Independientemente del éxito que tenga una organización de pro- ductores, la acción ciudadana sin más no conseguiría superar el de- safío del desarrollo rural. También es fundamental tener un Esta- do efi caz. Aunque en los últimos tiempos Gobiernos de numerosos países han reavivado su papel en la política agrícola, durante dos décadas tanto la intervención estatal como la agricultura no estaban nada de moda entre los donantes de ayuda y los Gobiernos.
La hostilidad a la intervención estatal en la agricultura estaba bien fundada. Muchas de las juntas de marketing estatales desman-
teladas a petición del Banco Mundial y del FMI bajo los programas de ajuste estructural (SAP) eran corruptas e inefi caces y pagaban a los agricultores poco y tarde, si es que le pagaban algo. El exceso de impuestos sobre los agricultores y el control de los precios sobre sus productos desplazaron los recursos de las zonas rurales deprimidas hacia ciudades e industrias que los líderes consideraban como el fu- turo de sus países.
Aunque se trataba de instituciones públicas débiles, proporciona- ban algunos de los servicios básicos que necesitaban los agricultores pobres. Tras los SAP, el crédito, los cuidados veterinarios y el aseso- ramiento técnico prácticamente desaparecieron en muchos países, y los precios fl uctuaron salvajemente, tanto en plena temporada como entre temporadas.70 Los recortes en los créditos públicos dejaron lo
que el Banco Mundial denominó «enormes lagunas en los servicios fi nancieros, que todavía necesitan cubrirse en la mayoría de los ca- sos».71 Como señaló en una ocasión Joseph Stiglitz, la «mano invisi-
ble» del mercado era invisible simplemente porque no estaba allí.72
El ajuste estructural también causó impactos profundos sobre la «economía no remunerada» al reducir la inversión estatal en los servicios e infraestructuras, aumentando así la carga sobre las muje- res en su papel como cuidadoras de la familia y transportadoras del agua. Los agricultores en áreas mejor conectadas, como las cercanas a los mercados urbanos, se benefi ciaban de la mejora en los precios, mientras que para aquellos que no tenían poder de mercado, bien porque disponían de poca tierra o porque pertenecían a grupos en su mayoría excluidos, como mujeres o comunidades indígenas, el mercado liberalizado no funcionaba bien.
La cura del ajuste estructural para el estancamiento agrícola re- sultó peor que la enfermedad. Afortunadamente, las tendencias ac- tuales políticas y económicas dirigen su mirada a una mejora en el papel del Estado y de otras instituciones y la apartan del fundamen- talismo de mercado de los años 90. Al mismo tiempo, los gobiernos y los donantes de ayuda están reevaluando el papel de la agricultu- ra en el desarrollo, como evidencia el Informe de desarrollo mundial 2008 del Banco Mundial, el primero sobre agricultura en 25 años.73
El informe abogaba por lo que se dio en llamar una «nueva agri- cultura para la agenda de desarrollo», con esfuerzos para aumentar
la productividad en el sector alimentario de productos básicos; co- nectar a los pequeños productores con la horticultura, cría de aves y acuicultura de rápida expansión, así como con los mercados de productos lácteos; y generar puestos de trabajo en la economía rural no relacionada con el sector agrícola.74
Sin embargo, todavía existe una gran dosis de inercia en la polí- tica y, a pesar de que se ha suavizado la retórica, la posición preesta- blecida de fomentar la liberalización y la retirada del Estado todavía está consolidada en los gobiernos, entre los donantes de ayuda re- calcitrantes y especialmente en las mesas de negociación donde se deciden los acuerdos comerciales y de inversión. Todos esos acuer- dos frenan el alcance de la intervención estatal en la economía. Las negociaciones comerciales tienen que ponerse al día con las nuevas refl exiones sobre agricultura y sobre el papel del Estado, o corren el riesgo de vincular a países de forma irreversible con acuerdos que podrían minimizar su desarrollo a largo plazo (véase el capítulo 5).
La respuesta ante la pobreza y la desigualdad rural no es renun- ciar al Estado, sino reformar y mejorar su apoyo a la agricultura y a los pequeños agricultores, especialmente en las primeras fases del desarrollo, así como frenar la proclividad de los Gobiernos y de los grandes propietarios a intervenir de un modo que perjudique a los agricultores pobres. Los estudios sobre despegues agrícolas con éxito muestran que el proceso de transformación debe «dar el pisto- letazo de salida» con la ayuda de intervenciones gubernamentales. En India, por ejemplo, resultaron efi caces los subsidios sobre crédi- to, fertilizantes y semillas, así como la extensión de servicios como la formación en nuevas tecnologías y técnicas, la inversión estatal en irrigación y carreteras, las medidas para frenar la volatilidad de los precios pagados a los agricultores.75 Al reducir los riesgos de los pro-
ductores, les animaban a invertir en sus granjas.
La transformación de Malasia de economía agrícola a exportador manufacturero en un espacio de tres décadas se basó en una inter- vención estatal efi caz en la agricultura. Perseguía objetivos dobles: estabilizar los precios del arroz y mejorar los ingresos de millones de pequeños agricultores de arroz del país, y generar ingresos de las exportaciones como el caucho y el aceite de palma. Para el arroz, el Gobierno proporcionó subsidios en insumos, especialmente para los
fertilizantes, y realizó grandes inversiones en irrigación y desarro- llo de la tierra, especialmente durante los primeros años. También garantizó un precio mínimo para los productores, a diferencia de lo que hicieron otros países, que presionaron a los productores ru- rales para mantener precios bajos para los trabajadores urbanos. El rendimiento y las cosechas respondieron con un crecimiento rápido durante la década de los 70, lo que redujo la pobreza y el riesgo de confl ictos entre etnias, al tiempo que los impuestos sobre las expor- taciones ayudaron a fi nanciar la industrialización del país.76
En los últimos años, Malaui ha sido testigo de lo que la actua- ción del Estado puede lograr en cuanto a la lucha contra la pobreza, aunque todavía no sea en términos de despegue económico en un sentido más amplio. Después de una serie de malas cosechas que dejaron a casi cinco millones de malauis con escasez de alimentos, el Gobierno desafi ó la presión procedente de los donantes de ayuda del país e introdujo subsidios sobre las semillas y los fertilizantes para adelantarse a una posible hambruna. Los resultados fueron especta- culares, aumentó en más del doble la cosecha de maíz del país y se evitó el hambre generalizada.77
Los Gobiernos también tienen que abordar la necesidad de los pequeños agricultores de asegurarse el derecho de propiedad de sus tierras, especialmente de las mujeres (que en muchos casos nunca han disfrutado de derechos independientes sobre la tierra), recu- rriendo, si es necesario a reformas agrarias (se habla en más detalle de los derechos sobre la tierra en el capítulo 2).
Como ya se ha señalado, los Gobiernos tienen que apoyar la in- vestigación y el desarrollo para producir los tipos de semillas y las demás tecnologías que necesitan los pequeños agricultores. A pe- sar de la gran importancia que la agricultura tiene para sus socie- dades, los países en desarrollo solo invierten una novena parte de lo que los países industriales destinan a I+D como porcentaje del PIB agrícola (incluidas tanto fuentes públicas como privadas).78 La
mayor parte de esta inversión se destina a la agricultura de expor- tación de gran escala, que tiene una relevancia limitada para los pequeños agricultores. El setenta por ciento de la I+D global sobre agricultura lo llevan a cabo empresas transnacionales con ánimo de lucro.79
A pesar de todo, la I+D del sector público ha demostrado funcio- nar. El Grupo Consultivo de Investigación Agrícola Internacional (CGIAR, por sus siglas en inglés), que recibe fi nanciación pública, y que representa la red internacional de institutos de investigación agrícola que lideró la Revolución Verde, ha lanzado más de 8.000 variedades de cultivos mejorados en los últimos 40 años.
Una intervención estatal con éxito puede benefi ciar también a los consumidores, al permitir a los agricultores aumentar la producti- vidad, vendiendo más barato pero ganándose un buen sueldo. Entre 1980 y 2000, la Revolución Verde en Bangladesh hizo que el precio mayorista real del arroz en los mercados de Dhaka disminuyera de 20 a 11 takas por kilo (de 0,18 a 0,10 euros). Pero durante el mismo periodo, los agricultores aumentaron sus cosechas de unas 2 a unas 3,4 toneladas por hectárea, lo que compensó con efi cacia el impacto de la caída en los precios sobre sus ingresos.80
Conseguir un equilibrio entre las necesidades de los productores y las de los consumidores es una de las funciones centrales del Esta- do para regular los mercados agrícolas. Los cambios drásticos en los precios de los alimentos, como el aumento reciente en los precios co- mentado en la página 265, tienen un impacto complejo sobre la po- breza, dependiendo del equilibrio entre la producción y el consumo en un hogar determinado. Muchos agricultores pobres son de hecho consumidores netos. Un estudio estima que el 70-80 por ciento de los hogares rurales africanos no cultivan lo sufi ciente para alimen- tarse durante todo el año y por tanto dependen del mercado para cubrir su défi cit.81 Los precios elevados de los alimentos perjudican a
los consumidores pobres y puede que tampoco ayuden a los agricul- tores pobres, cuando los benefi cios los reciben los procesadores y los comerciantes y no se transmiten hacia abajo en la cadena de valor.
Al igual que con el argumento paralelo que defi ende la interven- ción estatal para alimentar las industrias en ciernes, la función del Estado es especialmente importante en las primeras fases del desa- rrollo, pero debe ir disminuyendo a medida que la agricultura tome impulso y emerjan mercados con un funcionamiento completo en el medio rural. Un análisis económico del rendimiento de la inversión en la Revolución Verde en India puso de manifi esto que las inversio- nes estatales en crédito, electricidad y fertilizantes produjeron bene-
fi cios netos en los primeros años, pero estos disminuyeron hasta la década de los 90, cuando todos estaban ya generando una pérdida neta.82
Sin embargo, esta salida puede resultar políticamente difícil, como demuestra la longevidad de la Política Agrícola Común de Eu- ropa y los subsidios a las granjas de EE UU. En India, arrastran un legado difícil del inicio exitoso de la Revolución Verde: el Estado todavía gasta unos 9.000 millones de dólares anuales en subsidios,83
principalmente en fertilizantes, electricidad e irrigación, lo cual no afecta a las poblaciones más pobres en el medio rural, ya sean trabajadores sin tierras o pequeños agricultores. Los subsidios para fertilizantes, en concreto, han pasado a ser poco más que un fondo para sobornos para la industria de los fertilizantes, que recibe pagos directamente del Gobierno sobre una base de coste más honorarios, lo que elimina todo incentivo para mejorar la efi cacia. Dichos acuer- dos crean intereses encubiertos que evitan que el gobierno redirija el dinero hacia bienes públicos, como carreteras rurales o investiga- ción agrícola, donde la inversión produce benefi cios económicos y sociales mucho más elevados.84