HIPÓTESIS

1. Integración europea y ampliación

Apenas contamos con estu- dios previos sobre ampliación y opinión pública (4). Sin proponer ningún tipo de mecanismo cau- sal, Boeri et al. (2002) analizan opiniones individuales, encon- trando cierta asociación entre algunas variables demográficas (la educación, la edad) y econó- micas (vivir en un área rural, estar desempleado) con la probabilidad de estar a favor de la ampliación.

Más recientemente, Jones y Van Der Bijl (2004) han tratado de ex- plicar por qué en distintos Esta- dos de la UE-15 se tienen distin- tas preferencias sobre los distintos países candidatos: descubren que la intensidad de los vínculos co- merciales y una mayor proximi- dad geográfica está relacionada con actitudes favorables.

Estos trabajos, sin embargo, no prestan atención a cómo pueden influir las actitudes generales ha- cia el proceso de integración en

1,00

0,30 0,60

0,40 0,50 0,70 0,90 0,80

Nov-Dic 2000

Abr-May 2001

Oct-Nov 2001

Mar-May 2002

Oct-Nov 2002

Mar-Abr 2003

Oct-Nov 2003

Feb-Mar 2004 Ampliación Apoyo integral Beneficio

GRÁFICO 1

EVOLUCIÓN DE INDICADORES DE EUROPEÍSMO EN UE-15

las opiniones sobre la ampliación.

En este sentido, cabe pensar en dos posibilidades. De acuerdo con la primera, la ampliación sería vis- ta como una manifestación más del proceso de creciente integra- ción entre los países europeos. Por tanto, la ampliación podría en- tenderse como un nuevo éxito del proyecto europeo, pues muestra que la fórmula inventada en 1957 sigue funcionando y atrayendo a países que no entraban en los cálculos más optimistas de los fun- dadores de la Unión. La UEse re- fuerza con la entrada de nuevos socios, ganando en peso demo- gráfico, geográfico, político, eco- nómico y estratégico. Si esto fue- ra así, tendríamos una relación lineal entre europeísmo y amplia- ción. Cuanto más intenso sea el europeísmo de los ciudadanos, más favorables serán estos a la ampliación.

La segunda posibilidad, en cambio, plantea una relación al- go más compleja entre estas dos variables. Pensemos en el deba- te recurrente entre federalismo e

intergubernamentalismo. Suele considerarse que los partidarios del federalismo europeo son más europeístas que los partidarios del intergubernamentalismo. De hecho, en los noventa, los deba- tes sobre el futuro de la UE em- pezaron a estar dominados por la discusión entre ampliación y profundización (widening versus deepening) (Schneider, 2002). Los federalistas temían que una am- pliación demasiado ambiciosa pu- diera abortar cualquier proyecto de construcción política en Euro- pa. De la misma forma, los inter- gubernamentalistas apoyaban la ampliación sobre todo porque eso impediría ulteriores intentos de integración política, garantizan- do así la naturaleza meramente económica de la Unión Europea.

Las esperanzas y temores de unos y otros tenían su funda- mento. Por un lado, la entrada de nuevos actores en el sistema po- lítico de la UEhace más difícil cual- quier cambio del statu quo, tan- to más cuanto más distintas sean las preferencias de los nuevos so-

cios con respecto a los países de la UE-15 (Tsebelis, 2002). Asimis- mo, dado el complejo sistema de frenos, contrapesos y mayorías cualificadas, un mayor número de gobiernos nacionales puede ha- cer extremadamente ineficiente el proceso de toma de decisiones (Baldwin et al., 2001). Del reco- nocimiento de estos problemas surgieron los planes de reforma institucional materializados luego en la nueva Constitución europea.

Por otro lado, las disparidades de renta entre los antiguos y los nue- vos socios pueden generar toda clase de tensiones económicas que acabarán repercutiendo en proyectos futuros de integración económica y política. Cuanto ma- yores sean las diferencias de ren- ta entre países, más reacios serán los gobiernos a poner en común sus políticas, debido a las mayores (e indeseadas) consecuencias re- distributivas de una mayor inte- gración (Boix, 2004).

Si hubiera ciudadanos cons- cientes de este trade-offentre am- pliación e integración, podríamos encontrarnos con que los más eu- ropeístas (en el sentido de los más partidarios del proyecto federalis- ta) son menos entusiastas de la ampliación que los europeístas de menor intensidad, que probable- mente se contenten con un orden intergubernamental parecido al que ahora existe. La relación entre europeísmo y ampliación tendría entonces forma de U invertida:

quienes menos favorecen la am- pliación son los euroescépticos o euroindiferentes y los euroentu- siastas federalistas, mientras que quienes más apoyan la ampliación serán los que tengan un grado in- termedio de europeísmo, corres- pondiente a preferencias intergu- bernamentales.

Tenemos por tanto dos hipó- tesis alternativas, una lineal y otra no lineal.

CUADRO N.º 1

MEDIAS NACIONALES DE APOYO A LA AMPLIACIÓN Y EUROPEÍSMO

País Apoyo a la ampliación Beneficio Pertenencia

Francia... 0,37 0,66 0,71

Bélgica... 0,46 0,71 0,82

Alemania ... 0,50 0,53 0,74

Austria... 0,51 0,49 0,58

Gran Bretaña ... 0,51 0,42 0,53

Finlandia ... 0,55 0,53 0,63

Holanda... 0,57 0,77 0,85

Luxemburgo ... 0,58 0,81 0,91

Suecia... 0,63 0,41 0,58

Dinamarca ... 0,69 0,82 0,74

Italia ... 0,72 0,69 0,81

Portugal... 0,73 0,77 0,77

Irlanda ... 0,76 0,89 0,85

España... 0,79 0,78 0,80

Grecia... 0,79 0,80 0,78

Nota: Medias nacionales (entre 0 y 1) de apoyo a la ampliación («¿Está a favor o en contra de la ampliación de la UE para incluir nuevos países?»), beneficio («Teniendo todo en cuenta, ¿diría que el país se ha beneficiado en conjunto de ser miembro de la UE?») y pertenencia («En general, cree que la pertenencia a la UEes algo bueno, algo malo, ni bue- no ni malo?»).

Hipótesis 1a. Cuanto más eu- ropeístas sean los ciudadanos, más favorables a la ampliación al Este.

Hipótesis 1b. Los más partida- rios de la ampliación son quie- nes tienen niveles intermedios de europeísmo (interguberna- mentalismo). Los menos parti- darios serán las personas con niveles bajos de europeísmo (euroescepticismo) o niveles muy altos (federalismo).

Incluso aunque la mejor hipó- tesis fuera la que supone que hay un dilema entre ampliación y pro- fundización, podría suceder que dicha percepción no fuese com- partida en toda la UE-15. Sospe- chamos que esta percepción se dará fundamentalmente entre los socios fundadores de la Unión. El federalismo es un proyecto que se ha fraguado sobre todo en el

«núcleo duro» de la UE: Francia, Alemania y el resto de países que crearon la Comunidad Europea en 1957. De hecho, cuando se habla de una Europa de varias ve- locidades, se sobreentiende que el grupo que iría más rápido es precisamente el de los países fun- dadores. Las intenciones con las que entraron los otros países fue- ron bastante diferentes. Para Gran Bretaña y los países escandinavos se trataba de una decisión más instrumental y económica que po- lítica. Para los países mediterrá- neos, por su parte, Europa repre- sentaba un ideal o un modelo frente a sus contramodelos na- cionales, fruto de un atraso secu- lar con respecto al resto de paí- ses europeos, por lo que siempre han ido a remolque de los pro- yectos lanzados por el núcleo duro de UE-6.

Hipótesis 2. Si en algún lugar puede esperarse que se cumpla la hipótesis 1b, será funda- mentalmente en el grupo UE-6.

Además de que el efecto del federalismo sea especialmente in- tenso en la UE-6, esperamos tam- bién que en general los ciudada- nos de este grupo sean algo menos favorables que el resto a la ampliación. Se trata de los úni- cos países cuya pertenencia a la Unión no procede de ninguna ad- hesión, por lo que nunca han ex- perimentado directamente las ventajas derivadas de la entrada, ni han pasado por el proceso de tira y afloja para ingresar en el club. Para los ciudadanos del res- to de la Unión, por el contrario, sería moralmente más costoso po- nerse en contra de la ampliación, una decisión de la que en su día se beneficiaron. Además, los paí- ses fundadores pueden percibir que con el incremento en el nú- mero de miembros se reduce su capacidad de controlar el proceso de integración europea y se po- nen en peligro los objetivos origi- nales del proyecto.

Hipótesis 3. Los ciudadanos de países fundadores serán más contrarios a la ampliación que los del resto de la Unión Eu- ropea.

Sería ingenuo, con todo, con- siderar que lo único relevante para explicar las opiniones sobre la am- pliación sean las actitudes euro- peístas de los ciudadanos. Es im- prescindible tener en cuenta otros factores. En Fernández Albertos y Sánchez-Cuenca (2002) pre- sentamos un modelo basado en consideraciones instrumentales (de naturaleza tanto política como económica) sobre el apoyo ciu- dadano a la integración europea.

Cabe diferenciar dos tipos de lógicas instrumentales: por un lado, la ampliación del mercado único a diez nuevos países gene- ra efectos distributivos que, cabría esperar, están relacionados con los niveles de apoyo a la ampliación.

Por otro, la incorporación al pro- ceso de toma de decisiones co- munitarias de diez nuevos países con unas características económi- cas y políticas marcadamente di- ferentes a las de los quince es es- perable que altere el contenido de las políticas de la Unión. Estas dos lógicas generan diferentes hipó- tesis, enumeradas a continuación.

2. Los efectos distributivos de la ampliación económica En general, las mayores opor- tunidades de intercambio econó- mico que ofrece la incorporación de diez nuevos socios son benefi- ciosas para la UEen su conjunto.

Sin embargo, no todos los países ni todos los ciudadanos dentro de cada país se aprovecharán por igual de estas ventajas. En primer lugar, serán los países con mayo- res vínculos comerciales y mejor situados geográficamente con res- pecto a los nuevos miembros los más proclives a la ampliación, fren- te a aquellos alejados de los mer- cados del Centro y Este de Europa.

Hipótesis 4. Los ciudadanos de países geográficamente más cercanos a los nuevos miem- bros serán en general más pro- clives a la ampliación.

Hipótesis 5. Los ciudadanos de países con economías más vinculadas a las de los países entrantes serán más favora- bles a la ampliación.

Ahora bien, la integración tam- bién genera ganadores y perde- dores locales en cada una de las dos partes. ¿Quiénes son estos grupos perdedores en los quince?

Según el modelo Heckscher-Oh- lin y su extensión Stolper-Samuel- son, los poseedores del factor de producción con el que el país esté dotado en abundancia relativa se beneficiarán de una mayor inte-

gración económica, mientras que los dueños de factores de pro- ducción en los cuales el país sea escaso en términos relativos se ve- rán perjudicados. El mecanismo es la mayor especialización que la integración económica trae con- sigo. El principal factor de pro- ducción en el que los diez nuevos miembros están más abundante- mente dotados es, por supuesto, capital humano, con la peculiari- dad de que la productividad del trabajo en los países de la adhe- sión es sólo de un 25 por 100 de la media de la UE-15 (5). Los datos revelan que los emigrantes pro- cedentes del Este, aunque con al- tos niveles de cualificación formal, obtienen poca retribución por su capital humano y tienden a com- petir en sectores intensivos en tra- bajo manual y de poca cualifi- cación (Boeri et al., 2002: 16).

Puesto que, de acuerdo con este modelo, la demanda de trabajo poco productivo se desplazará ha- cia el Este, los trabajadores con pocas dotaciones de capital hu- mano en la UE-15 serán los más opuestos a la ampliación.

Hipótesis 6. Trabajadores con pocas dotaciones de capital humano serán comparativa- mente más contrarios a la am- pliación.

El mercado único europeo no sólo implica el libre movimiento de bienes y servicios, sino también de capitales y de personas. Uno de los principales «miedos» de las opiniones públicas europeas pue- de consistir en que la entrada de estos países en la UEprovoque ma- sivos movimientos migratorios (6).

Por un lado, el rechazo a nuevas olas de emigrantes quizá sea ma- yor en países que ya tienen un alto porcentaje de población extraco- munitaria. Por otro, es lógico que ese temor aumente entre los tra- bajadores con baja cualificación que vivan en países fronterizos con

los nuevos socios, pues son este tipo de trabajadores los más vul- nerables a la competencia de los nuevos emigrantes, y es en esos países donde el movimiento de personas se hará notar con ma- yor intensidad (7).

Hipótesis 7. Un mayor número de inmigrantes extracomuni- tarios en el país disminuye el apoyo a la ampliación.

Hipótesis 8. Este efecto será especialmente agudo entre los trabajadores poco cualificados que viven en territorios próxi- mos geográficamente a los nuevos países de entrada.

En Europa, los países que su- fren mayores problemas de inmi- gración suelen ser también los que tienen partidos xenófobos y de extrema derecha, como el Frente Nacional en Francia, la lista Pim Fortuyn en Holanda o el FPÖ en Austria. Estos partidos han roto el consenso dominante entre los grandes partidos sobre el proble- ma de la inmigración, oponién- dose explícitamente a la amplia- ción por los peligros migratorios.

Esto da lugar a una nueva hipó- tesis:

Hipótesis 9. La presencia de partidos xenófobos en el siste- ma político genera actitudes contrarias a la ampliación.

3. Los efectos de la ampliación en las políticas comunitarias Es posible que los ciudadanos juzguen la entrada de los nuevos miembros en función del impacto que su entrada tendrá en el con- tenido de determinadas políticas comunitarias, dadas las caracterís- ticas de estos países. Dos caracte- rísticas de estos países son claves:

el peso de la agricultura en sus economías y el grado de desarro-

llo económico. Mientras que en los quince sólo el 2,1 por 100 del valor añadido bruto de la econo- mía procede de la agricultura, y un 4,2 por 100 de la población acti- va trabaja en el campo, en los diez nuevos miembros la agricultura re- presenta el 4,2 por 100 de la eco- nomía, y ocupa a un 13,3 por 100 de la población activa. Puesto que no es previsible que se incremen- ten los fondos destinados a la po- lítica agrícola común (antes al con- trario), sus actuales beneficiarios, los agricultores de la UE-15, ten- drán que afrontar un importante ajuste (Keuschnigg et al., 2001).

Hipótesis 10. Ser agricultor en un país de los quince disminu- ye la probabilidad de apoyar la ampliación.

Por último, los nuevos miem- bros son países significativamente más pobres que la UEque los aco- ge. Si destacadas políticas de la

UE, como la política regional o los fondos de cohesión, tienen una fuerte vocación redistributiva, la entrada de países de renta baja alteraría la distribución de dichos gastos. Mattila (2004) calcula que el coste de extender el actual ni- vel de redistribución a los nuevos miembros podría alcanzar los 60 billones de euros. Si suponemos que los recursos de los que dis- pone la UEestán limitados (como lo están hoy en día desde las pers- pectivas financieras en vigor has- ta 2006, en las que se fija un tope al gasto de la UE en el 1,27 por 100 del PIBde la Unión), la entra- da de países pobres dañaría fun- damentalmente a los países que hoy son receptores netos, y que dejarían de serlo (o lo serían en menor medida) al entrar países más necesitados de transferencias.

Hipótesis 11. Los ciudadanos de países receptores netos se- rán más contrarios a la am- pliación.

IV. ANÁLISIS DE DATOS