partido Popular Nacional en una coalición contra el Partido Popular Progresista de Jagan. Burnham conserva el poder por medios cada vez más fraudulentos y terminó por cambiar la Constitución en 1980 para erigirse en presidente ejecutivo. Asesinó opositores, el más famoso de ellos el economista y activista po- lítico radical Walter Rodney, en 1980. La política económica del régi- men de Burnham fue un desastre. Expropió las plantaciones azucareras para crear industrias estatales altamente ineficientes, y promovió agresi- vamente a los miembros de su partido mediante el patronazgo, particu- larmente en el servicio civil. La amenaza implícita o efectiva a la propiedad y a la persona condujo a una enorme diáspora de indo-guyaneses, in- cluidos casi todos los profesionales y gente de la clase media. Solamente en la década de 1990 una Guyana democratizada empieza a recuperarse lentamente de su legado. Pero la división étnica perdura y el país conti- núa sufriendo por un gobierno débil, falta de transparencia política y tensiones étnicas que impiden su desarrollo económico y social.
¿Qué puede explicar resultados finales tan divergentes en circuns- tancias aparentemente tan similares? En Guyana había menos limita-
ciones al uso del poder, y el conflicto político estaba más polarizado, definido solamente sobre bases étnicas. Y aunque ambos países inicia- ron la independencia como democracias, lo que la mayoría podía hacer (o quería hacer) a las minorías fue limitado en Mauricio, pero no en Guyana.
En Mauricio el gobierno británico colonial enfrentó una clase pode- rosa y homogénea de franceses dedicados a las plantaciones que no aban- donó la isla cuando Mauricio fue anexado a Gran Bretaña en 1812. En la década de 1870, cuando Gran Bretaña estaba reduciendo la autono- mía de las administraciones coloniales, se vio forzado a crear una asam- blea legislativa. Si bien ésta estuvo dominada inicialmente por los dueños de las plantaciones, al entrar al siglo XX se eligió a los primeros indo- mauricianos. Esta fue una clara señal de que la mayor autonomía políti- ca de la isla estaba permitiendo una sociedad más abierta con mayor movilidad ascendente de trabajadores antes forzados. El poder del Esta- do colonial fue controlado, cosa que es evidente por el hecho de que los líderes de la independencia mauriciana, en la década de 1960, pudieron negociar instituciones pos-independencia más cercanas a las que ellos querían.
Esta yuxtaposición de intereses locales diferentes y el debilitamiento del legado del Estado colonial generó una distribución más equilibrada del poder político en Mauricio. Y de esta situación se desprendieron intereses más fluidos. Aunque las identidades étnicas ciertamente eran importantes en la política, también lo eran las diferentes divisiones, como lo evidencian el desarrollo del MMM hasta convertirse en una poderosa fuerza política, y la coalición de Ramgoolam y Duval en los años seten- ta. La política se tornó mucho menos polarizada de lo que ellos pudieran haber estado.
En Guyana no había una clase nativa de dueños de plantaciones que controlaran el poder del Estado colonial. Después de la salida de los holandeses, las plantaciones vinieron a ser propiedad de compañías bri- tánicas ausentes. Las tendencias autoritarias del Estado colonial fueron reforzadas por la intervención militar británica, promovida en 1953 por Estados Unidos, para sacar del poder a Jagan debido a sus tendencias socialistas. Los políticos guyaneses, a diferencia de los mauricianos, te- nían mucha menos habilidad para conseguir lo que querían del Estado colonial. Esto significó que hubiera menos controles nativos sobre el
Gráfico 6.5 Las restricciones para el ejecutivo son mayores en Mauricio que en Guyana
Fuente: Conjunto de datos Polity IV, bajado de Inter-University Consortium for Political and Social Research. Variable descrita en Gurr, 1997.
Gráfico 6.6 El PIB per cápita está subiendo en Mauricio, en Guyana
ejercicio del poder, y la norma fue el uso descontrolado del poder políti- co. Aquí el mejor ejemplo es el sistema electoral. Los británicos impu- sieron en Guyana un sistema de representación proporcional, porque temían que la excesiva representación de los grandes partidos, inheren- te a los sistemas mayoritarios, permitiera que Jagan ganara por mayoría absoluta en las elecciones de 1964 (el Partido Popular Progresista el 42,6% en las elecciones de 1961). Este sistema facilitó la subida de Burnham al poder.
Aunque los británicos trataron de hacer lo mismo en Mauricio, allí las élites políticas defendieron y forzaron un compromiso: un sistema con distritos electorales relativamente grandes, en los que se eligiera a los tres políticos que obtuvieran las más altas votaciones, y en el que los ocho mejores “perdedores” de las elecciones de todo el país fueran al parlamento. Este sistema conservaba elementos de las instituciones ma- yoritarias que los líderes de Mauricio consideraban esenciales para con- servar la gobernabilidad del país. En Guyana las políticas terminaron definiéndose exclusivamente sobre bases étnicas. Esto ocurrió porque la evolución precia de la economía y el poder dominante de los intere- ses coloniales no dieron cabida para la diversidad de intereses que sur- gieron en Mauricio. Si bien Guyana no sufrió conflictos sociales inmediatos, altos niveles de polarización e instituciones débiles para el manejo de conflictos pueden ser factores contribuyentes a guerras civi- les (recuadro 6.3).
Implicaciones
En Mauricio, los derechos de propiedad son seguros y el país ha experi- mentado políticas democráticas abiertas. Ha habido inversión intensiva en educación y acceso libre a oportunidades rentables de inversión, cosa
que ilustra con toda claridad la zona franca industrial. En Guyana suce- dió lo opuesto en los años setenta y ochenta. El rompecabezas es por qué las instituciones han sido tan buenas en un caso y tan malas en el otro, dado que ambos tenían historias y circunstancias aparentemente tan similares.
Pero en más detalle, los dos casos tienen sentido. La historia colonial de Mauricio divergió de la de Guyana de maneras significativas que permitieron el desarrollo de una sociedad política doméstica más fuerte. Mauricio se resistió más efectivamente al Estado colonial y, finalmente, generó una distribución más igualitaria del poder político y una es- tructura menos polarizada de conflicto político. Por el contrario, en Guyana no había ningún grupo de interés doméstico que fuera podero- so, que tuviera un interés creado para oponerse al estado colonial, ni que fuera capaz de bloquear la expropiación de tierras y de otros bienes por parte del Estado después de la independencia. El uso del poder era descontrolado y los políticos estaban altamente polarizados sobre bases étnicas.
Indonesia muestra que el progreso es posible incluso teniendo malas instituciones subyacentes, cuando las élites pueden asumir un compro- miso contingente confiable de mejorar las instituciones y cuando se las arreglan para forjar mecanismos que se beneficien indirectamente de estimular las oportunidades de inversión de los demás. La aceleración del crecimiento de 1966, y particularmente el aspecto del crecimiento que favorece a los pobres, fue claramente impulsada por la amenaza del comunismo y de desorden social rural. El efecto secundario de los con- flictos de 1965 y 1966 fue una redistribución del poder hacia el sector rural, con crecimiento sostenido, inclusivo, necesario para la supervi- vencia política del régimen.
Sin embargo, la redistribución del poder en Indonesia no fue institucionalizada, a diferencia de lo que ocurrió en República de Corea, por ejemplo. Es más, no forzó al régimen Nuevo Orden a mejorar las instituciones por fuera de los sectores rural y educativo, aunque la co- nexión entre promoción del desarrollo económico y orden social bien pudo haber ayudado al gobierno a sostener su relación con los empresa- rios cukong. A medida que se relajaron las restricciones a las políticas económicas del régimen Nuevo Orden en los años noventa, parece ha- ber sido más difícil evitar un surgimiento masivo y debilitador de co- rrupción y captación de rentas. Más aún, el acuerdo colusorio que el estado forjó con los empresarios sino-indonesios parece haber sido muy frágil. Descansaba sobre expectativas compartidas acerca de la longevi- dad de la relación, las cuales evidentemente se deterioraron con la que- brantada salud de Suharto y no pudieron sobrevivir a la crisis financiera de 1997.22