Tanto la Constitución Política del Perú22, como la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública23 (en adelante la Ley de Transparencia)
aluden a la persona natural como sujeto activo de este derecho; sin embargo cabe plantearnos la siguiente interrogante ¿las personas jurídicas podrán tener y ejercer su derecho de acceso a la información pública?
Al respecto debemos resaltar que este problema no se manifestó durante la vigencia de la Constitución Política del Perú de 1979, debido a que en su artículo 3° establecía que los derechos fundamentales le eran aplicables tanto a las personas naturales como a las jurídicas, peruanas, en todo cuanto les fuera aplicable.
Ha sido el Tribunal Constitucional quien ha esclarecido el panorama, mediante la sentencia recaída en el expediente 0905-2001-AA, donde señaló que: “(…) el reconocimiento de los derechos constitucionales se extiende al caso de las personas jurídicas de derecho privado, lo que no quiere decir que ellos puedan titularizar "todos" los derechos que la Constitución enuncia, pues hay algunos que, por su naturaleza estrictamente personalista, sólo son susceptibles de titularizar por las personas naturales (…)” – Fundamento jurídico 6.
Asimismo, en la sentencia recaída en el expediente 0644-2004-HD/TC, el Tribunal una vez más refiere que:
“(…) En el caso de autos, es evidente que si bien el acceso a la información suele ser invocado por las personas naturales como un derecho necesario para la consolidación de diversos objetivos propios de su autodeterminación, no existe razón alguna para suponer que el mismo atributo no pueda ser objeto de invocación por parte de las personas jurídicas24, ya que si la existencia de estas supone, para quienes las integran, la realización de determinados objetivos o finalidades, es perfectamente legítimo que, como garantía para la consecución de tales objetivos, les resulte necesario tomar conocimiento de diversos tipos de información que obren en poder del Estado o en cualquiera de sus organismos.- Fundamento jurídico 3.
Cabe indicar, que la titularidad del derecho de acceso a la información pública de personas jurídicas solo abarca a las personas jurídicas privadas; es decir,
22 Artículo 2° numeral 5.- “Toda persona tiene derecho: A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública (…)”
23 Artículo 7°.- Legitimación y requerimiento inmotivado. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad de la Administración Pública. En ningún caso se exige expresión de causa para el ejercicio de este derecho”.
24 Resaltado propio.
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las personas jurídicas públicas no podrán ejercer este derecho, así se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al declarar improcedente la acción de hábeas data seguida en el expediente N° 1899-2004-HD/TC25:
“Que en el caso de autos se aprecia que la demanda ha sido interpuesta por parte de una dependencia estatal contra un órgano de gobierno descentralizado, y no por una persona titular de atributos constitucionales a título subjetivo, que invoque los derechos de acceso a la información pública (…) -Fundamento jurídico 2.
Esto último no impide el intercambio de información entre entidades públicas, ya que la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley 27444), establece en su artículo 76.2.2° que: “En virtud al criterio de colaboración las entidades deben: (…) Proporcionar directamente los datos e información que posean, sea cual fuere su naturaleza jurídica o posición institucional, a través de cualquier medio, sin más limitación que la establecida por la Constitución o la ley, para lo cual se propenderá a la interconexión de equipos de procesamiento electrónico de información, u otros medios similares”.
1.2. Sujeto Pasivo
Se encuentran obligadas a brindar información todas las entidades públicas, conforme se advierte en el artículo 2° y 8° de la Ley de Transparencia, la misma que hace remisión al artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444 - Procedimiento Administrativo General26 (en adelante Ley 27444), que señala
como entidades de la administración pública a:
“1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos; 2. El Poder Legislativos;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas estatales cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.” (…)
Las entidades mencionadas asumen la responsabilidad de brindar la información exigida constitucionalmente; y serán éstas las que serán pasibles de ser demandadas en un proceso de hábeas data.
25 En este caso, mediante proceso de hábeas data el Programa Rehabilitación de Transportes del Proyecto Especial Rehabilitación Infraestructura de Transportes, hoy Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (PROVÍAS NACIONAL) -representado por el procurador público del Ministerio de Transportes y Comunicaciones-, pretendía que el Alcalde de la Municipalidad Distrital de Santa Cruz de Cocachacra proporcione documentación e información solicitadas.
26 Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444, modificada por Decreto Legislativo N° 1272, publicado en el Diario Ofician “El Peruano” el 21 de diciembre del 2016.
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Para Zegarra (2009), las personas jurídicas sujetas al régimen privado que prestan servicios públicos o realicen funciones administrativas, constituye un supuesto problemático en la medida en que es el carácter público del servicio que prestan o la función que realizan lo que los hace ingresar dentro del ámbito subjetivo del derecho de acceso a la información pública y no la naturaleza de la propia entidad y tampoco la información que manejan.
Sin embargo, hay que tener en cuenta el artículo 9° de la Ley de transparencia, el cual indica que las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o que ejercen función administrativa bajo cualquier modalidad, se encuentran únicamente obligadas a informar sobre: i) Las características de los servicios públicos que prestan, ii) sus tarifas; y iii) sobre las funciones administrativas que ejercen. En este sentido, la norma deja por sentado que este tipo de entidades no están obligadas a entregar toda la información que poseen y que la única información que puede solicitarse a una persona jurídica de derecho privado será, aquella que se refiera a alguno de los aspectos antes referidos27.
En la práctica y de forma más concreta, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en casos en los que existía duda sobre el ámbito de aplicación subjetivo de la Ley de Transparencia. Esa es la situación, por ejemplo de:
- Las universidades, en cuyo caso el Tribunal Constitucional ha señalado que al tratarse de instituciones con autonomía otorgada por ley28, se habilita la
posibilidad de que a dichas entidades se le pueda solicitar información en ejercicio del derecho de acceso a la información pública29. Además, en
cuanto a las universidades e institutos privados, el Tribunal Constitucional ha señalado, que éstas se encuentran obligadas a entregar información ya que prestan el servicio público de educación.30
- Las notarías, en este caso el Tribunal Constitucional ha precisado que los notarios también se encuentran comprendidos dentro del concepto de “entidad pública” para efectos de ser sujeto pasivo del derecho de acceso a la información pública, puesto que: “en su calidad de profesional del derecho autorizado por el Estado para brindar un servicio público en el ejercicio de su función pública, comparte la naturaleza de cualquier funcionario público en cuanto a la información que genera. En esa medida, toda la información que el notario origine en el ejercicio de la función notarial y que se encuentre en los registros que debe llevar conforme a la ley sobre la materia, constituye información pública, encontrándose la misma dentro de los alcances del derecho fundamental del acceso a la información, sobre todo si se tiene en
27 Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el expediente N° 01347-2010-HD/TC. Fundamento jurídico N° 7. 28 Ley Universitaria N° 30220, artículo 8.- El Estado reconoce la autonomía universitaria. La autonomía inherente a las
universidades se ejerce de conformidad con lo establecido en la Constitución, la presente Ley y demás normativa aplicable (…).
29 Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el expediente N° 03971-2004-HD/TC, fundamento jurídico N° 5. 30 Esto guarda consonancia con el artículo 9° de la Ley de Transparencia y lo establecido por el Tribunal
Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N° 4232-2004-AA/TC, fundamento jurídico N° 11: “El servicio de educación que brindan las universidades privadas se configura como un “servicio público”, “en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal”. Por ello, aquella información sobre las características del servicio público de educación que preste una universidad privada, sus tarifas y las funciones administrativas que ejerza, debe ser brindada a cualquier ciudadano que la solicite, ya que de lo contrario se lesionaría el derecho fundamental de acceso a la información pública.”
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cuenta que en el servicio notarial es el notario el único responsable de las irregularidades que se cometan en el ejercicio de tal función”31.
- En cuanto a la iglesia católica, la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa consideró que esta se encuentra dentro de los alcances de la Ley 27444, al señalar que los registros de la iglesia católica tienen el carácter de público, lo que trae como consecuencia la obligación de éstas de brindar la información que se le solicite en cuanto a los servicios públicos que presta. (Abad, 2006)
- Respecto a los colegios profesionales, el Tribunal ha señalado que están obligados a entregar información en tanto son “instituciones autónomas con personalidad de derecho público, de acuerdo con el artículo 20 de la Constitución (…)32”.
- Sobre el contenido de la función administrativa, mencionada en el artículo 9 de la Ley, en casos de empresas del Estado de derecho privado, el Tribunal Constitucional ha definido que dentro de las funciones administrativas de la empresa33 se puede comprender la totalidad de actos realizados por la
empresa en cuanto a su manejo administrativo, sobre todo cuando la información se refiere a actos de la administración y disposición de los bienes de la empresa, ya que en tal caso existe un evidente interés público en el control de la información.
En el mismo sentido, Morón Urbina (2005, p. 54) al comentar sobre las personas jurídicas de derecho privado que prestan servicios públicos, señala que, la función administrativa no es privativa de los estamentos estatales sino que concurren en su ejercicio también entidades privadas, como aquellas que desarrollan servicios públicos propios (indirectos) mediante concesión, delegación de atribuciones (caso del examen y otorgamiento de licencias de conducir o las Cámaras de Comercio delegadas por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual para participar en la reestructuración empresarial) y algunos otros que desarrollan servicios públicos impropios (educación, colegios profesionales, etc.).