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Europea a la reforma de Lisboa

I. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa y los trabajos de adaptación a la reforma del sistema institucional de la UE

2. Los trabajos preparatorios para la aplicación del nuevo Tratado

No es de extrañar que los trabajos orientados a preparar la puesta en práctica de la reforma acordada en Lisboa se hayan visto afectados por un trasfondo caracterizado por la incerti- dumbre en cuanto a la suerte del Tratado. El Consejo Europeo de diciembre de 2007 enco- mendaba a la Presidencia eslovena impulsar los trabajos preparatorios, los cuales se desarrollaron durante el primer semestre de 2008 a través de reuniones de los Representantes Permanentes

(Reper) y un representante de la Comisión8. Aunque sin ser formalmente suspendidos, el

primer referéndum irlandés implicó una paralización de los trabajos durante aproximada- mente un año. Formalizada como hemos visto la estrategia de salida a la crisis en el Consejo Europeo de primavera de 2009, los trabajos se retomaron bajo Presidencia sueca con el obje- tivo de que, desde el mismo momento de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, prevista para antes de fin de ese año, al menos las decisiones más urgentes para su puesta en práctica

estuvieran ya tomadas9.

Como resultado de los trabajos desarrollados en el seno de las estructuras intergubernamen- tales de la UE, el mismo día de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión adoptaban una batería de once decisiones —cuatro del primero, una de ellos adoptada conjuntamente con el Presidente de la Comisión, y siete del segun- do— orientadas a poner en práctica las reformas que afectan a ambas instituciones. En particular, se trata, por una parte, de sendas decisiones relativas a la adopción de sus respeti- vos reglamentos internos en sustitución, respectivamente, de las “Normas para la Organiza- ción de los Trabajos del Consejo Europeo” de 2002, y del Reglamento Interno del Consejo

de 200610; de tres decisiones relacionadas con la estructura interna y el funcionamiento del

7. Protocolo sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a la República Checa. Consejo Europeo de Bruselas, 29 y 30 de octubre de 2009. Conclusiones de la Presidencia, Doc. 15265/1/09 REV 1, para. 2 y anexo I.

8. European Council (19 and 20 June 2008), Progress Report from the Presidency to the European Council. Pre- paratory Work in View of the Entry into Force of the Lisbon Treaty, Bruselas, 13.VI.2008, Doc. 10650/08. Citado en lo sucesivo como Primer Informe de situación (VI.08).

9. Consejo Europeo, 29 y 30 de octubre de 2009). Informe de situación de la Presidencia al Consejo Europeo. Infor- me de situación con vistas a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Bruselas, 23.X.2009, Doc. 14928/09. Citado en lo sucesivo como Segundo Informe de situación (X.2008).

10. Decisión del Consejo Europeo (2009/880/UE), de 1.XII.2009, relativa a la adopción de su Reglamento interno, DO L 315, de 2.II.2009, p. 51; y Decisión del Consejo (2009/938/UE), de 1.XII.2009, por la que se aprueba su Reglamento Interno, DO L 325, de 11.12.2009, p. 35. El primero ha sido objeto ya de comentario crítico por A. Mangas Martín, “Post- Lisboa: A propósito del Reglamento Interno del Consejo Europeo”, Revista General de Derecho Europeo, nº 20 (2010).

Consejo de la Unión relativas a la lista de formaciones en que puede reunirse y al ejercicio

de la Presidencia11; y, por último, de seis decisiones relativas a la elección y aprobación,

respectivamente, de las condiciones de empleo de los dos nuevos altos cargos creados por el

Tratado de Lisboa —Presidente del Consejo Europeo12 y Alta Representante de la Unión

para la Acción Exterior y la Política de Seguridad (AR)13—, así como del Secretario General

del Consejo, figura que, desprovista del añadido de Mr. PESC que le agregó el Tratado de

Ámsterdam (1997) recupera ahora las funciones que, de facto, venía desempeñando el Secre-

tario General Adjunto14.

Como es más que evidente, sin embargo, ese paquete de medidas no agota el conjunto de decisiones requeridas para la puesta en práctica de la reforma de Lisboa. Para empezar, por- que el carácter global de la reforma supone que el Tratado afecta de un modo u otro a las restantes instituciones y órganos de la Unión, los cuales, en ejercicio del poder de auto- organización que se les reconoce, han ido revisando sus correspondientes reglamentos internos. Como era previsible, el impacto de la revisión es mucho mayor en el caso de la institución que es considerada con razón como la gran vencedora de ésta —y de la ante-

rior— reforma, el Parlamento Europeo (PE)15, y ello por más que la citada institución

11. Decisión del Consejo Europeo (2009/881/UE), de 1.XII.2009, relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo, DO L 315, de 2.2.2009, p. 50; Decisión del Consejo (Asuntos Generales, 2009/878/UE), de 1.XII.2009, por la que se establece la lista de formaciones del Consejo, además de las contempladas en los párrafos segundo y tercero del apartado 6 del art. 16 del Tratado de la Unión Europea, DO L 315, p. 46; y Decisión del Consejo (2009/908/UE), de 1.XII.2009, por la que se establecen las normas de desarrollo de la Decisión del Consejo Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo y de la Presidencia de los órganos preparatorios del Consejo, DO L 322, de 9.XII.2009, p. 28.

12. Decisión del Consejo Europeo (2009/879/UE), de 1.XII.2009, por la que se elige al Presidente del Consejo Europeo, DO L 315, p. 48; y Decisión del Consejo (2009/909/UE), de 1.XII.2009 , por la que se fijan las condiciones de empleo del Presidente del Consejo Europeo, DO L 322, de 9.XII.2009, p. 35.

13. Decisión del Consejo Europeo adoptada con el acuerdo del Presidente de la Comisión (2009/880/UE), de 1.XII.2009 , por la que se nombra a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, DO L 315, de 2.XII.2009, p. 49; y Decisión del Consejo (2009/910/UE), de 1 de diciembre de 2009 , por la que se fijan las condiciones de empleo del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, DO L 322, de 9.XII.2009, p. 36.

14. Decisión del Consejo (2009/911/UE) de 1 de diciembre de 2009, por la que se nombra al Secretario General del Consejo de la Unión Europea, DO L 322, de 9.XII.2009, p. 37; y Decisión del Consejo (2009/912/UE), de 1 de diciembre de 2009, por la que se fijan las condiciones de empleo del Secretario General del Consejo de la Unión Europea, DO L 322, de 9.XII.2009, p. 38. Para entender el arreglo político relativo a la designación del SG, conviene consultar también la Decisión del Consejo (2009/1009/UE), de 22.XII.2009, por la que se nombra al Secretario General del Consejo de la Unión Europea para el período comprendido entre el 26 de junio de 2011 y el 30 de junio de 2015, DO L 347, de 22.XII.2009, p. 31.

15. Decisión del Parlamento Europeo, de 25 de noviembre de 2009, sobre la adaptación del Reglamento al Tratado de Lisboa, Doc. P7_TA(2009)0088. Junto a modificaciones de índole menor, como las puramente terminológicas derivadas de los cambios de denominación en los procedimientos decisorios (v.gr., procedimiento legislativo ordina- rio) o de determinados cargos de la UE (v.gr. Alto Representante), otras orientadas a adaptar el tenor de sus disposi- ciones a los cambios de numeración y denominación de los tratados, o a suprimir preceptos que han devenido obsoletos (v.gr., los relativos a los procedimientos de concertación o de cooperación), un significativo número de disposiciones del nuevo reglamento están destinadas a desarrollar novedades de mayor enjundia, como la reforma del régimen aplicable a los observadores a fin de hacerlo operativo, por las razones que después se verán, en supues- tos distintos a los vinculados a los procesos de ampliación (art. 11.3 bis), la destinada a regular el impacto sobre el Parlamento del protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (art. 38 bis), o aquellas otras cuya finalidad es concretar la intervención parlamentaria en el marco de procedimientos en los que la institución acrecienta en mayor o menor medidas sus poderes, como los relativos a la designación del Presidente de

viniera de adoptar, apenas unos meses antes, otra reforma de su reglamento de cierta enver-

gadura16.

Por el contrario, llama la atención el carácter absolutamente mínimo de la reforma de su

reglamento interno llevada a cabo por la Comisión17, la cual se limita, quizá con alguna

salvedad relativa a un tímido reforzamiento de la posición del Presidente, a la incorporación textual de los preceptos más relevantes de los nuevos tratados sobre la institución bruselense (TUE y TFUE) y a adaptaciones a las modificaciones terminológicas y de numeración que implica el Tratado de Lisboa. No deja de ser significativo que en el nuevo Reglamento se omita casi toda referencia a la que muy probablemente sea la más relevante de cuantas refor- mas previstas en Lisboa afectan a la Comisión, la creación de la nueva figura del Alto Repre- sentante/Vicepresidente de la Comisión.

Más comprensible resulta que las modificaciones sean también mínimas en lo que afecta a los reglamentos de los, por ahora, tres órganos que integran la institución judicial de la

Unión18. Sometido ya el sistema judicial a una revisión no precisamente menor con ocasión

del anterior proceso de revisión19, es lógico que las reformas de los respectivos reglamentos

internos se limiten también a meras adaptaciones a los cambios terminológicos —entre ellos, la propia denominación de la institución judicial y de uno de sus órganos— y de numera- ción que con carácter general introduce el Tratado de Lisboa. Con todo, no puede dejar de saludarse, consecuencia de la casi plena sujeción del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia a la lógica de integración, la supresión de los preceptos del reglamento del TJ que

mantenían ciertas especialidades20, siempre restrictivas del judicial review en un ámbito en

el que, paradójicamente, se multiplica la necesidad de garantías.

la Comisión (art. 105), la revisión de los Tratados (art. 74 quáter) la retirada por un Estado miembro de la Unión (art. 74 quinquies) o la aprobación del marco financiero plurianual y el nuevo procedimiento presupuestario (arts. 75 y ss.).

16. Decisión del Parlamento Europeo, de 6 de mayo de 2009, sobre la revisión general del Reglamento del Parla- mento, Doc. P6_TA(2009)0359.

17. Decisión de la Comisión (2010/138/UE, Euratom), de 24.II.2010, por la que se modifica su Reglamento Interno, DO L 55, de 5.III.2010, p. 60.

18. Modificaciones del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, de 23.III.2010, DO L 92, de 13.IV.2010, p. 12; Modificaciones del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, de 26.III.2010, ídem, p. 14; y Modificaciones del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea, de 17.III.2010, ídem, p. 17.

19. El Tratado de Niza posibilitó un doble proceso de desconcentración de algunas de las tareas que tradicional- mente desempeñaba el Tribunal de Justicia a favor —según la nueva denominación empleada por el Tratado de Lisboa— del Tribunal General (ex Tribunal de Primera Instancia) y de éste respecto de los tribunales especializados (ex salas jurisdiccionales especializadas). Sólo recientemente —8.VII.2008— se procedió a adoptar la regulación del denominado procedimiento de reexamen, pieza clave de la nueva arquitectura judicial comunitaria por estar llamada a preservar la condición del TJ como intérprete supremo del Derecho de la Unión. Puede verse, al respecto, W. M. Kühn, “El procedimiento de reexamen ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Descripción y análisis”, Revis-

ta Unión Europea Aranzadi, marzo de 2010, pp. 19 y ss.

20. Entre ellas, por ejemplo, la cuestión de interpretación que, en el ámbito de la vertiente JAI comunitarizada por el Tratado de Ámsterdam (asilo, inmigración y cooperación judicial civil) se contemplaba en el art. 68.3 TCE. No se olvide, no obstante, que la previsión de un régimen transitorio hasta 2014 respecto de las atribuciones del TJ en relación con los actos adoptados antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en el ámbito del viejo tercer pilar (art. 10 del Protocolo nº 36 sobre disposiciones transitorias) explica que, con carácter también transitorio, se mantenga en el Reglamento del TJ la regulación del mecanismo de resolución de controversias entre Estados previsto en el antiguo art. 35.7 TUE (art. 109 bis).

En íntima vinculación con las escasas reformas del sistema judicial, las principales novedades del nuevo Reglamento Interno del Comité de las Regiones están vinculadas con el recono- cimiento de su legitimación para recurrir en anulación en defensa de sus prerrogativas (art.

263 TFUE) y por violación del principio de subsidiariedad (art. 8 del Protocolo nº 2)21.

En este caso, sin embargo, la reforma se ha aprovechado para introducir una actualización de mayor calado del reglamento en ámbitos que van desde las reglas sobre formación y funcionamiento de los grupos políticos, al procedimiento de presentación y examen de enmiendas, pasando por nuevas disposiciones orientadas a reforzar la capacidad de influen- cia del Comité mediante la previsión de acciones de seguimiento o de un informe de impacto de sus dictámenes. Aunque sólo sea a título anecdótico, no puede dejar de seña- larse el tributo que el art. 28 del nuevo reglamento de este órgano hace a las esencias del viejo Tratado Constitucional, al hacer suyos y reconocer los símbolos de la Unión que proclamara este último.

Las modificaciones en las normas reglamentarias de las restantes instituciones y órganos mencionados en el art. 13 TFUE, o bien son igualmente muy limitadas, como en el caso del

Tribunal de Cuentas22, o bien están aún por llegar en el momento de redactar estas líneas,

como ocurre con el Comité Económico y Social (CESE).

Más allá de la modificación de los reglamentos y otras normas de similar alcance interno, existe una parte significativa de la labor de adaptación que está en la actualidad en buena medida todavía pendiente por implicar la adopción de normas y/o acuerdos a través de procedi- mientos más complejos y que, en algún caso particular, requiere incluso de una revisión puntual de los tratados. Tales medidas incluyen la adopción de reglas transitorias (v.gr., en el ámbito de la composición del Parlamento Europeo, en materia de procedimientos decisorios pendientes o en el ámbito presupuestario), de normas orientadas a poner en pie algunas de las principales innovaciones (como la iniciativa legislativa popular o el SEAE), o de reformas de actos y acuerdos en los que se regulan cuestiones de carácter interinstitucional (acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria, reglamento financiero o decisión sobre comitología). Es en el impulso de este conjunto de medidas donde cabe detectar el grueso de los esfuerzos de la Presidencia española de cara a conseguir el que, de acuerdo con su programa, viene constituyendo una de

sus cuatro prioridades: la rápida y plena aplicación del Tratado de Lisboa23.

En las páginas siguientes, sin pretensión de exhaustividad, se comentarán algunos de los desa- rrollos más significativos llevados a cabo hasta la fecha en materia de aplicación de las reformas

21. Comité de las Regiones. Reglamento Interno de 3.XII.2009, DO L 6, de 9.I.2010, p. 17. Véanse en particular los arts. 13.g, 36, 53 y 54 en los que se regulan las modalidades de ejercicio del derecho de recurso reconocido al citado órgano.

22. Reglamento Interno del Tribunal de Cuentas, de 11.3.2010, DO L 103, de 23.IV.2010, p. 1. Junto a las consabidas adaptaciones terminológicas y numeración, la reforma se ha aprovechado para hacer uso de la posibilidad, ya previs- ta por el art. 249.4 TCE y retomada en el art. 287.4 TFUE, de creación de salas para la aprobación de determinadas categorías de dictámenes o informes (arts. 10-12, 24 y 26).

23. Programa de la Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea 1 de enero a 30 de junio de 2010. Inno- vando Europa, Madrid, 2009, pp. 5-6.

de Lisboa. A efectos expositivos, distinguiremos en tres apartados los que afectan a modifica- ciones relativas a la composición de las instituciones, a su estructura interna y funcionamien- to y, por último, a los procedimientos decisorios, antes de formular unas breves y también transitorias y provisionales consideraciones finales.

II. Composición: la progresiva conformación de las instituciones

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