Las monarquías tienen principalmente una justificación históri- ca. La esencia de la institución radica en su pasado. Pasado de la institución monárquica como tal, que ya aparece en el origen de los tiempos en los imperios asiáticos y pasado de cada forma en concreto, por cuanto suele fundamentarse en una dinastía. Con escasas excepciones, esparcidas a lo largo de los siglos, como las ciudades-Estado griegas o las repúblicas italianas o ciudades han-
seáticas, la monarquía ha sido la forma dominante de Estado en todo el mundo hasta el siglo XIX.
La mentalidad monárquica impregna la cultura y la lengua de los Estados y naciones más antiguos, que han influido a su vez en los demás. Muchas instituciones, especialmente en Europa, derivan su origen de tiempos remotos. Las Cortes españolas vienen de las cortes medievales y siguen llamándose así, igual que la Cámara de los Lores y la de los Comunes o el Privy Council en Gran Bretaña. La corona es el vértice de una difusa pirámide nobiliaria que sigue vigente, con estatutos especiales, en casi todos los países, incluso los que sustituyeron la monarquía por la república. Originaria- mente, la nobleza fue siempre militar. Posteriormente se admitió la de los letrados y togados y, por último, en nuestro tiempo aun se ha abierto más a méritos económicos o políticos. Franco, actuando como si fuera el rey, nombró conde de Fenosa, esto es, de Fuerzas Eléctricas del Norte de España, SA, a Pedro Barrié de la Maza mientras que Juan Carlos I nombró Duque de Suárez a Adolfo Suárez, primer presidente del gobierno elegido por él después de la muerte de Franco.
Estas consideraciones hacen decir a muchos que la monarquía no es una forma de Estado fácilmente compatible con la democra- cia, dada su naturaleza dinástica, hereditaria, vitalicia y no elec- tiva. Otros, sin embargo, contradicen este argumento señalando por vía empírica que tanto Gran Bretaña como las monarquías nórdicas muestran que la institución monárquica es compatible con la democracia y, además, junto a la holandesa y la belga, son consideradas de las más adelantadas del mundo.
No puede quedar sin reseñar que este vínculo entre monar- quía y democracia es el punto esencial de la teoría política con- servadora que otorga una importancia capital al carácter orgá- nico de la institución monárquica, procedente de su naturaleza familiar. Ese organicismo de la institución es el que permite que el conjunto de la sociedad pueda ir cambiando, reformándose, progresando pero de modo paulatino, gradual, sin saltos, ni sa- cudidas. Sin revoluciones. Hay, ciertamente, un conservadurismo republicano pero el ámbito en el que esta doctrina se siente a gusto es el monárquico.
Todavía hoy las monarquías admiten formas muy diversas. Bas- ta pensar en la de Arabia Saudí, pero las importantes a los efectos de nuestra disciplina son las monarquías parlamentarias, caracte- rizadas por unos rasgos comunes en cuanto a la interacción de las instituciones del Estado.
La más peculiar es la figura del rey, que es el jefe del Estado. La institución se rige entre otras cosas por tres convenciones consti- tucionales básicas:
El Rey nunca muere
O, dicho en términos más llanos y castizos, “a Rey muerto, Rey puesto” y quiere decir que la Corona es hereditaria de forma que, incluso cuando el heredero es menor de edad se nombra un regen- te.
El rey reina, pero no gobierna
Es decir, el rey no tiene poder, carece de potestas, no puede tomar decisiones por su cuenta ya que necesita siempre el permiso de la autoridad política correspondiente en forma de refrendo. Puede sancionar y promulgar las leyes, igual que la legislación en Gran Bretaña, en realidad, son “actos del rey en parlamento”. Pero se trata de vestigios puramente simbólicos y ceremoniales. Tan poco poder tiene el rey parlamentario que viene obligado a promulgar incluso leyes que sean contrarias a sus convicciones. Un monarca católico parlamentario tiene que promulgar una ley que permita el aborto. Solo en una ocasión, excepcionalmente, se permitió que el Rey Balduino de Bélgica, profundamente católico, vacara el trono el tiempo necesario para que se aprobara y promulgara la ley que autorizaba la interrupción voluntaria del embarazo en su país. Y fue algo excepcional.
El rey es el jefe de las fuerzas armadas, pero la política militar pertenece al gobierno. El rey declara la guerra, pero no la aprueba y firma la paz, pero no la negocia. El rey firma los tratados y acre-
dita los embajadores que el gobierno le presenta. El rey no gobier- na. Su función es simbólica, representativa y ceremonial.
El rey nunca se equivoca
Es la contrapartida del hecho de que su función sea puramente simbólica, que no tiene responsabilidad. El responsable de los ac- tos del monarca es siempre el ministro o autoridad que los haya refrendado. El rey no tiene responsabilidad política. Nombra al presidente del gobierno, pero no a quien él quiera, sino a quien le propone la mayoría parlamentaria. En la hipotética circunstancia de que un rey se obstinara en proponer un presidente malquisto, el parlamento podría incluso aceptarlo y votar luego una moción de censura para echarlo, obligando al rey a nombrar al candidato en ella propuesto. El gobierno caería, pero no el rey.
La corona carece de responsabilidad política. La cuestión de la responsabilidad penal por los actos cometidos de modo personal, al margen del obligado refrendo es cosa controvertida que no de- biera ser tal en un Estado de derecho, en donde nadie debe estar por encima de la ley. El rey, tampoco.
La función, por tanto, de la monarquía es básicamente simbó- lica y moral. Se le otorga cierta competencia de arbitraje y mode- ración en función de su auctoritas. El rey es parte del soft power de Nye.
En las monarquías parlamentarias, el parlamento, que puede ser unicameral o bicameral, es el órgano máximo de poder del Estado, es un órgano representativo y electivo con potestad de dictar la ley. Ejerce el monopolio legislativo con los matices que se señalaron en el capítulo anterior. Los sistemas para elegir los parlamentos son muy variados, aunque en lo esencial se agrupan en dos polos: sistemas mayoritarios y sistemas proporcionales, con diversos tipos de mezclas, como se verá en el Capítulo V. A su vez, allí en donde hay una segunda cámara, esta puede ser o no electiva o serlo solo en parte.
Aparte de la de legislar, la función más importante del parla- mento es designar el gobierno que, aunque nombrado por el rey,
es, en realidad, una especie de comisión del parlamento puesto que es este quien lo nombra y lo inviste, bien al presidente, bien al pre- sidente con sus ministros. Por tal motivo suele decirse que, aunque la monarquía parlamentaria se base en el principio de la división de poderes, en realidad, en su funcionamiento real, lo que se da es una fusión de ellos. Si el gobierno depende de apoyo parlamenta- rio y el parlamento de que el gobierno no lo disuelva, no puede decirse que los poderes estén tan separados como en las repúblicas presidencialistas y, aun así, no hay duda de que están separados en cuanto a sus funciones.
Una vez el gobierno nombrado, sigue siendo responsable ante el parlamento y no ante el rey. Gobierno y parlamento mantienen una interacción que, en teoría, descansa sobre la doble posibilidad de que el parlamento controle al gobierno al extremo de hacerlo dimitir y el gobierno controle al parlamento mediante una disolu- ción anticipada y convocatoria de elecciones.
El juego entre sistema electoral proporcional y multipartidismo lleva a que en las monarquías parlamentarias sean muy frecuentes los gobiernos de coalición. Se volverá sobre ello en el capítulo VI.
Aunque la justicia se administre en nombre del rey, los tribuna- les en la monarquía parlamentaria, en cuanto tercer poder del Es- tado, son independientes y forman habitualmente una estructura jerárquica, coronada por un tribunal supremo. Y esa organización jerárquica es muy parecida tanto si se trata de sistemas de derecho de tradición romana, germánica o del common law.
La articulación del poder judicial con los otros poderes del Es- tado se hace mediante un órgano político, no judicial, que canaliza las relaciones entre el poder político y la administración de justicia bien mediante un ministro de Justicia o un Attorney General, equi- valente a una mezcla de ministro de justicia y fiscal general.
Las repúblicas pueden remontarse a un pasado casi tan remoto como las monarquías. Solo con que se recuerden las ciudades-es- tado griegas de la antigüedad clásica se habrá cumplido ese obje- tivo comparativo. Pero, si bien las repúblicas han podido ser tan antiguas como las monarquías, sin duda han sido mucho menos frecuentes y han tenido menos ocasión de impregnar tradiciones culturales occidentales. Tanto en la república ateniense y en otras
de la Hélade, como en la romana, que es la que más huella ha dejado, se acuñaron unos códigos de virtudes republicanas que se han transmitido a lo largo de los siglos hasta hoy. Pero se reduce a principios y normas de comportamiento cívico, sin mayor vistosi- dad como en el caso de las monarquías.
Las repúblicas responden básicamente a dos tipos que pode- mos considerar como ideales, esto es, la república parlamentaria y la presidencialista. En cuanto a la república parlamentaria, es válido todo cuanto se ha dicho algo más arriba acerca de la mo- narquía parlamentaria. Lo único que debe cambiarse es la forma de la jefatura del Estado, en la monarquía un rey y en la república un presidente. El presidente es siempre electo y suele serlo por un sistema de votación indirecta. Ello es así a causa de la muy obvia intención de que la presidencia de la república siendo, como el rey, una magistratura honorífica y simbólica, carente de poder real, tuviera una legitimidad mediata a través de una elección indirecta y no inmediata a través de una elección directa.
El resto de las instituciones de la república parlamentaria fun- ciona como el de la monarquía también parlamentaria.
La variante republicana aparece con la república presidencia- lista. El rasgo más característico de esta forma es el llamado “eje- cutivo monista”. En efecto, así como los sistemas parlamentarios son “ejecutivos duales” en el sentido de que la jefatura del Estado y la presidencia del gobierno son cargos distintos encomendados a distintas personas, en las repúblicas presidencialistas, ambas ma- gistraturas coinciden y el presidente de la república es, al mismo tiempo, presidente del gobierno. Su legitimidad se debe a su carác- ter electivo por votación directa. Así como el rey lo es por sucesión dinástica y el presidente de la república por elección indirecta. Los mismos ciudadanos que eligen a sus representantes son los que en votación aparte eligen al presidente de la república y este, como jefe del gobierno, no depende de una votación en el parlamento. Es más, no son extrañas las situaciones en las que el presidente de la república presidencialista gobierna con una mayoría parlamenta- ria en contra. El ejemplo son los mismos Estados Unidos.
La última situación puede darse porque en el presidencialis- mo, a diferencia del parlamentarismo, la separación de poderes
es taxativa. El presidente de la república y el gobierno no pueden disolver las cámaras ni convocar elecciones anticipadas. Igualmen- te el gobierno y el presidente de la república no son políticamente responsables ante el parlamento y este no puede deponerlos. La única responsabilidad que se substancia ante el parlamento, la in- habilitación del presidente es por causa penal.
La organización del poder judicial es en todo análoga a la de los sistemas parlamentarios.
Existe un debate que algunos autores han contribuido a clarifi- car (Linz, 1989) acerca de cuál de las dos formas sea la deseable, si la parlamentaria o la presidencialista y ello sin olvidar los casos híbridos, como Finlandia y Francia, sin que obviamente quepa un pronunciamiento concreto porque la decisión sobre la forma de Estado, como sabemos, suele tener una justificación histórica no encajable en consideraciones racionales. Los dos sistemas, parla- mentario y presidencialista, dan lugar a culturas políticas muy dis- tintas. En todo caso, todos ellos cuentan con una constitución es- crita, norma básica de organización de las instituciones y fórmula jurídico-política de organización del poder. Solas excepciones son Gran Bretaña e Israel, de quienes se dice que tienen “constitucio- nes no escritas”, si bien la expresión no es enteramente correcta, como se comenta en el capítulo VI.