20 Mbps con antenas MIMO múltiple input múltiple output), superando altamente a los 384 Kbps de UMTS [En
6 El acceso universal en el Perú.
El análisis del progreso en la universalización de la telefonía fija en el Perú (política de masificación del servicio), establecida inicialmente bajo el “principio de equidad”329, parte de las definiciones de las zonas rurales, del acceso universal
(canasta básica de servicios y acceso comunitario), empleando el modelo de brechas propone una segmentación del sector rural, en seguida se revisa la situación de las TIC en el Perú, los avances de la intervención del Estado (mediante el FITEL) en el proceso de masificación de las TIC, condición necesaria para la participación activa de todos sus habitantes en la Sociedad de la Información, y se concluye con el análisis del modelo peruano.
6.1 Definiciones generales. 6.1.1 Zonas rurales.
El Perú tiene 1´294,000 km2 aproximadamente y administrativamente está dividido en: 25 Regiones, 194 Provincias, 1,828 distritos y 70,000 centros poblados330
El año 2007, la población del Perú era de 29.124.335 habitantes, de los que el 90% son rurales con menos de 300 habitantes. 331
• Dispersión geográfica de las comunidades.
, con el 34.7% (2.376.51 hogares) viviendo en áreas rurales, en condiciones bastante difíciles:
• Baja densidad de la población. Migración a la ciudad.
• Bajo nivel educativo.
• Pobreza y extrema pobreza.
• Alta vulnerabilidad a los cambios de tiempo y clima
• Mal alineamiento entre aptitudes y ocupaciones.
• Insalubridad y mínima infraestructura de servicios públicos.
• Integración limitada a las cadenas productivas.
• Alto costos de producción y acceso limitado a fuentes de financiamiento.
Definición oficial de área rural en el Perú.
El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) define el área rural y los criterios de agrupación y selección, de la manera siguiente332
• Área rural.
:
Es el territorio integrado por los centros poblados rurales y que se extienden desde los linderos de los centros poblados urbanos hasta los límites del distrito.
• Centro poblado rural.
Es aquel que no tiene más de 100 viviendas contiguamente ni es capital de distrito; o que teniendo más de 100 viviendas, éstas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos.
El Ejecutivo mediante el Decreto Supremo Nº 003-2007-MTC333
329“El FITEL fue concebido como un mecanismo de equidad cuya misión es financiar la provisión de (acceso a) los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y lugares declarados de preferente interés social, toda vez que dichas zonas presentan una localización geográfica bastante accidentada y cuentan con bajos niveles de ingresos, motivo por el cual brindar el mencionado acceso implica incurrir en altos costos de inversión y mantenimiento de los servicios de telecomunicaciones” Informe Técnico Revisión de Tarifas Rurales para Llamadas desde Teléfonos Rurales hacia Abonados Urbanos (y viceversa) a Nivel Local y Larga Distancia Nacional Nº 023 -GPR/2006 Pág. 4.
definió como área rural a “cualquier distrito con una población no menos de 3000 habitantes, de baja
330Bossio Jorge, Acceso universal en el Perú: el caso de FITEL Osiptel-Perú. [En línea] : http://www.regulatel.org/eventos/public/TALLER-CURSO%20SU/Ponencias/jb%20bolivia.pdf
331 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007
332OSIPTEL, Criterios de agrupación y selección de Centros Poblados FITEL, 2002. [En línea]:
333 Artículo 16, numeral 7, D.S. Nº003-2007-MTC “Lineamientos para desarrollar y consolidar la competencia y la expansión de los servicios públicos de telecomunicaciones en el Perú”.
densidad poblacional y escaso de servicios básicos, o un distrito o centro poblado con una teledensidad de menos de dos líneas fijas por cada 100 habitantes”.
Luego, en la exposición de motivos del DS 024-2008-MTC 334 se introduce la
definición de área rural, acorde con el Anexo al Capítulo 14 – Telecomunicaciones - del Acuerdo de Promoción (APC) suscrito por el Perú con los Estados Unidos de América335
“Se propone considerar como área rural a los centros poblados que cumplan con las siguientes condiciones:
, que extiende lo expresado en el párrafo anterior:
i. No formen parte de las áreas urbanas según el INEI.
ii. Cuenten con una población de menos de 3000 habitantes, según el censo poblacional del INEI o su proyección oficial, de ser ésta más reciente.
iii. Escaso de servicios básicos, entendiéndose por estos a las capitales de provincia o distrito que carezcan al menos de un servicio público de telecomunicaciones esencial
Asimismo se considera área rural a aquellos centros poblados con una teledensidad de menos de dos líneas por cada 100 habitantes”.
.
Un “lugar de preferente interés social” es tal si pertenece al grupo de “distritos considerados en el quintil 1, quintil 2 o quintil 3 de acuerdo con el mapa de la pobreza publicado por el Fondo de Cooperación para el desarrollo Social – FONCODES y que no se encuentren en la definición de área rural… (y)
cumpla con algunos de los supuestos previstos”.
6.1.2 Las zonas rurales del Perú en el modelo de brechas.
El “modelo de brechas” integra, en la “brecha real de acceso”, dos áreas geográficas diferenciadas: las zonas sub-urbanas o “periféricas” deprimidas económicamente y las zonas rurales, ocupándonos en este estudio de estas últimas. La ausencia de mercado en la zona rural se debe, en el modelo de brechas, a dos causas: aislamiento geográfico y bajos niveles de ingresos económicos de una población dispersa e inserta en una economía “de subsistencia y autoconsumo”. Condiciones en las que la inversión necesaria para la provisión de servicios (infraestructura) es elevada y los retornos económicos inciertos, situación (no atractiva para los inversionistas privados) que debe enfrentarse buscando soluciones “fuera del mercado” que conduzcan a mejores resultados, por ejemplo cuando “las obligaciones de plena cobertura de los servicios públicos de telecomunicaciones están mediadas por decisiones públicas” (Barrantes 2008, Página 47).
El Perú “es habitado por grupos humanos diferenciados entre sí. Es una patria que contiene varias decenas de naciones,…con intereses diferenciados… (y) ciudadanos que expresan culturas diferentes”336. En ese sentido Julio Cotler en el seno del
Acuerdo Nacional subrayó que “es necesario un Estado capaz de redistribuir los recursos e incluir a las poblaciones menos favorecidas, de lo contrario el crecimiento económico va a beneficiar mayoritariamente a los propietarios de los medios de producción, afirmando la desigualdad e incrementando la violencia”337
Pensando en esta diversidad peruana, que el enfoque en la equidad considera las características individuales (identidad cultural, sexo, edad, etc.) antes que “un trato uniforme”, que contrariamente a lo deseado origina exclusión, y que es preciso la identificación de necesidades y capacidades para la adecuada implementación de la política pública integral de la universalidad de las TIC considero conveniente segmentar la zona rural del Perú en el modelo de brechas, Gráfico Nº 47.
.
334 [En línea]:http://www.mtc.gob.pe/portal/comunicacion/politicas/normaslegales/normaslegales.htm 335 Exposición de motivos. Propuesta – inciso (a). [En línea]:
336 Montenegro Ordoñez Juan, Las Naciones del Perú, Diario LA INDUSTRIA, Chiclayo, 4 de julio de 2009
337 Acuerdo Nacional, Conversatorio – Los desafíos de la República para el Siglo XXI, 19 DE JULIO DE 2006. [En línea]:
Gráfico Nº 47.- Modelo de brechas y ubicación de las zona rurales en el Perú.
Fuente: Navas – Sabater, 2002. Adaptación propia.
Las características generales asumidas y las formas de provisión de servicios TIC propuestas, para cada una de las sub-zonas rurales, son las siguientes:
Zona rural I.
• Zona rural no pobre.
• Demanda potencial existente.
• No requiere mayor intervención del Estado.
• Provisión de servicios por “operadores rurales”, existentes o nuevos.
• La barrera principal de acceso es geográfica.
• Servicio universal posible.
• Actividades económicas: minería, agropecuarias.
Zona rural II.
• Zona rural “usuaria potencial”.
• Pobladores con cierto poder adquisitivo (Quintil 5 de pobreza: “menos pobre”).
• Ingreso factible de “operadores rurales”.
• Propicia para “asociaciones público privadas”.
• Financiamiento por el “Fondo de promoción a la inversión pública regional y local” – FONIPREL.
• Operación y mantenimiento de servicios a cargo de operador rural.
• Una sola intervención del Estado.
Zona rural III.
• Zona rural pobre.
• Pobladores incluidos en los quintiles 3 y 4 de pobreza.
• Subsidio a la oferta y temporalmente a la demanda, Modelo FITEL.
• Provisión de servicios por “operadores rurales”.
• Gestión local de los servicios por emprendedor o comité (asociación) local.
Zona rural IV.
• Zona rural pobre y aislada.
• Pobladores pertenecientes a los quintiles 1 y 2 de pobreza.
• Intervención permanente del Estado: subsidio a la oferta y la demanda.
• Gestión local de los servicios por emprendedor o comité (asociación) local. Nuestro interés en el estudio se centra en las zonas rurales III y IV.
6.1.3 Definición de acceso universal.
La política de acceso universal en el Perú no fue formulada como tal en el Texto Único ordenado de la Ley de Telecomunicaciones del año 1993338 , que sí establece
el “principio de servicio con equidad339
“Artículo 16º.- Acceso Universal
… (orientado) a expandir los servicios a todo el territorio nacional” (Barrantes 2008, Página 47):
1. El Acceso Universal comprende el acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios públicos de telecomunicaciones esenciales y de valor agregado, capaces de transmitir voz y datos, tales como telefonía fija, servicios móviles, larga distancia, portador local, Internet; así como la utilización de la banda ancha en la prestación de dichos servicios. Asimismo, entiéndase que es servicio público de telecomunicaciones esencial, el cursar llamadas libres de pago a los servicios de emergencia.
El Acceso Universal también incluye la capacitación en el uso de las tecnologías de la información y comunicación.
Normas posteriores han emitido definido el “acceso” en los siguientes términos:
• Conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales.
–
Lineamientos de Política de Apertura del Mercado deTelecomunicaciones Decreto Supremo Nº 020-98-MTC340
Son “servicios esenciales disponibles para la mayoría de usuarios y provistos por los operadores públicos de telecomunicaciones”.
.
–
Exposición de Motivos del Sistema de Tarifas del Servicio Rural, aprobado por Resolución N° 022-99-CD/OSIPTEL341–
Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fondo de Inversión de Telecomunicaciones, aprobado por Resolución N° 048- 2000-CD/OSIPTEL del 28 de setiembre del 2000 Artículo 1°..
–
La Ley Nº 28900342“El Fondo de inversiones en Telecomunicaciones - FITEL es un fondo destinado a la provisión de acceso universal, entendiéndose como tal al acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, capaces de transmitir voz y datos”.
del 3 de noviembre del 2006, que otorga personería jurídica a FITEL, en su primer artículo dice:
• Conjunto de servicios públicos de telecomunicaciones esenciales.
–
Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, modificado por el Decreto Supremo N° 002-99-MTC Artículo 7.–
Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones343.aprobado el 9 de julio de 2004. Artículo 9° yDecreto Supremo 020-2007 344
“Son servicios públicos de telecomunicaciones esenciales, los disponibles para la
Artículo 8. mayoría de usuarios
338D.S. Nº 013-93-TCC, Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. [En línea]: y que son provistos por los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones”.
339“Promueve la integración de los lugares más apartados de los centros urbanos, así como de las áreas rurales y lugares de preferente interés social, mediante el acceso universal”. Artículo. 7° del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, modificado por D.S N° 002-99-MTC Fuente: OSIPTEL.
340 [En línea]
341 [En línea]:
342 [En línea]
343 [En línea]
344 En el Reglamento se aclara que “La relación de servicios públicos de telecomunicaciones considerados como servicios esenciales para la aplicación de los recursos del FITEL deberá ser revisada periódicamente, de acuerdo con la evolución del mercado, el progreso tecnológico y a las necesidades de la población” (Numeral 7.4. Innovación tecnológica).
–
Conjunto de servicios públicos de telecomunicaciones esenciales y de valor agregado, así como la utilización de la banda ancha, en el D.S.Nº 024-2008-MTC del 15 de agosto del 2008345“El acceso universal comprende el acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios públicos esenciales y de valor agregado capaces de transmitir voz y datos, tales como telefonía fija, servicios móviles, larga distancia, portador local, Internet; así como la utilización de la banda ancha en la prestación de dichos servicios”.
Artículo 7 (modifica DS 003 - 2007).
En las “Definiciones Operativas de las Finalidades del PE (Presupuesto específico) “Acceso a servicios de telecomunicaciones en localidades rurales” se establece que los “servicios públicos esenciales” son:
“servicios de voz, a través de como mínimo un teléfono público, y al menos un terminal conectado a Internet, instalado y operando, ejecutado con recursos privados y/o con apoyo del Estado a través de los recursos del FITEL”346
En estas definiciones encontramos que a la política del acceso universal se la tipifica indistintamente como la masificación de “servicio de telecomunicaciones esenciales”, “servicios
.
públicos de telecomunicaciones esenciales” y recientemente como “servicios públicos esenciales
Escapa al alcance del presente trabajo el discernimiento sobre las implicancias del concepto de “servicio público” y en la presente investigación aceptamos que el servicio público se refiere a “servicio público de telecomunicaciones” y como tal el Estado garantiza su disponibilidad (“Derecho positivo”) y que los “servicios de telecomunicaciones esenciales” corresponden a la “canasta básica de servicios del acceso universal”.
y de valor agregado”.
6.1.4 Canasta básica de servicios.
La universalización de los servicios fue una política concebida para el servicio público
Hasta 1994, los servicios básicos del acceso universal en el Perú constituían una obligación del operador (propio del “servicio público”) y la canasta básica (como ahora entendemos) fue el acceso a “teléfonos de uso público” (TUP) o “teléfonos públicos” instalados en “Locutorios públicos” (ENTEL–Perú y CPTSA
de telefonía fija (voz, banda angosta), orientada exclusivamente a la expansión de la red analógica (aproximándola al usuario), propiciando la generación de externalidades de red, con una estructura de mercado monopólica.
347
Producida la privatización
) o “Centros telefónicos comunitarios” (CPTSA).
348, en 1994, durante el periodo de “concurrencia limitada”
(cinco años de “monopolio temporal” del nuevo operador) se prosiguió con la instalación de teléfonos públicos como parte de las metas de expansión de la telefonía fija349
• Llamadas de telefonía local y de larga distancia vía teléfonos
públicos, con tarifas máximas controladas.
, es decir la “canasta básica de servicios” estaba compuesta por:
Posteriormente, en los “Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones” (1998), se define la “Política sobre Acceso Universal” y la meta
345 [En línea]
346 [En línea]:
347Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A., Entel-Perú S.A., ex empresa estatal creada por Decreto Ley 17881 del 17.11.69. Compañía Peruana de Teléfonos S.A: CPTSA, ex empresa de capital mixto, que en 1994 se repartía de la manera siguiente: abonados 70%, Estado 20%, Privados 10%. [En línea]:
348Mayor información sobre la privatización puede hallarse en línea en: 349 “Contrato de Concesión para la prestación de servicio portador y servicio telefónico local de las ciudades de Lima y
Callao por la Compañía Peruana de Teléfonos S.A”. Parte I – Cláusula 8 – Sección 8.06. [En línea]
a alcanzar en cinco años: “instalar teléfonos públicos en 5,000 centros poblados rurales…sin servicio, capaces de trasmitir voz, faxes y datos a baja velocidad y de emitir llamadas libres de pago a los servicios de emergencia” (Artículo 76).
350
• La reducción de “la brecha en el acceso a los servicios de telecomunicaciones”.
, Ley que otorga al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – FITEL la calidad de Persona Jurídica de Derecho Público, promulgada el 4 de noviembre de 2006 y su Reglamento (DS Nº 010-2007-MTC del 1º de abril de 2007) establece los objetivos del FITEL, que se orientan a:
• La promoción del desarrollo social y económico.
• Procurar el acceso a servicios de telecomunicaciones y la capacitación de la población en el uso de las TIC.
• Incentivar la participación del sector privado en la prestación de los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y en lugares de preferente interés social.
Al referirse específicamente al acceso universal estipula lo siguiente:
• “Artículo 1º.-
El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – FITEL es un fondo destinado a la provisión de acceso universal entendiéndose como tal al acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales capaces de transmitir voz y datos”
Objeto de la Ley.
• Artículo 2º.- Destino de los recursos.
El FITEL financiará, exclusivamente, servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares considerados de preferente interés social, así como la infraestructura de comunicaciones necesaria para garantizar el acceso a tales servicios, de ser el caso”.
• “Artículo 1°. - Objeto del Reglamento
“El presente Reglamento tiene por objeto establecer los principios y reglas que regirán la administración del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones - FITEL, para el financiamiento de los servicios
públicos
• “Artículo 4”.-
de telecomunicaciones esenciales en áreas rurales y en lugares de preferente interés social.”
El FITEL es un fondo destinado a la provisión del acceso universal a los servicios de telecomunicaciones, entendiéndose como tal al acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, capaces de transmitir voz y datos.
Definición.
• Anexo Glosario de términos.351