Cambios normativos recientes en el sector bancario

4.51. Los principales cambios normativos que han tenido lugar en el subsector bancario desde el último informe del EPC se refieren a la reglamentación cautelar, las medidas de lucha contra el blanqueo de dinero, el programa de seguros de los depósitos bancarios, la liberalización de los tipos de interés y las políticas de ayuda y promoción.

4.2.2.2.1.1 Reglamentación cautelar y medidas adoptadas para hacer frente a los riesgos sistémicos

4.52. En los últimos años se han adoptado numerosas medidas para hacer frente al problema de los créditos fallidos. Ya en 1999, a raíz de la crisis financiera asiática, y con objeto de reducir los riesgos financieros, mejorar la competitividad de los bancos comerciales y promover las reformas de las empresas estatales, el Ministerio de Hacienda aplicó una decisión del Consejo de Estado por la que se establecían cuatro sociedades de gestión de activos (Huarong, Great Wall, Orient y Cinda). Esas empresas se encargan de aceptar, gestionar y cancelar los activos improductivos de los bancos estatales y tienen la condición jurídica de bancos estatales especializados. Inicialmente, intervinieron como estructuras de desendeudamiento (liquidación), adquiriendo a bancos estatales

especializados y bancos comerciales estatales créditos fallidos por valor de 1,4 billones de RMB. Entre 2004 y 2008 adquirieron a bancos comerciales estatales créditos fallidos por valor de 800.000 millones de RMB.

4.53. Entre 2009 y 2010, esas sociedades de gestión de activos adquirieron un pequeño número de créditos fallidos a los cinco bancos comerciales más importantes. Dos de esas sociedades, China Huarong Asset Management Co. Ltd y China Cinda Asset Management Co. Ltd, establecieron estructuras modernas de gestión empresarial de conformidad con las prescripciones aplicables en el marco de la Ley de Sociedades; la segunda de ellas inició su cotización en la entidad Hong Kong Exchanges and Clearing el 12 de diciembre de 2013 y ha introducido cuatro inversores estratégicos en su accionariado: Standard Chartered, UBS, Social Insurance Fund y CITIC Capital. Ambas son sociedades por acciones con participación estatal. Por otra parte, China Orient Asset Management Corp. y China Great Wall Asset Management Corp., aunque, por ahora, son empresas financieras de capital exclusivamente estatal, también han iniciado su transformación comercial. 4.54. A partir de 2009 y 2010, las cuatro empresas cambiaron su política, adoptaron una orientación comercial, dejando así de intervenir como estructuras de desendeudamiento, y empezaron a comprar solo cantidades limitadas de créditos fallidos en pequeñas tandas a los bancos comerciales. Según las autoridades, lo que han hecho hasta ahora las cuatro empresas consiste, básicamente, en la cancelación de los créditos fallidos concedidos en función de las políticas aplicadas, con medidas tales como la reestructuración y transferencia de deudas, la conversión de deuda en capital, la retirada de demandas judiciales y la titulización. La cancelación de créditos fallidos de bancos comerciales comprende la recuperación de efectivo, el pago de deudas con activos en especie, la liquidación de deudas incobrables y la reestructuración y transferencia de deudas. En el cuadro 4.7 se indica el número de créditos fallidos de los últimos años, incluidos los correspondientes a bancos comerciales.

Cuadro 4.7 Créditos fallidos, 2007-2011

2007 2008 2009 2010 2011

Volumen bruto de créditos fallidos (miles de millones de RMB) .. .. .. 1.240 1.050

Del cual, volumen de créditos fallidos de bancos comerciales 1.200 560,3 497,3 433,6 427,6

.. No disponible.

Fuente: Informe anual de la Comisión de Reglamentación Bancaria de China.

4.55. En cuanto al denominado sistema bancario en la sombra, la Comisión de Reglamentación Bancaria de China (CBRC) lleva a cabo el proceso de formulación y definición de políticas normativas para dicho sistema y presta gran atención a su desarrollo, sus problemas y sus riesgos. La Comisión considera que ese sistema bancario se halla en una fase inicial de desarrollo, en una escala relativamente pequeña y con riesgos controlables, aunque debe ser objeto de una mayor regulación y normalización para gestionar con eficacia los riesgos. Entre las medidas que se están considerando a ese respecto figuran las siguientes: en primer lugar, establecer con mayor precisión la división de responsabilidades y aclarar en qué consisten las responsabilidades de supervisión y gestión de todos los tipos de entidades; en segundo lugar, establecer medidas de supervisión y segregación para promover el desarrollo normalizado de toda clase de instituciones y actividades; en tercer lugar, investigar los riesgos potenciales; y, en cuarto lugar, educar a la opinión pública y los consumidores.

4.56. Con respecto a la prevención de posibles burbujas inmobiliarias, en 2011 se estableció un mecanismo de ajuste de las políticas regionales de crédito a la vivienda para tener en cuenta las características locales del mercado inmobiliario. Las sucursales locales del Banco Popular de China pueden incrementar aún más la proporción del pago inicial y el tipo de interés de los préstamos para la compra de la segunda vivienda, con arreglo a los objetivos de control de los precios y las prescripciones de política aplicables a las viviendas de obra nueva en las ciudades en las que los precios de los edificios comerciales y residenciales recién construidos suben con demasiada rapidez. Desde 2013, las sucursales locales del Banco Popular de China han aumentado la proporción mínima del pago inicial del 60% al 70% del préstamo para la segunda vivienda en 13 ciudades, entre ellas Beijing, Shanghái, Guangzhou y Shenzhen, y aplican políticas diferenciadas de crédito a la vivienda en sus respectivas jurisdicciones sobre la base de los objetivos y las políticas de control inmobiliario de los gobiernos locales.

4.57. Según las autoridades chinas, en 2012, las tasas de crecimiento de los saldos de préstamos del sector inmobiliario se habían recuperado ligeramente en todo el país, la calidad de los créditos se mantenía constante y la tasa de créditos fallidos correspondientes a préstamos para el desarrollo y préstamos concedidos a particulares seguía siendo inferior a la tasa global de créditos fallidos de los bancos comerciales. Sin embargo, desde un punto de vista dinámico, es preciso seguir evaluando en el futuro los riesgos de morosidad de los créditos inmobiliarios, ya que tales créditos se conceden a medio y largo plazo, la mayor parte de los créditos al desarrollo no han vencido todavía, y el período de reembolso acumulado del 70% de los préstamos individuales no llega aún a cuatro años.

4.58. Las plataformas de financiación de los gobiernos locales se definen en la Circular del Consejo de Estado sobre las cuestiones relativas a la administración más eficaz de las plataformas de financiación por los gobiernos locales (Guo Fa [2010] Nº 19), como entidades económicas con personalidad jurídica independiente establecidas por los gobiernos locales y sus departamentos y órganos mediante asignaciones presupuestarias o aportaciones de activos, como tierras y participaciones en el capital, y cuyo cometido es financiar proyectos de inversión pública.

4.59. La CBRC supervisa y controla activamente esas plataformas mediante la aplicación de una política basada en cuatro principios: control de la cantidad total, gestión clasificada, trato diferenciado y disolución gradual. La Comisión centra su labor en controlar la cantidad total, optimizar la estructura, aislar los riesgos y determinar las responsabilidades, y promover la cancelación de créditos por las plataformas de financiación.

4.60. En cuanto a las medidas adoptadas recientemente para asegurar el cumplimiento de los Principios Básicos del Comité de Basilea para una supervisión bancaria eficaz, la CBRC publicó en junio de 2012 las "Medidas para la gestión del capital de los bancos comerciales", que entraron en vigor el 1º de enero de 2013 con carácter experimental. Desde entonces, China ha concluido la elaboración de las nuevas normas sobre la reglamentación de capitales que tienen por efecto:

- crear un sistema unificado de supervisión de los coeficientes de garantía mediante el establecimiento de prescripciones reglamentarias en materia de capital con arreglo a los cuatro niveles prescritos por los principios de Basilea III (coeficientes de tesorería mínimos, capital de reserva anticíclico, coeficientes de tesorería adicionales para bancos de importancia sistémica y prescripciones adicionales en el marco del segundo pilar). En condiciones normales, los coeficientes de garantía de los bancos de importancia sistémica y sin importancia sistémica son del 11,5% y del 10,5%, respectivamente; - definir las normas de calificación aplicables a todos los tipos de instrumentos financieros

e incrementar la capacidad de absorción de pérdidas de esos instrumentos;

- ampliar los tipos de riesgo de la cobertura de capital, además de los riesgos crediticios y los riesgos del mercado, para incorporar los riesgos operacionales en el marco de supervisión del capital. En las nuevas normas se establece también la reglamentación del capital para actividades comerciales tan complejas como la titulización de activos y las transacciones extrabursátiles con derivados financieros;

- clasificar los bancos y los riesgos para establecer una reglamentación diferenciada: en las nuevas normas se clasifican los bancos comerciales en cuatro tipos, según el coeficiente de garantía, y se aplican las medidas de supervisión correspondientes a cada tipo de banco para aumentar la eficacia de las restricciones de capital. Al mismo tiempo, se reestructuran las ponderaciones de riesgo de cada tipo de activo con arreglo al principio de cautela. Además, se ajustan las ponderaciones de riesgo de los préstamos de las pequeñas empresas y las microempresas y los préstamos personales con el fin de inducir a los bancos comerciales a conceder tales préstamos, y así promover la economía real de manera más eficaz. En las nuevas normas se aumentan moderadamente los niveles de ponderación del riesgo interbancario de los bancos comerciales;

- aplicar un período de transición durante el cual el coeficiente de garantía pueda alcanzar los niveles pertinentes: los bancos comerciales deben cumplir los nuevos requisitos de supervisión para el final de 2018 y se insta a los bancos que reúnan las condiciones exigidas a alcanzar el nivel establecido con antelación. En la última lista publicada por la Junta de Estabilidad Financiera (FSB) en noviembre de 2012, el Banco de China es uno de los bancos mundiales de importancia sistémica.

4.61. En cuanto a las medidas adoptadas para prevenir el blanqueo de dinero, el Banco Popular de China ha establecido un sistema de reglamentación y de vigilancia contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo y está tratando de reforzarlo. El sistema se basa en las 40+9 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI) para alentar a las instituciones financieras y a determinadas instituciones no financieras a fortalecer los controles internos contra el blanqueo de dinero. De conformidad con las Normas internacionales de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y la proliferación, publicadas por el GAFI en 2012, el Banco Popular de China ha comenzado a mejorar aún más las normas pertinentes y ha adoptado las medidas siguientes:

- las Medidas administrativas contra las operaciones de blanqueo de dinero y financiación del terrorismo para las entidades de pago (Yin Fa [2012] Nº 54), anunciadas por el Banco Popular de China en marzo de 2012, establecen un marco básico de supervisión contra el blanqueo de dinero para las entidades de pago y determinan las obligaciones al respecto de las entidades no financieras que realizan pagos;

- la Circular sobre la congelación de los activos personales de los terroristas (Yin Fa [2012] Nº 100), anunciada por el Banco Popular de China en abril de 2012, obliga a las entidades financieras a tomar medidas contra el blanqueo de dinero en relación con los terroristas reconocidos por el Ministerio de Seguridad Pública mediante la congelación de sus activos y hace hincapié en la comunicación de las transacciones sospechosas;

- la Circular sobre el reforzamiento de la obligación de los profesionales financieros de impedir el blanqueo de dinero y la mejora de las medidas internas de prevención del blanqueo de dinero (Yin Fa [2012] Nº 178), anunciada por el Banco Popular de China en julio de 2012, obliga a las instituciones financieras a observar el principio de gestión

integral de riesgos. Además, establece un sistema de control interno contra el blanqueo de dinero y, en particular, asegura que mediante la adopción de medidas sistemáticas el personal directivo superior y el personal de los departamentos comerciales cumplen sus obligaciones y evitan el riesgo de blanqueo de dinero;

- la Circular sobre el reforzamiento de las medidas de prevención del blanqueo de dinero en las remesas transfronterizas (Yin Fa [2012] Nº 199), anunciada por el Banco Popular de China en agosto de 2012, actualiza la reglamentación contra el blanqueo de dinero aplicable al servicio de transferencias telegráficas mediante la imposición de una serie de requisitos a las entidades financieras de conformidad con el artículo 16 de la nueva propuesta FATF 40 de lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo;

- la Circular sobre el reforzamiento de las medidas de prevención del blanqueo de dinero en el marco de la cooperación empresarial transfronteriza de las entidades financieras (Yin Fa [2012] Nº 201), anunciada por el Banco Popular de China en agosto de 2012, refuerza aún más las prescripciones de supervisión contra el blanqueo de dinero vigentes para las empresas que llevan a cabo operaciones transfronterizas al prohibir a las entidades financieras establecer relaciones de representación con instituciones financieras ficticias. Además, las instituciones financieras deben asegurar con todo rigor la debida diligencia y la evaluación de riesgos respecto de sus socios financieros en el extranjero, tomar estrictas medidas de gestión de riesgos contra el blanqueo de dinero respecto de sus socios extranjeros con altos riesgos, aplicar las más rigurosas normas de prevención del blanqueo de dinero y control de riesgos a nivel de grupo y reforzar las prácticas de auditoría interna para evitar riesgos;

- las Directrices sobre la evaluación de los riesgos de blanqueo de dinero y financiación del terrorismo en las entidades financieras y la gestión de los clientes según su clasificación (Yin Fa [2013] Nº 2), anunciadas por el Banco Popular de China en enero de 2013, tienen por objeto orientar a las instituciones financieras para llevar a cabo la evaluación del riesgo de lavado de dinero y financiación del terrorismo en relación con determinados clientes, productos, regiones y sectores, y tomar las correspondientes medidas de lucha contra el blanqueo de dinero.

4.62. En diciembre de 2013, el Banco Popular de China, la CBRC, la Comisión de Reglamentación de Valores de China (CSRC), la Comisión de Reglamentación de los Seguros de China (CIRC) y el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT) publicaron conjuntamente la Circular sobre la prevención de los riesgos relacionados con los bitcoins (Yin Fa [2013] Nº 289), en la que se exigía el registro de los usuarios de esa moneda y se imponían a las organizaciones que operan con bitcoins obligaciones de lucha contra el blanqueo de dinero tales como informar sobre las transacciones sospechosas con miras a prevenir los riesgos de blanqueo de dinero y financiación del terrorismo. Al mismo tiempo, el Banco Popular de China ha ordenado a diversas entidades financieras que adopten medidas más eficaces de identificación de los clientes y vigilancia de las transacciones con miras a evitar las actividades de blanqueo de dinero y financiación del terrorismo mediante la utilización de bitcoins.

4.63. En enero de 2014, el Banco Popular de China, el Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Seguridad del Estado promulgaron conjuntamente las Medidas administrativas sobre la congelación de los activos relacionados con actividades terroristas (Orden [2-14] Nº 1 del Banco Popular de China, del Ministerio de Seguridad pública y del Ministerio de Seguridad del Estado), en las que se indica expresamente que las entidades financieras y determinadas entidades no financieras estarán obligadas a "descubrir y congelar de forma inmediata" los activos relacionados con el terrorismo, gestionar y liquidar los activos congelados y proteger los legítimos derechos e intereses de las partes, así como realizar tareas de vigilancia e inspección.

4.2.2.2.1.2 Programa de seguros de los depósitos bancarios

4.64. El Banco Popular de China, a través de sus departamentos competentes, prepara un proyecto de reglamento sobre seguros de los depósitos y su plan de aplicación correspondiente, con el fin de acelerar y promover el establecimiento del sistema de depósitos y seguros y preparar el sistema de aplicación antes de su promulgación.

4.2.2.2.1.3 Asignación de créditos y liberalización de los tipos de interés

4.65. Tras la salida a bolsa del Banco Agrícola de China en julio de 2010, los cinco principales bancos están ya constituidos en sociedad. Con arreglo a la ley, todos los bancos deben basar sus decisiones crediticias en consideraciones estrictamente comerciales.

4.66. El 20 de julio de 2013, el tipo de interés de los préstamos se liberalizó mediante la Circular del Banco Popular de China sobre la prosecución de la liberalización de los intereses. El 25 de octubre de 2013 se activó formalmente el mecanismo centralizado de cotización y liberación del tipo preferencial de los préstamos a fin de ofrecer a las instituciones financieras una referencia para la fijación de los precios de sus préstamos y sentar las bases para establecer un mecanismo más liberalizado de fijación de los tipos de interés.36 _{El 8 de junio de 2012, el límite superior de la} banda de flotación del tipo de los depósitos se amplió al 110% del tipo de interés de referencia, y el 6 de julio de 2012, el límite inferior de esa banda se amplió al 70% del tipo de interés de referencia. Los propios bancos fijan la cuantía de las comisiones.

4.2.2.2.1.4 Políticas de apoyo y promoción

4.67. Recientemente, las autoridades chinas han adoptado varias medidas para promover el desarrollo del sistema bancario en las zonas rurales y las pequeñas ciudades. En primer lugar, las Directrices sobre la ayuda financiera para la reestructuración de la economía y la transformación y modernización del sector industrial, publicadas por el Consejo de Estado en julio de 2013 (Guo Ban Fa [2013] Nº 67), alientan al capital privado a invertir en los principales bancos comerciales, los bancos comerciales rurales y las cajas rurales. Además, la CBRC ha pedido a las empresas privadas y las personas físicas que participen en la reforma de los derechos de propiedad de las cooperativas financieras rurales, la reconstrucción de entidades de alto riesgo y el establecimiento de cajas rurales, para lo cual se han suprimido las restricciones geográficas a la inversión de capital privado en entidades financieras pequeñas y medianas del ámbito rural y ha aumentado del 2% al 5% la participación permitida de los particulares en el capital, con un incremento especial de dicha participación al 10% en las cajas rurales. Las Propuestas para promover y orientar la entrada de capital privado en el sector bancario nacional (Yin Jian Fa [2012] Nº 27), de mayo de 2012, preparadas por la CBRC para aplicar "Diversos dictámenes del Consejo de Estado sobre la promoción y orientación del desarrollo favorable de las inversiones privadas" (Guo Ban Fa [2010] Nº 13), permiten que la participación de una única empresa y sus filiales en el capital tras su fusión y reorganización con cooperativas de crédito rural de alto riesgo exceda del 20% y reducen la participación de la principal caja rural originaria del 20% al 15%.