El Derecho de Acceso a la Información Pública en México tuvo su origen en las reformas políticas impulsadas por la Comisión Federal Electoral el 6 de diciembre de 1977 (primera reforma del artículo 6°), ya que como parte de esta reforma política se aprobó la modificación del artículo 6° de la Constitución mexicana, la cual establecía, que “el derecho a la información seria garantizado por el Estado”. Sin embargo, la ambigüedad en la redacción, la falta de reglamentación de dicha reforma, la confusión de la estructura institucional y la ausencia de condiciones democráticas dieron como resultado que, en los hechos, el ejercicio del derecho a la información fuera aparente e inadecuado.
El tema sobre el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información fue impulsado por algunos actores sociales, principalmente periodistas independientes y académicos, quienes abogaron por una mayor regulación en torno a cómo podía concretarse el uso efectivo de este derecho, esto como respuesta a las restricciones que el autoritarismo del régimen del Partido Revolucionario Institucional (PRI) hacía en contra de libertades76.
En México, el desarrollo legislativo del Derecho de Acceso a la Información Pública avanzó inicialmente más desde el nivel local, pues es en las entidades de Jalisco y Sinaloa que se expidieron las primeras leyes de transparencia y acceso a la información pública.
En el año 2001, en pleno periodo de transición de gobierno, luego de siete décadas de gobiernos priistas, el tema del derecho a la información pública inició su proceso legislativo a nivel federal. El poder Ejecutivo sería quien promovería este tema en la agenda pública federal y el 30 de noviembre de 2001, el presidente Vicente Fox presentó ante la Cámara de Diputados una iniciativa que contenía la propuesta de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, misma que fue aprobada por unanimidad por el Congreso de la Unión el 24 de abril de 2002. Con esta ley también se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), actualmente denominado como Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI77).
76 El Partido Revolucionario Institucional (PRI), partido político mexicano gobernó el país sin interrupción de 1929 a 2000.
77 El Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) cambió su nombre por el de Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), como parte de las
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En los años siguientes vendría un efecto cascada que resultó en una nueva reforma constitucional (segunda reforma del artículo 6°). Para abril del año 2007 las Cámaras de Diputados y de Senadores aprobaron por unanimidad la reforma del Artículo 6° de la Constitución, que elevaba el derecho a la información a rango constitucional (LÓPEZ-AYLLÓN y MARVÁN, 2007, p. 20).
2.1. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Con la promulgación de la “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”78 (en adelante Ley de Transparencia mexicana), el derecho de acceso a la información logra presencia efectiva como derecho fundamental en México y desarrolla el precepto constitucional reconocido en el artículo 6° de la Constitución mexicana.
Entre los objetivos principales que busca alcanzar esta normativa, se encuentra:
1. Garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de cualquiera de los tres Poderes del Estado (ejecutivos, legislativo y judicial), los órganos constitucionales autónomos y cualquier otra autoridad federal. 2. Transparentar la gestión pública, favorecer la rendición de cuentas a los
ciudadanos de manera que puedan evaluar el desempeño de las entidades gubernamentales.
3. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos contribuyendo a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de Derecho.
Esta ley se estructura sobre 3 pilares fundamentales:
- La obligación de los órganos del Estado de poner a disposición de sus ciudadanos, información que les permita tener conocimiento directo sobre las funciones, organización, acciones y recursos económicos asignados a los diferentes entes gubernamentales.
- Derecho de los particulares de requerir información a los organismos obligados.
- Creación de instituciones responsables de aplicar e interpretar las normas sobre la materia.
La Ley de Transparencia mexicana señala que toda información gubernamental tiene carácter público, instando que en caso de duda sobre la naturaleza privada o pública de cierta información, debe resolverse en favor de su publicidad.
Asimismo, la ley de transparencia concede a los ciudadanos mexicanos el derecho de solicitar información por medio de procedimientos sencillos, sin necesidad de acreditar interés ni justificar el uso que se le dará a ésta.
Frente a la denegación de acceso a la información solicitada, la ley de transparencia mexicana concede una reclamación en primera instancia ante un órgano administrativo autónomo (INAI que veremos más adelante), y en segunda instancia ante el poder judicial de la federación.
modificaciones en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, promulgada el 4 de mayo del 2015 por el presidente Enrique Peña Nieto.
78 Se publicó en el diario Oficial de la Federación Mexicana el 12 de junio del 2002.
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2.2. Causales de Excepción a la Publicidad Según la Ley de Transparencia Mexicana
El capítulo III de la Ley de Transparencia mexicana, hace referencia a la información que tendrá carácter de reservada o secreta. Así tenemos:
- Información que contenga o pueda comprometer la seguridad nacional o la defensa nacional.
- Información que pueda perjudicar la conducción de las negociaciones o las relaciones internacionales, incluida aquella información que otros estados u organismos internacionales entreguen con carácter de confidencial al estado mexicano.
- Información que pueda dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país.
- Información que ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona.
- Información que pueda causar un serio perjuicio a las actividades de prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, estrategias en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no queden firmes.
- Información sobre secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposición legal (información confidencial).
- Información en los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos y la información que contenga opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada (artículo 14° de la Ley de Transparencia mexicana).
2.3. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la información y Protección de Datos Personales - INAI
El INAI es el órgano encargado de velar por el acceso a la información pública y protección de datos personales. Es un organismo descentralizado con autonomía constitucional, tanto operativa, presupuestaria y de decisión. Está encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información, de resolver recursos de revisión ante la negativa a solicitudes de acceso a información, y de proteger los datos personales en poder de la Administración Pública Federal y de los particulares.
Su funcionamiento se rige por los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia, eficacia, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.
2.4. Jurisprudencia del Instituto Nacional de Acceso a la información – INAI
México, es una de las pocas legislaciones donde el tema sobre los correos electrónicos institucionales se encuentra expresamente zanjado. Sin embargo, dicha solución no vino dada como podría pensarse por su ley de Transparencia, sino por intermedio de resoluciones de carácter administrativo emitidas por el INAI (antes conocida como IFAI).
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Así tenemos que, el órgano encargado de garantizar la transparencia en México, dictó las "Recomendaciones para la organización y conservación de correos electrónicos institucionales de las dependencias y entidades de la Administración Pública"79, las cuales indican que los correos electrónicos de archivo (correos institucionales que registran información relativa a un hecho, acto administrativo, jurídico, fiscal o contable, generado, recibido o conservado bajo cualquier título, en la organización del trabajo, en el ejercicio de atribuciones de las dependencias o entidades y la actividad o desempeño de los servidores públicos, incluidos los procesos deliberativos respectivos) y sus documentos adjuntos se consideran parte de las definiciones de “Documentos” e “Información” que el artículo 3° de la Ley de Transparencia mexicana contempla, en los siguientes términos:
“III.Documentos: Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico;
V. Información: La contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título”.
Añadiendo que, ante una solicitud de acceso a la información, en la cual se requiera el acceso a correos electrónicos institucionales enviados o recibidos en ejercicio de la función pública, esta deberá resolverse de acuerdo al procedimiento previsto en la propia ley para cualquier solicitud de acceso a la información. Así, por ejemplo tenemos:
- El caso del Colegio de México, AC- María Marván Laborde (2007), donde
la señora Laborde solicita al Colegio de México, copia de los correos electrónicos enviados y recibidos entre marzo y mayo del 2007 por distintos funcionarios públicos de dicha institución. Ante tal pretensión la institución pública deniega la información solicitada, sosteniendo que luego de una revisión interna confirma que la información requerida es inexistente. No obstante rechazar el recurso de revisión deducido por la solicitante; sin embargo, el IFAI reconoce que los correos electrónicos de funcionarios públicos son documentos susceptibles de acceso a la información. Así sostiene en el presente caso que: “Es criterio de este Instituto que las comunicaciones enviadas y recibidas a través de correos electrónicos por servidores públicos, en ejercicio de sus atribuciones, constituyen documentos e información en términos de las fracciones III y V del artículo 3° de la LFTAIPG, por lo que ante una solicitud de acceso a la información,
79 Recomendación publicada en el diario Oficial de la Federación el 10 de febrero del 2009 por el Instituto Nacional de Transparencia, acceso a la información y protección de datos personales – INAI. http://compilacion.ordenjuridico.gob.mx/fichaOrdenamiento.php?idArchivo=18051&ambito=FEDERAL
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en donde se requieran correos electrónicos, la misma deberá atenderse en términos del procedimiento previsto en el título II de la Ley en la materia”. Asimismo, agrega que: “De esta forma, partiendo de la premisa apuntada, es decir, que los correos electrónicos de archivo son considerados documentos, de conformidad con la definición de la LFTAIPG, este Instituto recomienda que los correos electrónicos de archivo y sus documentos adjuntos se conserven en el expediente electrónico del asunto de que se trate, por lo que el plazo de conservación deberá corresponder al que se fije en el Catálogo de Disposición Documental al efecto”.
- También tenemos el caso de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria - Sigrid Arzt Colunga80. Mediante el sistema de informaciones INFOMEX81,
la Señorita Colunga solicita a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, todos los correos electrónicos enviados y recibidos en abril del 2009 en adelante, a través del correo institucional del señor Carballo. Frente a este requerimiento, la Comisión Federal respondió que dicha información no corresponde a la información pública en el marco de LFTAIPG, toda vez que se trata de una solicitud genérica de correos electrónicos (sin atender atribución, materia o asunto sobre el cual solicita información), además de tratarse de correos personales de funcionario público. Frente a dicha denegación la señorita Colunga decide recurrir a revisión ante el IFAI.
El IFAI acogió el recurso de revisión de la recurrente, revocando la decisión del órgano público requerido (Comisión Federal), argumentando que la solicitud de información, contenía la suficiente especificidad para la entrega de la información requerida.
Además reitera su criterio, al considerar información pública aquella contenida en correos electrónicos de servidores públicos, al señalar que: “el considerar a los correos electrónicos de los servidores públicos como documentos susceptibles de acceso, este Instituto considera que el sujeto obligado no atendió adecuadamente la solicitud de información del recurrente".- considerando 5.
En la misma línea, el IFAI sostiene que: “los correos electrónicos de servidores públicos, relacionados con sus atribuciones jurídicas, son documentos gubernamentales susceptibles de acceso, ya que registran el ejercicio de sus funciones o actividades y son transferidos a las unidades administrativas competentes para darles atención y seguimiento; se encuentran en medios electrónicos o informáticos, y contienen información que los sujetos obligados generaron, obtuvieron, adquirieron, transformaron o conservaron por cualquier título”.