INTERGUBERNAMENTALES»

En este apartado intentamos cubrir los temas de la reforma que, por facilidad, denominaremos «in- tergubernamentales»: la institu-

cionalización del Consejo Euro- peo, la creación de una presiden- cia más larga del mismo Consejo Europeo y el fracaso de la reorga- nización del Consejo.

Claro está, la entrada en vigor de esas modificaciones depende, con la reserva de una puesta en vigor anticipada parcial, de la suer- te de la Constitución misma, que, al escribir esas líneas, no parece asegurada.

La inclusión en la Constitución del Consejo Europeo en el marco institucional constituye el reco- nocimiento de la importancia del papel de esta «institución infor- mal» en la Unión Europea desde hace unos treinta años (de Schou- theete y Wallace, 2002). La evo- lución de la UE demuestra la in- fluencia de esta reunión de los jefes de Estado o de Gobierno con el presidente de la Comisión en todas las grandes decisiones de la Unión: los debates sobre la fi- nanciación de la UE, su amplia- ción, la revisión de los tratados, la realización de la Unión Económi- ca y Monetaria, etc., sin eludir se- rios aspectos negativos como lo son unas agendas sobrecargadas por puntos que las instituciones hubieran tenido que solucionar a su nivel, la imposibilidad de tra- tar seriamente de una acumula- ción de tópicos sobre los cuales las conclusiones están redactadas antes de la reunión, así como la irracionalidad de compromisos de ultima hora adoptados sin la pre- paración necesaria.

El Consejo Europeo queda en la Constitución como un órgano de impulsión, lo que pertenece a su vocación primera (artículo I-21:

«El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políti- cas generales»). «No ejercerá fun- ción legislativa alguna» añade esta

disposición, pero, como resulta de otros artículos, el Consejo Eu- ropeo será un órgano de decisión, entre otras materias, para el nom- bramiento de los miembros de otras instituciones, para asuntos de nivel constitucional, como la revisión simplificada de la tercera parte de la Constitución o el uso de las cláusulas «pasarela» men- cionadas antes y, last but not least, en el sector de la política exterior y de seguridad común.

Lógicamente, la CIGha previs- to la posibilidad de un recurso ante el Tribunal de Justicia contra las decisiones del Consejo Euro- peo, pero esta extensión del con- trol jurisdiccional no se aplica en principio al sector de la PESC(11).

Pero la innovación que más de- bates suscitó en el seno de la Con- vención fue la creación, a pro- puesta de Alemania y Francia, de la función estable del presidente del Consejo Europeo, con el mo- tivo de dar una imagen a la Unión y de reforzar la coherencia de su acción, que no permitía la rota- ción semestral. El artículo I-22 in- dica, en su párrafo 1, que «el Con- sejo Europeo elegirá su Presidente por mayoría cualificada para dos años y medio, que podrá reno- varse una sola vez. En caso de im- pedimento o falta grave, el Con- sejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el mismo procedi- miento». El párrafo 3 especifica que «el Presidente del Consejo Eu- ropeo no podrá ejercer mandato nacional alguno». Se trata enton- ces de una personalidad exterior al propio Consejo Europeo. Esta dis- posición permite contemplar en un futuro no especificado, y a pe- sar de las incompatibilidades pre- vistas por la misma Constitución (12), la posibilidad de nombrar la misma persona como presidente tanto de la Comisión como del Consejo Europeo. Esta idea debe situarse en el contexto de la dis-

cusión sobre las relaciones entre ambas instituciones, la preocupa- ción de muchos de evitar una ri- validad entre ambos presiden- tes y la posibilidad que evocaron algunos miembros de la Conven- ción de designar en la Constitución al presidente de la Comisión como presidente del Consejo Europeo (y a sus miembros como presi- dentes de los consejos ministeria- les sectoriales).

El presidente Giscard d’Estaing insistió sobre el hecho de que el presidente del Consejo Europeo sería, refiriéndose a conceptos in- gleses, a chairman y no a Presi- dent, con el fin de indicar que no tendría poderes propios.

El párrafo 2 del artículo I-22 describe el papel del presidente de una manera conforme a esta presentación, excepto por la des- cripción de su función de repre- sentación exterior de la Unión en los asuntos de política y seguridad común, «en su rango y posición», sin perjuicio de las atribuciones del ministro de Asuntos Exterio- res de la Unión.

Por otra parte, se plantea el tema de las actividades del presi- dente entre las sesiones del Con- sejo Europeo. Considerando la re- lación necesaria entre el presidente y el Consejo de Asuntos Genera- les para la preparación y la conti- nuidad de los trabajos del Conse- jo Europeo (artículo I-22, párrafo 2, litera b), la fragmentación del Consejo a nivel ministerial en va- rias formaciones, y la sucesión rá- pida de sus presidencias (como lo veremos), parece inevitable que el presidente del Consejo Europeo asuma responsabilidades de co- ordinación del Consejo, con la asistencia de la Secretaría Gene- ral (artículo III-341, párrafo 4), una idea vista con agrado por el Reino Unido. Se tratará, sin lugar a du- das, de un elemento de cohesión

del sistema (Triantafyllou, 2003), pero inevitablemente causará una disminución del papel del presi- dente de la Comisión.

El ministro de Asuntos Exte- riores de la Unión, previsto por el artículo I-28 de la Constitución, constituye otra innovación insti- tucional. Lo nombrará el Consejo Europeo por mayoría cualificada y con la aprobación del presidente de la Comisión. El Consejo Euro- peo podrá poner fin a su man- dato por el mismo procedimien- to. El ministro tendrá un papel más importante que el actual alto comisario-secretario general, el Sr. Solana. Estará al frente de la política exterior y de seguridad común. Presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores. El artículo I-28 prevé también, en el mismo pá- rrafo 2, que el ministro «contri- buirá con sus propuestas a ela- borar dicha política y la ejecutará como mandatario del Consejo.

Actuará del mismo modo en re- lación con la política común de seguridad y defensa». Represen- tará a la Unión en las materias concernientes a la PESCy se apo- yará en un servicio europeo de acción exterior (artículo III-296).

Será al mismo tiempo uno de los vicepresidentes de la Comisión (fórmula llamada del «doble som- brero»), encargado de las rela- ciones exteriores, y estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión en la medida en que ello sea compatible con sus obli- gaciones en materia de PESC, su calidad de mandatario del Con- sejo en la materia y como presi- dente del Consejo de Asuntos Ex- teriores. Así, el ministro deberá dimitir, como los otros miembros de la Comisión, si el Parlamento aprueba una moción de censura contra la Comisión (art. I-26, pá- rrafo 8), pero tal moción será im- posible en caso de desacuerdo so- bre la evolución de la PESC.

La Comisión perderá, con la institución del ministro de Asun- tos Exteriores, cualquier poder de iniciativa en materia de PESC. Po- drá presentar al Consejo pro- puestas conjuntas con el ministro únicamente si la cuestión deriva a la vez de la PESCy de los otros as- pectos de la acción exterior (ar- tículo III-293, párrafo 3). La misma división de competencias se ob- servará, mutatis mutandis, para la negociación de acuerdos interna- cionales, según el artículo III-325.

Veremos más adelante cómo apreciar esas innovaciones en re- lación con los desafíos de la am- pliación. Pero, para poder expre- sar una opinión más completa al respecto, es preciso evocar la or- ganización del Consejo al nivel ministerial.

Dos temas son esenciales para la eficacia del Consejo: su presi- dencia y su cohesión. No son te- mas nuevos, pero toman con la ampliación una dimensión nueva.

Sobre esos dos puntos claves, la Constitución no da una respues- ta satisfactoria.

El sistema de la rotación de la presidencia del Consejo cada seis meses ha estado desde hace tiem- po en el centro de una contro- versia entre los estados miembros.

Muchos de ellos, entre los cuales una mayoría de estados peque- ños, defendían su derecho a pre- sidir las formaciones del Consejo y se oponían a una prolongación del mandato, que podía alejar los períodos de presidencia de ma- nera excesiva en una Unión de más de 25 miembros. Otros su- brayaron la falta de cohesión in- terna y de autoridad externa de la Unión causada por esta suce- sión rápida de presidencias más o menos representativas. La crea- ción de una presidencia «perma- nente» del Consejo Europeo res- pondía a esta preocupación. Sin

cambiar drásticamente el sistema de presidencias, considerando el impacto de las presidencias sobre las opiniones públicas nacionales, la Convención propuso un sistema de rotación igual por un período de un año por lo menos (artículo I-23, párrafo 4) para los consejos sectoriales, con la excepción del Consejo de Asuntos Exteriores.

La Constitución mantiene el principio de la rotación igual, pro- puesto por la Convención para las presidencias de las distintas formaciones del Consejo, con la misma excepción del Consejo de Asuntos Exteriores, que presidirá, como lo hemos visto, el ministro de Asuntos Exteriores, y del Euro Grupo, entidad informal que reú- ne a los ministros de Economía y Finanzas de la Zona Euro, cuya presidencia tendrá una duración de dos años y medio, según el protocolo relativo al Euro Grupo.

El artículo I-24, párrafo 7, remite a una decisión que adoptará el Consejo Europeo, por mayoría cualificada. Un proyecto de la de- cisión se adjunta a la Constitución (13). Un grupo de tres estados ejercerá la Presidencia por una du- ración de 18 meses, teniendo en cuenta, además de la necesidad de asegurar una rotación igual, la diversidad y el equilibrio geográ- fico en la Unión. Cada miembro del grupo presidirá por turno du- rante un período de seis meses.

Así, poco cambia al sistema de ro- tación cada seis meses en vigor desde el origen de la Comunidad, excepto por la reglamentación de la formación de los grupos. Como han observado algunos comenta- ristas (Dehousse et al., 2004), la

«colectivización» de la Presiden- cia, un compromiso necesario te- niendo en cuenta las objeciones de muchos estados a un cambio fundamental del sistema o a una prolongación del mandato de la Presidencia, no añade nada a la transparencia del sistema. La de-

claración n.º 4 adartículo I-24, pá- rrafo 7 al Acta final el Tratado Constitucional prevé, en su artículo 3, que el Consejo de Asuntos Ge- nerales asegure, en cooperación con la Comisión, la coherencia y la continuidad de los trabajos de las diversas formaciones del Con- sejo en el marco de una progra- mación plurianual. Según el ar- tículo I-26, párrafo 1, la Comisión tiene la prerrogativa de tomar las iniciativas de programación anual y plurianual de la Unión Europea.

La necesidad de remediar la fragmentación del Consejo en di- versas formaciones y de asegurar una mejor coordinación entre ellas tampoco es nueva. Desde hace mucho tiempo, el Consejo de Asuntos Generales (i.e. hasta ahora, los ministros de Asuntos Exteriores) ha demostrado su in- capacidad de ejercer eficazmente su papel de coordinación. Los consejos europeos de Helsinki en 1999 y de Sevilla en 2002, se han preocupado por limitar el núme- ro de consejos, pero la reducción a nueve formaciones, avalada por el reglamento interno del Conse- jo el 22 de julio de 2002, era, en la práctica, en gran parte cosmé- tica. Varios ministros se reúnen sucesivamente en formaciones es- pecializadas, bajo una apelación genérica, como por ejemplo la del

«Mercado Interior».

La Convención propuso la crea- ción de un Consejo Legislativo, encargado, con el Consejo de Asuntos Generales, de la cohe- rencia de los trabajos del Conse- jo en materia legislativa, e inter- locutor del Parlamento Europeo en el proceso ordinario de legis- lación, basado en la codecisión.

Era claramente un primer paso ha- cia la transformación del Consejo en una segunda cámara legislati- va. La idea de crear tal Consejo Legislativo fue una de las prime- ras que la CIGrechazó, quedando

sólo la propuesta inicial de dividir la agenda de los consejos en dos partes, una legislativa y otra no legislativa. Para deliberar sobre la primera parte, el Consejo se reu- niría en público. Hay que recono- cer que la fórmula propuesta en el proyecto de la Convención había perdido mucho de su alcance pri- mitivo en su texto definitivo, al haber restablecido en manos de los ministros «técnicos» el poder de votar en el nombre de cada Gobierno, y no de un sólo minis- tro miembro permanente del Con- sejo Legislativo y asistido por el o los ministros competentes sobre el fondo.

Corresponderá al Consejo Eu- ropeo establecer, según el artícu- lo I-24, párrafo 4, en una decisión adoptada por mayoría cualifica- da, la lista de las formaciones del Consejo (adicionales al Consejo de Asuntos Exteriores y al Con- sejo de Asuntos Generales). La eficacia relativa del Consejo en sus diversas formaciones, que el Consejo Europeo decidirá man- tener, dependerá mucho de las competencias de coordinación a escala nacional, que correspon- derán a los miembros del Conse- jo de Asuntos Generales. Como es bien sabido, se trata de un tema de derecho constitucional, particularmente delicado en los gobiernos de coalición, pero que plantea de manera general el tema de la jerarquía entre minis- tros de los respectivos gobiernos nacionales. Son este tipo de difi- cultades, y en particular las resis- tencias de los ministros «técni- cos», las que han causado el rechazo del proyecto de Consejo Legislativo.

Se puede concluir que el Cons- tituyente no ha conseguido rea- lizar la reforma del Consejo, cuya capacidad de decisión es tan im- portante para el buen funciona- miento de la Unión ampliada.

VI. LA IMPLEMENTACIÓN