191 Reuters, 4 de junio del 2009 [En línea]:
5.6.4 Consideraciones regulatorias relativas a la banda ancha.
El desarrollo de las TIC se ha visto influenciada por tres tendencias o “paradigmas” (Melody et al. 2005, pág. 8):
• Desarrollo y despliegue de tecnologías para las comunicaciones eficientes de datos.
• La integración de los diferentes servicios en una sola red, en reemplazo de las redes especializadas o dedicadas199
• La aparición de las tecnologías inalámbricas, impulsada por la necesidad de movilidad, flexibilidad y reducción de tiempos y costos de despliegue.
.
La “banda ancha” fue desarrollada bajo la influencia del primer paradigma y como tal ahora existen plataformas (fijas o móviles, cableadas e inalámbricas) que facilitan la transmisión de datos a velocidades altas, usando el protocolo IP200 que permite
integrar servicios, como el servicio VoIP y en general los servicios EoIP201
El ingreso y despliegue de estas tecnologías convergentes y los nuevos servicios, las exigencias de la portabilidad y la movilidad, y el impacto socioeconómico de la banda ancha conforman una realidad que es tratada por los reguladores de tal forma que
“una amplia gama de actores, grandes y pequeños, públicos y privados, puedan aprovechar el poder de los avances tecnológicos para convertirse en proveedores de servicios de TIC y cerrar la brecha de banda ancha que existe entre países y entre las zonas rurales y urbanas al interior de los países”.(UIT 2006, pág. 11)
.
202
El debate sobre el futuro de la brecha digital se aleja de la “cantidad” en conectividad y accesos básicos a las TIC (infraestructura en buena cuenta) hacia las medidas de “calidad” y “capacidad”, o la velocidad de acceso. (UIT- UNCTD 2007, Página 6)
.
203
Antes de tratar sobre aspectos regulatorios relativos a la banda ancha presentamos algunos conceptos, criterios y hechos relevantes relacionados con esta tecnología y el acceso universal a las TIC en banda ancha
, características vinculada con el uso efectivo del acceso universal.
204
199 Por la búsqueda de economías de ámbito, es decir compartir los costos fijos. .
200 IP, Internet Protocol.
201 EoIP, Everything on Internet Protocol, “todo sobre IP”. 202 Traducción propia.
203Traducción propia.
204Por el alcance del estudio no consideramos aspectos como: la neutralidad de la red (hasta ahora solo un principio), la no-discriminación de contenidos, la gestión, asignación y uso del espectro.
El acceso a la banda ancha: consideraciones generales.
La banda ancha es un recurso esencial para las TIC, que como “herramientas que procesan, almacenan, sintetizan, recuperan y presentan información” conforman insumos básicos en la Sociedad de la Información.
La banda ancha plantea desafíos relativos a: necesidades de espectro (para acceso inalámbrico), nuevos modelos de negocio (propios de VoIP: servicios gratuitos, paquete “triple play”), confiabilidad y seguridad de las comunicaciones (el spam, los fraudes, los virus y gusanos).
El Internet es actualmente la aplicación convergente más difundida, es una “herramienta imprescindible de comunicación…por lo que su desarrollo constituye hoy una prioridad de máximo nivel” (Pérez 2004, pág. 49). En muchos países, v.gr. Perú, es tratado como servicio de valor añadido.
La población rural utiliza una compleja red (de vecinos, funcionarios públicos, asociados y amigos), para obtener información valiosa y fiable acerca de la obtención de ingresos, oportunidades y una mejor tecnología (Proenza 2005, pág. 1), siendo
fundamentales para su desarrollo los servicios básicos interactivos (voz, chat, videoconferencia y mensajes cortos -SMS-Short Message Service).
Un estudio sobre el acceso universal y la banda ancha expresa que: “(…) es necesario pasar desde el terreno de los derechos al de los objetivos de política. Es decir, al tiempo que se garantiza jurídicamente la libertad y no discriminación en el acceso a las telecomunicaciones, se puede, políticamente, comprometer esfuerzos para que la mayor cantidad posible de personas tenga un acceso efectivo a Banda Ancha” (Sierra 2007, Pág. 47), generando, como los análisis lo “muestran fehacientemente”, “mejores resultados en términos de acceso, ganancias económicas y repercusión tecnológica” (UIT a 2003, pág.13).
Intervención del estado en el despliegue de la banda ancha.
Las redes de acceso en banda ancha pueden habilitarse en general, con nuevas tecnologías e infraestructura correspondiente, como parte de un “círculo virtuoso” donde el acceso al financiamiento de inversiones asegura el despliegue de la infraestructura y ésta a su vez propicia la creación de contenidos y nuevos servicios que incentivan continuamente la demanda (MIT 2005). Pero estos escenarios no se dan en los países emergentes, donde existen barreras que limitan el “uso trasformador” de las TIC, como: (i) las inequidades sociales (“brechas sociales”) que originan las “brechas digitales”205
En estas condiciones el despliegue de la banda ancha requiere de la intervención del Estado, con una visión holística, nuevos paradigmas y el “convencimiento de todos los agentes”, para superar los desafíos de la transición a la Sociedad de la Información, que dependen de: factores comerciales (estimular la demanda, precios e ingresos), decisiones regulatorias (actualización regulatoria, definición de la banda ancha, indicadores y acceso universal) y desafíos políticos (políticas de masificación de la banda ancha, creación de capacidades, desarrollo de contenidos, Plan Nacional de promoción y desarrollo de las TIC).
(generacionales, de género, urbano rural y otras), (ii) banda ancha escasa y mal distribuida (de acceso y transporte), (iii) inseguridad por la privacidad, (iv) mínima inversión en investigación, desarrollo e innovación, (v) carencias de habilidades (déficit de alfabetización digital) y (vi) limitada generación de contenidos.
En este contexto aparecen interrogantes que han sido abordadas intensamente a nivel internacional, por ejemplo ¿cómo promover la competencia en banda ancha?, ¿cómo se financiarán los proyectos de banda ancha?, ¿debe considerarse la banda ancha en el acceso universal?, ¿existe exclusión?, cuyas respuestas configuran las revisiones de políticas y normas regulatorias, que trataremos de responder.
205En el “Encuentro Iberoamericano Objetivos del Milenio NNUU” 2007 se consideraron cinco brechas: e-Gobierno, Económica, Educación, Geográfica y TICs y Salud.
Aspectos regulatorios y el acceso universal a la banda ancha.
Aplicamos el principio de acceso universal a la banda ancha porque “es una forma extraordinaria y potencialmente muy igualitaria de acceder al conocimiento” (Sierra 2005, pág. 2), y en algunos países ha llegado inclusive a constituir un
derecho universal206
La banda ancha esel medio para acceder a servicios que
, porque en definitiva se trata del acceso a la Sociedad de la Información.
ofrecen la oportunidad de: incrementar el conocimiento, incentivar la innovación e incrementar la productividad, mejorar la calidad, conservar el acervo cultural y otorgar mayor presencia ciudadana, en consecuencia “el acceso universal a los servicios de datos en banda ancha a alta velocidad es un imperativo para la prosperidad económica de una nación en el siglo 21 como lo fue el acceso universal a la energía eléctrica y los servicios telefónicos en el siglo 20” (IEEE 2008).207
Con respecto a la regulación, en principio se afirma de manera general que:
• Es probable que la normativa sobre la provisión de la banda ancha sea “también una combinación de reformas de mercados y de incentivos específicos”, orientando las intervenciones hacia la “competencia eficaz entre las redes de banda ancha y los proveedores de servicio” (Banco Mundial 2009, pág. 9) y “la protección del consumidor” (Regulatel-AHCIET 2005, pág. 2)
• La banda ancha es una tecnología convergente, como tal su regulación debe ser “liviana” e innovadora, con la misma lógica que sustenta la regulación del servicio de acceso a Internet. Esto otorgará mayor dinámica al mercado de proveedores de servicios, una mejor coordinación con los agentes del sector público (municipios, regiones, universidades) y la sociedad civil (ONGs) e impulsa la demanda de banda ancha para servicios de la salud, la educación y los servicios gubernamentales.
• La competencia intermodal favorece el ingreso de operadores rurales, siendo conveniente el desarrollo de una red troncal (“backbone”) de transporte, usando la tecnología inalámbrica (que permite disminuir las inversiones y los tiempos de ejecución de los proyectos) o la fibra óptica (con alta capacidad de canales y velocidades muy altas).208
• “Se observa una marcada tendencia a que los proveedores establecidos sigan dominando los mercados donde se les ha permitido competir junto con nuevos proveedores. Esto es igualmente cierto para mercados históricamente competitivos como el de los servicios móviles y de Internet”
(UIT a 2003, pág. 12).
Por otra parte la política de acceso universal en banda ancha estará sujeta a la regulación actual (subsidios, interconexión obligatoria) pero requiere de nuevas decisiones (definiciones) regulatorias como por ejemplo: precios, calidad del servicio, el subsidio a los centros de acceso público comunitario y las conexiones a los centros educativos.
Para establecer estas definiciones generales partimos de la reciente historia de la telefonía y analizamos la manera de extender el principio del acceso universal de la telefonía a la banda ancha.
206Finlandia y Suiza han fijado velocidades garantizadas, “en otros países como Estonia, Francia o Grecia, el acceso a Internet se considera un derecho pero no se especifica el tipo de conexión… en España el Ejecutivo está elaborando un plan para incluir a la banda ancha como derecho universal”. Fuente, en línea:
207 Traducción propia.
208En el Perú, por Decreto Supremo 034-2010-MTC, publicado el 24 de Julio de 2010, se ha establecido como Política Nacional de obligatorio cumplimiento, que el país cuente con una red dorsal de fibra óptica, de tal forma que los nuevos proyectos de infraestructura de energía eléctrica, hidrocarburos y transportes deberán incluir la instalación de estos medios de transmisión.
El Cuadro N° 6 resume las características más importante del acceso universal a la telefonía en el Perú, identificando a cada etapa por el nuevo aspecto que asumía el acceso: la obligatoriedad impuesta por la carga regulatoria del servicio público en la era del monopolio estatal, los subsidios otorgados por el FITEL y la obligatoriedad de la interconexión que se impone a los operadores. La desagregación de redes posiblemente dinamice la competencia en un futuro cercano.
Cuadro N° 6.- Etapas del principio de acceso universal a la telefonía.
Aspecto asociado
al acceso universal Servicio público Subsidio Interconexión Desagregación Objetivo
Usuarios
potenciales Incrementar la cantidad de usuarios Conectar una mayor cantidad de usuarios Completar la comunicación Obligación Conectar a todos los usuarios en el área de concesión Expandir la
red Unir, interconectar redes
Abrir paso hasta el usuario final
Fuente: Sierra Lucas 2007. Elaboración propia.
En base a esta información histórica, se formula enseguida los lineamientos rectores de la normativa del acceso universal a la banda ancha, es decir a las TIC.
El servicio público y la banda ancha
Hay un convencimiento generalizado acerca de establecer una “regulación ligera” sobre la banda ancha, tomando como base la regulación actual del Internet. Sin embargo en concordancia con el respeto al “derecho de acceder a la información” y a la participación ciudadana consideramos que en el caso del acceso universal rural a las TIC se debe definir el servicio público de “banda ancha básica”, con acceso a Internet en banda angosta a velocidades mínimas garantizadas de 256/128 kps.
.
La aplicación de los subsidios se basará en una mejor segmentación de la zona rural empleando indicadores de desarrollo socio-económico, pues realidades diferentes requieren de soluciones diferentes, en caso contrario se produce inequidad.
Subsidios.
En el caso de las zonas rurales aisladas con bajos recursos económicos el subsidio a los centros de acceso público comunitario a las TIC, ubicado en las escuelas, será a la oferta (red de acceso e infraestructura de un centro de acceso comunitario) y a la demanda, que podrá financiarse ya sea directamente por el presupuesto nacional o por un fondo de acceso universal generado por un impuesto a los servicios de valor añadido y a los servicios NTIC.
Asimismo será necesario considerar el subsidio a tres procesos impostergables: la “alfabetización digital”, la creación de capacidades y el desarrollo de contenidos. Proseguir con la regulación existente acerca de la interconexión obligatoria. Interconexión de redes.
El tratamiento del acceso a las TIC pasa por el análisis regulatorio en torno a la convergencia, como la “desagregación del bucle de abonado”
Desagregación de redes.
209
209 “La desagregación del bucle local (en inglés Local Loop Unbundling, LLU) es el proceso regulatorio que permite a múltiples operadores de telecomunicaciones el uso de las conexiones que enlazan l
que podría favorecer al acceso universal en las zonas urbano marginal.
instalaciones de los clientes. La conexión cableada física entre el cliente y la compañía telefónica es denominada