A principios de la década de los 60, la renta per cápita nacional de la República Democrática del Congo (antes Zaire) era dos veces la de Corea del Sur. Ambos países contaban con poblaciones hambrientas y analfabetas, recibían una importante ayuda estadounidense y esta- ban asolados por los confl ictos. Desde entonces, Corea se ha conver- tido en uno de los grandes éxitos de desarrollo de los últimos tiem- pos y ha transformado la vida de sus ciudadanos, mientras que la RDC se ha hundido todavía más en el declive económico y la guerra civil. Esta divergencia se puede atribuir en gran parte a la existencia o a la falta de un Estado efi caz orientado al desarrollo.
Aunque desde un punto de vista histórico el Estado es una crea- ción relativamente reciente, cuesta imaginar un desarrollo satisfac- torio sin él. Los Estados garantizan la provisión de sanidad, edu- cación, agua y saneamiento; asimismo, garantizan los derechos, la seguridad, el imperio de la ley, así como la estabilidad social y eco- nómica, y regulan, desarrollan y mejoran la economía. Uno de los principales retos del desarrollo es construir Estados que sean igual- mente efi caces y responsables.
El Estado no es la única fuente de autoridad. En muchos paí- ses, estructuras tradicionales formadas por jefes, ancianos, clanes e iglesias están al mismo nivel que sistemas estatales ofi ciales de gobernadores y alcaldes, mientras que la sociedad civil y el sector privado son fuentes de poder adicionales. En algunos lugares, las
órdenes del Estado apenas llegan más allá de la capital. La natu- raleza del Estado tampoco es estática, y tal vez eso sea lo mejor, puesto que sus orígenes a menudo son sangrientos. Como dijo el historiador social Charles Tilly: «La guerra hizo al Estado y el Es- tado hizo la guerra».127
Con el tiempo, algunos Estados han seguido envueltos en ese mundo de fuerza bruta y gangsterismo, más amos que sirvientes, mientras que otros han evolucionado a través de acuerdos entre cla- ses y otros grupos de interés –por ejemplo: el derecho a subir los impuestos a cambio de defender el territorio nacional–. Los cuerpos de leyes y las instituciones han llegado a actuar un tanto indepen- dientemente de los grupos de interés: han traído normas y disci- plinas para el funcionamiento de la sociedad y han proporcionado los servicios considerados esenciales para el desarrollo. En todos los países, el Estado sigue siendo una obra en curso, un lugar de luchas de poder constantes y alianzas cambiantes donde los retrocesos son tan frecuentes como los avances en términos de redistribución de poder, voz, activos y oportunidades.
En términos generales, el Estado tiene tendencia a crecer. Ya en el siglo XII, Ch’en Liang, el infl uyente pensador político chino, es- cribió que el corazón humano «vela principalmente por sus propios intereses, pero las leyes y las regulaciones pueden crear en él una orientación pública. Por eso, la tendencia imperante en el mundo es, forzosamente, avanzar hacia leyes e instituciones».128 A medida
que el papel del Estado se ha ido ampliando, se ha responsabilizado de una parte cada vez mayor de la economía. En 1870, los Estados absorbían normalmente en torno al 11 por ciento del PIB en países desarrollados. Esta cifra ascendió al 28 por ciento en 1960 y al 42 por ciento en 2006.129
En su novela 1984, escrita al comienzo de la guerra fría, George Orwell imaginaba un futuro sombrío con un «Estado Gran Herma- no», «una bota aplastando un rostro humano... incesantemente». De hecho, en el siglo XX unos 170 millones de personas fueron ase- sinadas por sus propios Gobiernos, cuatro veces el número de las personas muertas en guerras entre Estados.130 Sin embargo, en la
actualidad el mayor grado de sufrimiento y penuria coincide en muchos casos con Estados débiles o prácticamente inexistentes: la
mitad de los niños no escolarizados y la mitad de los que mueren antes de cumplir cinco años viven en Estados que actualmente se describen como «frágiles».131
El reconocimiento público del papel fundamental de los Esta- dos va y viene. Según Thandika Mkandawire, un ilustre profesor de universidad malauí, «el Estado africano es hoy la institución más demonizada de África, vilipendiada por su debilidad, su insolven- cia, su interferencia con el buen funcionamiento de los mercados, su carácter represivo, su dependencia de los poderes extranjeros, su ubicuidad y su ausencia».132 En la década de los 80 y los 90, seguido-
res del Consenso de Washington sostenían que el Estado era parte del problema, no la solución (véase el capítulo 5). Desde fi nales del siglo XX, ese fundamentalismo de mercado ha decrecido y, en dife- rente grado, los donantes de ayuda y las instituciones de Washington han puesto su atención en cómo garantizar que los Estados sean efi - caces y responsables, más que estar ausentes.
¿Cómo pueden los Estados proporcionar desarrollo? Una cosa está clara. En cierta ocasión, el científi co Linus Pauling, ganador de un Nobel, observó: «La clave para tener buenas ideas es tener mu- chas ideas y después desechar las malas». Eso mismo es válido para los Estados. Las instituciones efi caces se desarrollan a partir de rea- lidades nacionales específi cas y los Estados efi caces a base de actuar, fracasar y aprender, no a base de importar instituciones o políticas de otros lugares.
A pesar de la suposición generalizada en el norte de que los paí- ses en desarrollo iban a la zaga de Europa y Norteamérica a lo largo de un continuo histórico, las culturas políticas de la mayoría de los países pobres son todo menos nuevas. Muchas se basan en antiguas tradiciones religiosas y culturales que se refl ejan en sus instituciones políticas. Geoff Mulgan, que fue asesor del primer ministro britá- nico Tony Blair, observa que mientras que Occidente hace hincapié en las estructuras de buen Gobierno –por ejemplo: controles y equi- librios institucionales en relación con el poder–, otras tradiciones de China e India tienen una comprensión más rica acerca de cómo gobernantes y funcionarios pueden interiorizar principios morales. Un ejemplo de ello es la fuerte tradición implantada en el Asia orien- tal del funcionariado meritocrático y del cultivo del saber, ambos
basados en ideales confucianos, en parte para evitar la formación de élites permanentes.133
Se puede aprender mucho del estudio de los países en desarrollo con más éxito en los últimos años: «tigres asiáticos» como Taiwán, Corea del Sur, Singapur, Malasia, Vietnam y China, entre otros. Aunque estos países difi eren enormemente en cuanto a tamaño, economía y política, poseen varias características que sugieren lo que un Estado económicamente efi caz debe hacer:
Gobernar para el futuro: En esos Estados, los Gobiernos y los fun- cionarios estaban resueltos a transformar el país, más que a limitar- se a obtener resultados a corto plazo o a sustraer riqueza para unos pocos. Se elegía a la mayoría de los funcionarios por sus méritos más que porque tuvieran conexiones personales o con el partido.
Promover el crecimiento: Todos esos Estados intervenían activa- mente en la economía: creaban infraestructura y dirigían el crédito y el apoyo a aquellos sectores que consideraban «ganadores». Y, lo que es fundamental, también eran capaces de deshacerse de los «per- dedores»: si las empresas o los sectores no eran rentables, el Estado les retiraba el apoyo y dejaba que se hundieran. Por medio de la pro- moción del ahorro y de la inversión interiores, pudieron minimizar su dependencia de fuentes volubles de capital extranjero.
Comenzar de forma equitativa: El despegue de Corea del Sur y Taiwán empezó después de la Segunda Guerra Mundial con la «pre- distribución» en forma de reformas agrarias radicales; y el de Ma- lasia empezó con un programa de medidas positivas en favor de la población de etnia malaya económicamente excluida.
Integrarse en la economía global, pero, al hacerlo, utilizar el sen- tido crítico: Los tigres utilizaron el comercio para generar riqueza, pero protegieron las nuevas industrias. Los Gobiernos promovieron activamente las empresas nacionales y construyeron un vínculo se- lectivo con la inversión extranjera más que ceder a las exigencias estadounidenses y europeas de que dieran a las empresas extranjeras el mismo trato que a las locales. Estas políticas de desarrollo econó- mico se tratan de forma más detallada en el capítulo 3.
Garantizar sanidad y educación para todos: El desarrollo es sinó- nimo de población sana y con estudios, entre otros motivos, porque
una economía industrial necesita una población activa cualifi cada y en forma. En las últimas décadas, muchos países en desarrollo (no solamente en Asia oriental) han hecho enormes avances en sanidad y educación.
Un estudio de los éxitos de Asia oriental también acaba con al- gunos mitos extendidos: muchas economías crecieron a pesar de los altos niveles de corrupción; países como China y Vietnam no han garantizado los «derechos de propiedad» al estilo occidental que el Banco Mundial y otros consideran esenciales; y Malasia y Vietnam vencieron la «maldición de los recursos» de abundante riqueza mi- neral y agrícola que a menudo se ve como una sentencia de muerte para los países en desarrollo.
CUADRO 2.2
¿ SON COMPATIBLES LOS ESTADOS EFICACES CON LA CIUDADANÍA ACTIVA?
El surgimiento de Estados fuertes en los dos últimos siglos está lleno de nombres famosos como Napoleón (Francia), Cavour (Italia), Bismarck (Alemania), Atatürk (Turquía), Mao Zedong (China), Stalin (URSS), Chiang Kaishek (Taiwán), Jawarhalal Nehru (India), Jomo Kenyatta (Kenya) y Sukarno (Indonesia), así como de otros no tan famosos como Seretse Khama de Botsuana y Lázaro Cárdenas de México.
Estos líderes inspiraron un sentido de orgullo e identidad nacional, pero su fama rara vez proviene de su compromiso con la democracia. El más famoso de ellos trató de establecer un control estatal total aplastando cualquier acción de
independencia por parte de los ciudadanos.
Los Estados efi caces en Asia oriental y en otros lugares normalmente han despegado con poco reconocimiento inicial de los derechos humanos o de la democracia, aunque esa situación a menudo ha mejorado más tarde. En América Latina, movimientos sociales activos y organizaciones políticas casi nunca han ido acompañados de Estados efi caces. ¿Se excluyen ambos mutuamente? ¿O se trata de un caso de «sesgo de selección»: aquellos países que los han tenido a los dos ya han
dejado de ser pobres y, por consiguiente, han desaparecido del radar del desarrollo? Muchas de las transformaciones logradas en el siglo pasado, como, por ejemplo, las de Suecia y Finlandia, tienen su origen en pactos sociales en el marco de una democracia, lo que demuestra que la combinación difícil de alcanzar de ciudadanos activos y Estados efi caces se puede conseguir. Los datos son limitados y presentan muchos problemas de medición, pero parecen indicar una correlación positiva entre ciudadanía activa y Estados efi caces. Aunque eso no prueba qué fue primero, al menos sugiere que no son mutuamente incompatibles.134
En cualquier caso, respaldar el autoritarismo con la esperanza de que pueda ofrecer crecimiento económico nunca ha sido una apuesta segura. Por cada Lee Kuan Yew en Singapur o Partido Comunista Chino, ha habido docenas de autócratas que ignoraron tanto a ciudadanos como a líderes empresariales y que hundieron sus economías. Además, el camino autoritario hacia el desarrollo se está complicando. La difusión de la democracia hace mucho más complicado para los autócratas de hoy conseguir legitimidad, ya sea en su propio país o a los ojos de la comunidad internacional. La conciencia generalizada sobre los derechos se traduce en que sólo el crecimiento económico aunque es necesario, no garantizará la legitimidad y todavía menos hará que se produzcan las profundas
transformaciones que constituyen el verdadero desarrollo.