La relación entre desarrollo e instituciones legales tiene doble fi lo. Los líderes y los parlamentos dominados por élites acuerdan las le- yes. Rousseau creía que las «las leyes siempre son útiles para quienes poseen algo y perjudiciales para quienes no tienen nada».137 La dis-
criminación, por ejemplo de «no ciudadanos» como los inmigran- tes, o de las mujeres, se puede consolidar ante la ley.En Pakistán, el testimonio en los tribunales de una mujer musulmana vale la mitad que el de un hombre.138
No obstante, la experiencia de Oxfam en numerosos países es que el acceso a la justicia, en forma de la ley y los tribunales, puede ser una herramienta vital para proteger y otorgar poder a la gente pobre. Por ejemplo: hacer valer garantías jurídicas de propiedad de tierras o viviendas es una cuestión crucial a la hora de garantizar que la gente pobre no sufra expropiaciones o desalojos arbitrarios.
En todo el mundo en desarrollo existe un abismo entre las leyes y la práctica, ya que los pobres se topan con difi cultades a la hora de conseguir que el sistema judicial acepte su causa. Resulta imposible obtener información, la policía es hostil o no ayuda (especialmente cuando se trata de mujeres o minorías étnicas) y lo más probable es que los jueces fallen a favor de sus amigos y vecinos ricos que de acti- vistas sociales «advenedizos». Los sistemas judiciales laberínticos son especialmente impenetrables para las personas analfabetas o para grupos indígenas que no manejan bien el idioma ofi cial. Y la justicia cuesta dinero: «Si acudimos a los tribunales en busca de justicia, nos empobrecemos todavía más: tenemos que vender un terreno o algu- nas de nuestras pertenencias», explica un campesino guatemalteco.
Aunque la justicia afi rma que se basa en las reglas y que es ciega, en la práctica el activismo es a menudo fundamental para obligar al sistema judicial a responder. En Sudáfrica, las organizaciones de mujeres que intentan utilizar el sistema jurídico para hacer frente a la violencia doméstica han descubierto que la presencia de manifes- tantes que canten y bailen fuera del juzgado aumenta enormemente sus posibilidades de éxito.139
Ante un fallo del sistema de estas características, numerosas ONG y organizaciones de asistencia jurídica de todo el mundo lu-
chan para que las personas pobres y sus organizaciones tengan acce- so a la justicia. A veces ganan. En Yemen, los abogados voluntarios de la Unión de Mujeres Yemeníes (YWU por sus siglas en inglés) ofrecen apoyo jurídico a mujeres pobres en prisiones, juzgados y co- misarías, y en 2004-2005 consiguieron la puesta en libertad de 450 prisioneras. Asimismo, una campaña de defensa organizada por la YWU condujo a cambios en la ley, que antes prohibía a las mujeres abandonar la prisión a no ser que las recogiera un tutor masculino, y a la apertura en 2005 del primer centro de detención de Yemen con personal femenino, donde las mujeres informan de que se sienten mucho más seguras.
TRIBUTACIÓN
El fi lósofo dieciochesco Edmund Burke observó en cierta ocasión que «los ingresos son la principal preocupación del Estado. Más aún, son el Estado».140 La tributación no sólo recauda ingresos para luchar
contra la pobreza por medio del gasto público, sino que puede redis- tribuir la riqueza y las oportunidades para reducir la desigualdad. La tributación también es fundamental para la rendición pública de cuentas. Como se observa en otro apartado del libro, hasta que los sueldos de los Gobiernos dependan de su público, será muy difícil obligarlos a escuchar.
Curiosamente, la tributación es una cuestión prácticamente invisible en muchos países pobres, para los que los impuestos re- presentan el dilema «del huevo y la gallina». Sin ingresos fi scales, los Estados luchan para pagar a los funcionarios, mientras que para recaudar impuestos se requiere un funcionariado competente. En toda la RDC sólo hay unos 700 contribuyentes (con una población de 59 millones de personas) y aportan el 90 por ciento de los ingresos nacionales.141 Los países africanos y latinoamericanos más pobres
tradicionalmente han dependido de ingresos procedentes de los re- cursos y de impuestos sobre las importaciones, pero éstos han dis- minuido drásticamente debido a la liberalización del comercio.
La naturaleza de la tributación es crucial para tratar el problema de la desigualdad de manera efi caz. La gente pobre gasta una mayor parte de sus ingresos en comida, ropa y otros bienes de primera ne-
cesidad, de modo que los impuestos sobre la renta, los benefi cios o los bienes inmuebles tienden a favorecer la redistribución más que los impuestos sobre el consumo. Las recientes reformas fi scales in- troducidas en América Latina por consejo del Banco Mundial han aumentado el impuesto sobre el valor añadido (IVA) y han redu- cido impuestos más progresivos, mientras que en Asia oriental se ha hecho todo lo contrario.142 La lógica del Banco de que el IVA es
más fácil de recaudar, especialmente cuando muchos trabajadores y propiedades están en la economía sumergida, ha llevado a la gente pobre a tener que pagar más de lo que les corresponde. Ese tipo de tributación regresiva puede ayudar a explicar la persistencia de la fuerte desigualdad en América Latina; o quizás, a la inversa, indica una falta continuada de consenso político en sociedades profunda- mente divididas. Es probable que el cambio al IVA, a instancias de los donantes de ayuda, haga la tributación más visible como cues- tión política en los próximos años, como ya lo es el crecimiento del escrutinio del gasto del Gobierno por parte de la sociedad civil.
Sorprendentemente, a lo largo de la transición desde el apartheid hasta el sistema actual Sudáfrica ha mantenido tasas fi scales eleva- das y un alto porcentaje de ingresos socialmente progresivos. El im- puesto sobre la renta que recauda este país es tres veces el de Brasil, lo que señala una cultura subyacente de cumplimiento de las normas propia de las élites empresariales y blancas a pesar de la turbulencia política de los últimos veinte años.
El sistema de impuestos progresivos de Chile surgió a raíz de un pacto único negociado durante la transición del Gobierno militar al civil en 1990. El Gobierno civil participó en intensos debates con múltiples actores con respecto a la «deuda social» que se debía a las muchas personas empobrecidas a causa de las transformaciones eco- nómicas impuestas bajo la dictadura. El resultado fue un acuerdo para aumentar el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre sociedades, así como el IVA, y los ingresos extra se destinaban a un mayor gasto social.143
DESCENTRALIZACIÓN
En las últimas décadas se han producido muchos cambios inno- vadores en las estructuras del Estado mediante un proceso con un nombre profundamente falto de iniciativa: descentralización. La descentralización, que a fi nales de los 90 se había puesto en marcha en un 80 por ciento de los países,144 ejerce presión sobre el poder
y las decisiones para que pasen del ámbito nacional al local, y se ha convertido en una moda por buenas y malas razones. En el lado positivo, los defensores arguyen que acerca el poder a la gente y, de ese modo, garantiza que las decisiones locales se ajusten a las necesi- dades locales. Menos positivo es el hecho de que algunos gobiernos vean la descentralización como una forma políticamente aceptable de eludir las reivindicaciones de las OSC –especialmente de los sin- dicatos–, y de reducir el tamaño del Estado.
En el sur de Perú, Quique Quilla, alcalde de la ciudad rural de Sandia, cree que la municipalidad puede construir escuelas gastan- do la mitad que el Gobierno central y afi rma que la nueva parti- cipación y comprensión que tiene la población con respecto de la administración local ha cambiado la naturaleza de la política local: «Los candidatos a alcalde ya no llegan y prometen milagros imposi- bles como antaño: la gente sabe qué es posible hacer», dice. A Quilla también le preocupa que los recursos se gasten en símbolos de esta- tus –como, por ejemplo, los imponentes pero en su mayoría vacíos estadios deportivos dispersos por el interior de Perú– más que en empresas menos glamurosas de suministro de agua, saneamiento o alumbrado público.
En un número limitado de casos –principalmente, en zonas de Bolivia, Brasil e India–, la descentralización ha tenido un impacto notable y ha puesto en marcha un proceso de demanda ciudadana y respuesta gubernamental cuyo resultado han sido Estados más efi - caces y responsables. En Bolivia, la Ley de Participación Popular de 1994 transfi rió fondos y responsabilidades a las municipalidades y creó comités locales de supervisión formados por representantes de grupos locales. La simple decisión de asignar gastos públicos sobre la base de la renta per cápita hizo que la parte de los fondos que se canalizaba hacia las tres ciudades más grandes y políticamente me-
jor conectadas del país cayera del 86 al 27 por ciento y permitió a las organizaciones indígenas y a otros tener una participación mucho mayor en el funcionamiento del Estado.145
Quizás el caso más conocido de participación ciudadana des- centralizada sea el proceso de Presupuesto Participativo en Brasil, que inicialmente se desarrolló en la ciudad de Porto Alegre pero que para 2000 se había extendido a unas 140 municipalidades brasileñas. En las reuniones, que están abiertas a todo el mundo, se clasifi can las prioridades de gasto y se eligen delegados. Los resultados son impre- sionantes: después de que comunidades locales de todo Porto Alegre dieran máxima prioridad al suministro de agua y saneamiento, el número de hogares con acceso a servicios de suministro de agua au- mentó del 80 por ciento en 1989 al 98 por ciento en 1996, mientras que el porcentaje de población abastecida por el sistema de alcanta- rillado pasó del 45 por ciento al 85 por ciento.146
En India, la descentralización combinada con medidas positivas ha llevado a un aumento del liderazgo de las mujeres. Una enmienda constitucional de 1992 requería que al menos un tercio de los esca- ños en consejos locales (panchayat) se asignara a mujeres. En torno a un 40 por ciento de las mujeres elegidas proceden de familias que viven por debajo del umbral de la pobreza. Estas mujeres provocan cambios en la inversión pública que se hace en el suministro de agua, los lavabos comunitarios, el fomento de la asistencia escolar en el caso de las niñas y otros servicios esenciales.147
No obstante, en muchos otros casos la descentralización apenas ha infl uido en la vida de la gente pobre y en algunos casos puede que haya complicado aún más la situación. Las poderosas élites locales se pueden apropiar del proceso y transferir corrupción, más que poder. Los gobiernos locales, en especial en zonas pobres, a menudo no tie- nen el dinero ni los conocimientos técnicos para proporcionar ser- vicios de calidad. La descentralización que asigna responsabilidades sin ajustarlas a los recursos debilita el papel redistributivo del gasto público nacional y puede aumentar la desigualdad, ya que las zonas ricas lo tienen mucho más fácil que las pobres a la hora de recaudar ingresos de sus habitantes.
Al igual que otras herramientas de la política de desarrollo, la descentralización necesita movimientos sociales bien organizados y
seguros de sí mismos que puedan insistir en la rendición de cuentas y evitar la cooptación por parte de élites locales, y, asimismo, lograr el compromiso y la capacidad del Gobierno para trasladar la fi nan- ciación y los recursos técnicos al ámbito local: dicho de otro modo, ciudadanos activos y un Estado efi caz.