El servicio público de telecomunicaciones.

El servicio público, en un régimen de competencia, es “toda actividad

susceptible de ser explotada económicamente, respecto de la cual el Estado cuenta con la facultad discrecional de permitir o no a los particulares su explotación en el mercado” (Lazarte 2005, pág. 72), no alude más al concepto basado en la reserva estatal73 _{(rechazado por la Comunidad Europea)}74

Gaspar Ariño al referirse a las prestaciones de los servicios públicos distingue “(…) lo que son prestaciones de mercado y prestaciones de “servicio esencial universal”. Estas últimas son aquellas modalidades a las que el mercado, por sí solo, no daría respuesta y la autoridad entiende que deben ser cubiertas porque constituyen un estándar mínimo de servicio al que todos tienen derecho”. (Ariño 2004, pág. 624), siendo el Estado quien garantiza (mediante instrumentos de comando y control) el “cumplimiento de obligaciones en los espacios no rentables en cada caso, de tal forma que exista un servicio universal al que accedan todos” (Hidalgo 2008, pág. 57).

propio de un estadio anterior.

La Constitución Política del Perú de 1933 no precisa el concepto de “servicio público” que menciona en el artículo 5875

72_{“(…) saber cuán conectados se encuentran (los) ciudadanos, cuántos portales de e-gobierno (existen), o el número} de escuelas conectadas… aunque sea un primer paso indispensable, no desarrolla una economía de la Sociedad de la Información ni mucho menos ayuda a luchar contra la pobreza.” Finquelievich et al. 2004, pág. 23. [En línea]:

, pero sí lo diferencia “de otros servicios que se podrían denominar sociales - y que algunos denominan servicios básicos -, como la salud, la educación o la seguridad ciudadana” (Defensoría 2010, pág. 27).

73_{“La publicatio o publificación consiste en la reserva expresa que hace el} actividad o de la titularidad de ciertos bienes. Es un requisito necesario para que la actividad pueda ser considerada

un Fuente en línea:

74_{Mencionado por Gaspar Ariño en el 2004: Principios de derecho público económico: modelo de estado, gestión} pública, regulación económica, pág. 627.

75_{“Artículo 58.- Economía Social de Mercado.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de} mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.

Asimismo los servicios de telecomunicaciones constituyen “un medio necesario para que todas las personas puedan gozar de su derecho de comunicación” (Defensoría…2007, pág. 8) y corresponde al Estado su fomento, administración y control (Art. 2 del Texto Único Ordenado -T.U.O.- de la Ley de Telecomunicaciones).

5.1.1 El Servicio universal.

El principio de universalidad de los servicios públicos de telecomunicaciones está relacionada con: “la esencialidad de las prestaciones, su accesibilidad76

Este concepto, es usado en los países desarrollados, es un principio de políticas orientadas a “fomentar o mantener la conectividad universal de todos los hogares a las instalaciones y los servicios de la red pública, a precios razonables” (UIT 2007)

en todo el territorio, su asequibilidad de precio” (Ariño 2004, pág. 631), su posibilidad de uso (sin importar las características personales), y la fiabilidad (calidad del servicio), que el Estado reconoce y es responsable de la prestación de los mismos, independientemente de la estructura de la industria. En el Perú (bajo el concepto de “servicio público”) lo hace ejerciendo “prerrogativas regulatorias, de supervisión, de fiscalización, entre otras” (Defensoría 2010, pág. 27).

77

En la Unión Europea “se entiende por servicio universal la obligación impuesta78 _a ,

uno o más operadores de redes y/o de servicios de comunicaciones electrónicas de suministrar79_{, a un precio razonable, un conjunto mínimo de servicios a todos los}

usuarios, independientemente de su situación geográfica en el territorio nacional”.80

La Directiv

._.

el título “Obligaciones de servicio universal” define este servicio como “un conjunto mínimo de servicios de calidad especificada al que todos los usuarios finales deben tener acceso, a un precio asequible habida cuenta de las condiciones nacionales específicas, sin distorsión de la competencia” y establece obligaciones específicas como: disponibilidad del servicio en todo el territorio, acceso a servicios de información sobre números de abonados y guías, disponibilidad de teléfonos públicos de pago, accesibilidad de estos teléfonos para los usuarios discapacitados, calidad de los servicios, y tarifas asequibles81_.

5.1.2 El acceso universal

La privatización de las telecomunicaciones (gestión privada de los servicios públicos), realizada bajo la influencia del Consenso de Washington, y la posterior liberalización, produjeron la caducidad (“en lo posible”) del esquema “subsidio cruzado”82

76_{Ariño se refiere a la dimensión de disponibilidad del acceso universal, es decir a la conectividad: “la continuidad y} regularidad en la prestación supone que el servicio debe estar accesible, disponible para todos”. En el desarrollo de la investigación utilizamos la denominación de accesibilidad para referirnos a capacidad uso del servicio, en concordancia a lo definido por Intven y Tétrault en el Manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones – infoDev, Banco mundial, 2000.

, que permitía atender a la población económicamente menos favorecida.

77_{[En línea]: http://www.itu.int/itunews/manager/display.asp?lang=es&year=2007&issue=07&ipage=universal-} access&ext=html

78_{Desde el punto de vista del derecho se afirma que “La obligación de servicio universal atenta contra la libertad de} empresa, en tanto impone al prestador de la misma el deber de asumir la prestación de una actividad que no necesariamente es de su interés, pero que le es impuesta por el Estado dado que de otra manera la sociedad se vería desprovisto de ella”, Lazarte M. Jorge, Libertad de empresa y servicio público, UPC, Lima 2005. Pág. 103. 79_{“El prestado por lo general a cambio de una remuneración que consiste, en su totalidad o principalmente, en el}

transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas, con inclusión de los servicios de telecomunicaciones y servicios de transmisión en las redes utilizadas para la radiodifusión, pero no de los servicios que suministren contenidos…o ejerzan control editorial sobre ellos; quedan excluidos los servicios… que no consistan, en su totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones

electrónicas”[En línea]:

80_{[En línea]:http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/single_market_services/l24108h_es.htm}

81_{Más información en “Servicio universal y derechos de los usuarios”, [En línea]:}

82 _{Al respecto en el Manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones de InfoDev (2000) se afirma que “Los} economistas y otros expertos de las telecomunicaciones durante largo tiempo han criticado las subvenciones

En el régimen de “servicio público en competencia” instaurado, el “servicio público pasó a ser entendido como toda actividad susceptible de ser explotada económicamente, respecto del cual el Estado contaba con la facultad discrecional de permitir o no a los particulares su explotación en el mercado” mediante concesiones. (Lazarte 2005 Pág. 72) y los operadores (eficientes) se orientaron a lograr resultados económico–financieros positivos antes que a la universalidad de los servicios o la equidad83

Luego la necesidad de disponer de servicios públicos de interés social, que se caracterizan por tener retornos inciertos y riesgos en la sostenibilidad económica de las operadoras, condujo a nuevos conceptos, que garantizaran el ejercicio del derecho al acceso a dichos servicios y alinearan “los intereses de los operadores con el interés público…(y estuvieran) en capacidad real de asegurar el cumplimiento de las obligaciones o cargas de servicio público” (Quiñones et al. 2008, pág.36), “como misión o tarea de interés general” (Ariño 2004, pág. 624).

.

Es decir, el principio del acceso universal aparece al introducir la competencia en un ambiente monopólico (privatizado) para garantizar la oferta de servicios en lugares en los que empresarialmente no es viable su provisión. Este enfoque es equivalente al que se establece, en los países desarrollados, para el servicio universal:

“(…) su filosofía, aplicación y desarrollo se insertan plenamente en el plano de la justificación de los fines del Estado social y democrático de Derecho como garante de servicios públicos entendidos como necesidades colectivas indispensables para el conjunto de los ciudadanos en un entorno en el que la sociedad ha recobrado la iniciativa y la responsabilidad en la satisfacción de esas necesidades a través del mercado” (Chillón 2004, pág. 288).

La UIT al referirse a este servicio establece que: “Se entiende generalmente por acceso universal a la posibilidad de que todos los miembros de una población tengan acceso a las instalaciones y servicios de la red de comunicación a disposición del público. Normalmente, esas prestaciones son proporcionadas en cabinas telefónicas, telecentros comunitarios y terminales comunitarias de acceso a Internet.” (UIT 2007)84

La implementación de la política del “acceso universal” trata de resolver el problema social del “déficit de servicios públicos esenciales en sectores que no están en condiciones de pagar el valor de la infraestructura requerida para atenderlos” (Quiñones 2008, Pág. 39).

.

La motivación principal, o explicación (justificación) económica del acceso universal, está centrada en las economías de escala y las externalidades de red. Las economías de escala – que ocurren cuando “la producción de un bien o servicio se abarata a medida que se producen más unidades- tiene a su vez a dos posibles variables: la economía de densidad (un servicio se abarata al estar los consumidores cerca) y la geografía (el terreno y el clima como determinantes de los costos de los servicios pueden poner límites a las economías de escala posibles). Por otra parte la expansión de las redes generan externalidades positivas para los usuarios (“externalidad de redes”: los beneficios de pertenecer a una red) y los operadores (“externalidad de llamadas”: mayor uso de la red, más usuarios y tráfico). (Barrantes 2009, pág. 189)

El alcance particular del Acceso Universal está relacionado con el desarrollo económico de cada país, los servicios esenciales establecidos, y el despliegue de la red de telecomunicaciones, no existiendo por ello un “servicio estándar” como tal.

cruzadas entre servicios. Tales subvenciones pueden promover la ineficiencia y deprimen la demanda de los servicios… (por eso) no han sido un instrumento eficaz para promover la competencia.” (Página 6-2).

83_{“El principal problema del consenso de Washington es que en él queda prácticamente excluido el tema de la} equidad. Esta exclusión es grave, porque uno de los lugares en donde más se aplican las políticas de ajuste derivadas del consenso (e implementadas por el FMI) es en América Latina” (Josep F. María Serrano, citado por Dolader I Clara Jordi 2008, pág. 86).

Este aserto ya lo establecía en 1996 el “Grupo de negociación sobre telecomunicaciones básicas” de la Organización Mundial del Comercio85

“Todo (país) miembro tiene derecho a definir el tipo de obligación de servicio universal que desee mantener...a condición de que sean administradas de manera transparente y no discriminatoria y con neutralidad en la competencia y no sean más gravosas de lo necesario para el tipo de servicio universal definido por el Miembro”.

:

De la misma manera la política de universalización de los servicios de telecomunicaciones, como política de Estado tiene (ha tenido) diferentes motivaciones en cada país, determinándose por ello diversos objetivos nacionales

(i) atender al derecho básico de los ciudadanos a las telecomunicaciones (ii) Promover la cohesión política, económica y cultural, (iii) Promover el desarrollo económico, (iv) Alentar una distribución más equilibrada de la población, (vi) Disminuir la brecha urbano-rural (Intven 2000, pág. 6 -4), es decir la estrategia regulatoria se adecuó a las condiciones de mercado y las capacidades existentes. En general en las definiciones del Acceso universal encontramos tres componentes: el segmento objetivo de la población (los sectores económicamente más deprimidos), el tipo de servicio básico (“la canasta básica de servicios”) y el modo de acceso al servicio (de manera comunitaria)86_{, a un precio asequible y una distancia}

“razonable” de la residencia del usuario, con un estándar mínimo de calidad; se trata de una “política de mínimos”87

Barrantes cita a Milne (2006) en la presentación de las dimensiones del servicio o acceso universal (Barrantes 2009, pág. 190):

.

•

Accesibilidad, es la “oferta geográfica”.

•

Disponibilidad, se refiere a que las personas con diferentes habilidades puedan contar con el servicio y usarlo.

•

Asequibilidad, es decir, que el servicio tenga precios que puedan ser pagados por la mayoría de las personas.

Descrito así los alcances de los componentes del acceso universal nos retrotrae al mundo analógico, aquel que correspondió a la telefonía88

La asequibilidad, aspecto importantísimo en los servicios rurales, está determinada por cuatro factores: “factores de comercialización” (empaquetamiento de servicios, definición de servicios, manejo de pagos y créditos), “aspectos regulatorios” (que afectan al nivel de precios de los servicios – función de costos y utilidades), “niveles de ingreso” (crecimiento económico) y “factores relacionados con el usuario” (valoración del servicio), como se puede apreciar en el Gráfico 7. Es común que la asequibilidad solo se la asocie con los niveles de ingreso.

, que no incluye la fiabilidad.

En el caso del acceso universal rural a la telefonía son determinantes los costos del servicio y las acciones de mercadeo, razón por la que el financiamiento ha recibido especial atención, con enfoques diversos: reformas basadas en el mercado, imposición de obligaciones, subvenciones cruzadas, tarifas por déficit de acceso, y la generación de fondos para la universalidad (Intven 2000, pág. 6-2). En Latinoamérica se ha generalizado la presencia de los fondos de acceso universal, y en contados casos se implementaron otros modelos (v.gr. Uruguay y Chile).

85 _{[En línea]: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/telecom_s/tel23_s.htm#Top}

86_{En la etapa analógica el servicio básico del acceso universal lo constituía el acceso comunitario a la telefonía} pública, a un precio asequible y a una distancia aceptable. El interés central era llegar a una sociedad más inclusiva, reduciendo la brecha real de acceso, este concepto en la actualidad se ha ampliado a la reducción de la brecha digital, y el despliegue de la Sociedad de la Información

87_{En 1999 ya se sugería que la universalidad del servicio debería abarcar también a otros aspectos como: la} portabilidad, la pre-selección en los servicios de larga distancia, y que el pago a una operadora conllevaba el derecho a “no estar cautivo a que el servicio le fuera prestado solamente por esa misma empresa”, que corresponde en cierta medida al concepto actual de desagregación de redes. [En línea]:

Gráfico N° 7.- Asequibilidad del servicio/acceso universal.

Fuente: Milne (2006).

El enfoque de la política del acceso universal, formulado en la era analógica, Gráfico Nº 8, tuvo como objetivo principal contribuir a la creación de una sociedad más inclusiva y equitativa89_{, mediante la expansión de la red de telefonía, que se tradujo}

en la reducción de la brecha real de acceso.

Gráfico Nº 8.- Política de acceso universal y brecha real de acceso “analógico”.

Elaboración propia

Elaboración propia.

89_{Sociedad equitativa será aquella donde, de manera general, en palabras de Stiglitz “(…) los pobres compartan las} ganancias de la sociedad cuando crece y que los ricos compartan las penurias sociales en momentos de crisis”. Este premio nobel a la vez recuerda que “Las políticas del Consenso de Washington casi no prestaron atención a cuestiones de distribución o “equidad”. Si eran presionados, muchos de sus partidarios replicarían que la mejor manera de ayudar a los pobres era conseguir que la economía creciera. Creían en la economía de la filtración que afirma que finalmente los beneficios del crecimiento se filtran y llegan incluso a los pobres”

(Stiglitz Joseph E., El malestar de la Globalización, Punto de Lectura, 2007, España, pág. 152.

Principio de Universalidad Política de Servicio Universal (Disponibi lidad) Reducción de brecha real de acceso Política de Acceso Universal Sociedad más inclusiva y equitativa

In document Acceso universal a las tecnologías de la información y la comunicación en las zonas rurales del Perú (página 30-35)